Нормотворческая политика Республики Крым в условиях смены конституционных циклов

Размещено на http://allbest.ru

Государственный Совет Республики Крым Секретариат Аппарата

Нормотворческая политика Республики Крым в условиях смены конституционных циклов

И. В. Бондарчук

Аннотация

В этой статье приводятся новые сравнительные данные трех циклов конституционного процесса в Крыму (1992-1994, 1995-1998 и 2014-2018), чтобы представить аргументы в обосновании нового подхода к изменениям в политической и правовой системах -- подхода, который объясняет, как влияние конституционных кризисов, так и устойчивость самих систем к более серьезной дестабилизации. Исследование показывает, что политическая и правовая системы имеют встроенный механизм «внутреннего сопротивления», который предотвращает их от перегрузок во время кризиса. Механизм работает одновременно на уровне правоприменения и на уровне правотворчества. Он основан на том, что политическая элита не склонна к риску. В то время как ее представители реагируют на конституционные кризисы в поисках новых управленческих решений, политическая элита в основном делает это в "ограниченных" формах правового регулирования, где последствия перемен легко понятны.

Однако в политической и правовой системах с относительно сложной внутренней структурой политическая элита уклоняется от экспериментов и скорее полагается на проверенные стратегии. Поэтому конституционные кризисы, как правило, стабилизируют нестабильные системы и дестабилизируют стабильные. Они редко используют сложные системы до критического предела без возврата.

На основе позитивного и контрастирующего сравнения трех разных фаз развития конституционного процесса в Крыму период 1992-1994 гг. рассматривается как трансформативный конституционный режим in statu nascendi (в стадии становления) с признаками ограниченной самостоятельности в нормотворчестве.

Контент-анализ конституций Крыма украинского периода (1992, 1995, 1998 гг.), принципиальных поправок к ним и изменений текущего законодательства выявил т.н. «негативную интеграцию» автономного региона в состав Украины (1995-1998). Как следствие этого, для правового пространства пост-2014 было характерно наличие как новых, еще не опробованных, так и прежних, несколько модифицированных институтов, на основе которых и создавалась действующая Конституция Республики Крым 2014 года.

В статье представлены количественные данные и качественные «иллюстрации» различных показателей законодательства Республики Крым как нормативной компоненты правовой системы с использованием функционального метода исследования.

Ключевые слова: конституции республик, законодательное регулирование, конституционные кризисы, Крым, нормотворчество, управление обществом, правовые реформы

Сведения об авторе: Бондарчук Илья Владимирович -- кандидат юридических наук, руководитель секретариата Аппарата Государственного Совета Республики Крым, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУ ВО РГУП

Введение

Конституционные перемены в новейшей истории Крыма стали серьезным испытанием для политической и правовой систем на территории республики. правовой конституционный законодательство крым

Законодательство и нормотворческая практика органов публичной власти в современных реалиях жизни общества воспринимается все более противоречиво и непоследовательно, оставляя при этом политическую элиту с замысловатым набором экономических вызовов.

Однако тщательное рассмотрение нового набора внешних данных о конституционных преобразованиях, имевших место в диапазоне трех фаз конституционного цикла в Крыму (1992-1994, 1995-1998 и 2014-2018 гг.), обнаруживает тот факт, что реальность несколько иная, чем то, что преподносит нам общее мнение о ней.

Предлагается новый подход к динамике изменений законодательства и нормотворческой политике Республики Крым, который объясняет влияние конституционных изменений и показывает устойчивость, и одновременно гибкость указанных систем к более серьезным факторам дестабилизации.

Поскольку представители политической элиты, в принципе, не склонны к риску, то конституционные перемены, как правило, направлены на радикальное изменение действующего законодательства и политической практики, которые обычно стремятся к «самосохранению», но в то же время помогают консолидировать более сложные самоорганизующиеся системы. Это объясняет, почему законодательство и правовая система как «подвижные» образования редко распадаются, но при этом и не достигают предельной устойчивости.

Исследование в статье проходит по следующим этапам. Во втором разделе обсуждается концепция конституционно-правовой реформы, а также представлены показатели для ее различных измерений. Третий раздел развивает нашу модель и выводит гипотезы, поддерживаемые специальной литературой о взаимосвязях между циклами конституционных изменений и осуществлением нормотворческой политики в Крыму.

Набор судебных данных относительно законодательства Республики Крым представлен в четвертом разделе, а в пятом разделе представлены результаты наших анализов.

I. Конституционно-правовая реформа: концепции и пределы

Несмотря на употребление в практической деятельности различных международных организаций и ассоциаций (Венецианская комиссия, Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств и др.) таких понятий, как «конституционная реформа», «преобразование конституции», «правовая реформа», до сих пор в отечественной и зарубежной доктрине не выработано их четких общепринятых определений. Факт отсутствия устойчивого единства в понимании данных явлений современной правовой жизни порождает ряд вопросов в научной среде.

В рамках данного раздела статьи рассмотрим некоторые позиции зарубежных аналитиков и российских ученых по этому вопросу. Так, по мнению западного специалиста, осуществление конституционных реформ есть не что иное, как первый шаг в процессе осуществления значимой судебной реформы. Автор, анализируя опыт правовых реформ 90-х гг. в странах Латинской Америки, определяет судебную реформу как двухэтапный процесс: инициирования (осуществление пересмотра конституции) с последующей реализацией (принятия парламентского законодательства) (Finkel, 2008).

В отечественной литературе обосновывалась позиция о том, что конституционная реформа -- это «качественное изменение конституционно-правовых институтов и норм, и этим она отличается от других изменений конституционного текста» (Khabrieva, 2016).

С другой стороны, некоторые авторы справедливо указывают на возможности скрытого действия конституционных реформ, не связанного с изменениями конституционного текста, когда «многие по существу конституционные вопросы решаются без внесения поправок в текст Основного закона» (Skuratov, 2009:46). «Но конституция -- это, прежде всего, юридический документ с вполне конкретными задачами» (Sunstein, 1993:36), и поэтому важно установить, что осуществление конституционных реформ должно связываться с внесением изменений в текст самой конституции.

Ю.А. Тихомиров, С.Б. Нанба предлагают несколько иной подход к пониманию конституционных реформ. Под конституционными реформами они понимают либо изменения принципиальных положений конституции, либо перестройку базовых конституционных институтов, либо принятие новой конституции (Tikhomirov, Nanba, 2016:24).

Заслуживает внимания точка зрения ученого-конституционалиста С.А. Авакьяна, полагающего, что есть все основания говорить не просто о «конституционной реформе», т.е. о корректировке текста самой конституции, а о более широком явлении, которое можно охарактеризовать как «конституционно-правовая реформа». По его мнению, этим понятием расширяются грани реформы, когда фактическое изменение текста конституции происходит без затрагивания ее правил, но с реальным их изменением в подконституционном законодательстве (Avakyan, 2016:143).

Очень близким по смыслу к понятию «конституционная реформа» является употребление в правовых источниках категории «преобразование конституции». При этом, как верно отметил Е.С. Аничкин, современные ученые- юристы приспособили категорию «преобразование Конституции» для обозначения нетекстуальных изменений конституции вообще и текста конкретной конституции в частности (Anichkin, 2008:3).

Таким образом, учитывая тот факт, что конституционная реформа не ограничивается текстовыми изменениям Основного закона и предполагает соответствующее обновление законодательства, полагаем, в этом контексте логично использовать категорию «конституционно-правовая реформа».

В свою очередь, под правовой реформой, как правило, понимается комплекс радикальных изменений в правовой системе, осуществляемых в целях придания ей цивилизованного характера и формирования правового государства. Направления правовой реформы определяются по трем основным компонентам правовой системы, а именно:

- реформа законодательства, что соответствует нормативному компоненту правовой системы;

- реформа правоохранительных, прежде всего судебных органов, что соответствует юридической практике;

- реформа в области правосознания, что соответствует субъективному компоненту правовой систем (Chikeeva, 2015:166).

Однако измерение конституционно-правовых реформ по вышеизложенным направлениям имеет и существенный недостаток. С одной стороны, в предлагаемых правовых компонентах правовой системы чаще всего рассматриваются статичные состояния права -- принципы, акты, правоотношения, юридические факты, ответственность и т.п. А с другой стороны, чем больше мы переходим в плоскость «текстового» восприятия права и конституционных реалий, тем сильнее мы ограничиваем возможности понять реальные тенденции развития правовой и политической систем. При этом остаются вне поля зрения процессы, связанные с целями, механизмами и ценностями конституционного развития. Иногда такое стремление вполне оправданно, но в некоторых случаях мы поступим правильно, уделив внимание в исследовании конституционно-правовых изменений следующим концептуальным вопросам.

«Концепции цели». Какую цель преследуют конституционные перемены? Какова цель конституционно-правовых изменений? Этими вопросами мы задаемся в рамках концепции цели. Цели конституционно-правовых изменений могут быть очень разнообразными -- от придания стабильности и гибкости правовой и политической системам до лоббирования конкретных узких экономических или политических интересов отдельных групп.

«Концепции механизма». Какими способами достигаются цели конституционно-правовых трансформаций? Каков исполнительный механизм? Поиск ответов на данные вопросы осуществляется в пределах «концепции механизма».

«Концепции ценностей». Для данной концепции характерны следующие вопросы. Какие ценности несут нам перемены? В чем они заключаются? Почему конституционно-правовые преобразования в целом так важны?

На наш взгляд, практическая потребность в конституционно-правовых преобразованиях возникает в двух случаях:

А) когда существует реальная потребность в новой конституции и радикальном изменении законодательной базы, т.к. двигаться без них дальше невозможно. Это могут быть внутренняя или внешняя проблема, экономический кризис или политический конфликт. Все другие попытки разрешить вопрос потерпели неудачу. Конституционно-правовые преобразования -- единственная надежда.

Б) когда нет насущной необходимости в новой конституции и конституционных законах, но такая конституция и конституционные законы могут принести новые возможности, преимущества и выгоды.

Исходя из сказанного, подавляющее большинство конституционно-правовых изменений следует рассматривать с двух альтернативных точек зрения:

- преодоления конфликтного состояния или кризиса в отношениях между институтами публичной власти и/или институтами гражданского общества;

- достижения на определенном этапе развития общества и государства такого момента, который требует перемен с помощью отдельных элементов конституционно-правового режима.

Итак, нами определены три ключевых аспекта измерения конституционно-правовых реформ: цель, механизм и ценности.

Исследуя конституционно-правовые преобразования в плоскости указанных трех измерений, можно выделить два типа конституционно-правовых режима: кодификационный и трансформативный.

Указанная типология не нова. Она была предложена еще в 1996 г. профессором юриспруденции школы права Чикагского университета Лоуренсом Лессигом в научной статье «Читая Конституцию в киберпространстве». В частности, автор различал конституционные режимы по их целям и задачам. Так, целью кодификационного конституционного режима, по мнению автора, является сохранение некоторых ценностей на текущий момент конституционной или правовой культуры -- защита их от будущих изменений; целью трансформативного конституционного режима является изменение некоторых ценностей на текущий момент конституционной или правовой культуры -- сделать их разными в будущем (Lessig, 1996).

Рассмотрим предложенный исследовательский тезис в контексте трехкомпонентной структуры конституционно-правовых изменений: цель, механизм и ценности.

В соответствии с «концепцией цели» осуществление кодификационного конституционно-правового режима просто сохраняет наличное бытие правовой реальности, а осуществление трансформативного конституционно-правового режима кардинальным образом ее преобразовывает.

Исходя из «концепции механизма», кодификационный конституционно-правовой режим имеет своим предметом процесс реализации существующей правовой системы, в то время как трансформативный конституционно-правовой режим предполагает создание новой.

Юридическая значимость анализируемых конституционно-правовых режимов в рамках «концепции ценностей» также проявляется двояким образом: 1) при кодификационном режиме возникают те правовые последствия, ради которых создавалось та или иная правовая система, складывается определенный правовой порядок; 2) при трансформативном режиме действия вносят определенные изменения в правовую сферу, совершенствуют ее.

Таким образом, исходя из традиционного понимания конституционной реформы как «политико-правового процесса по преобразованию конституционного текста, который характеризуется изменениями фундаментальных основ государства и общества» (Khabrieva, Andrichenko, 2017:274), с учетом «новых правовых пространств теории правового регулирования и социальной природы права, правового моделирования, прогнозов и рисков» (Tikhomirov, Nanba, Tsomartova, 2014), мы предполагаем, что любые конституционные реформы в правовой системе должны быть идентифицированы с точки зрения условий их возникновения: цель, механизм, ценности, и в частности «с соответствующей ссылкой на избирателей, парламенты и правительство» (Bertoa, Weber, 2016).

Далее перейдем к оценке событий в условиях смены фаз конституционного цикла в Крыму в соответствии с данным подходом.

II. Конституционные циклы и нормотворческая политика Крыма

На трех современных фазах конституционного цикла в Крыму (19921994, 1995-1998 и 2014-2018) мы можем обнаружить два типа конституционно-правовых режимов, один кодификационный, другой -- трансформативный.

1992-1994 (трансформативная фаза). Конституционный процесс 19921994 гг. в Крыму ярко обнаруживает признаки трансформативного режима, который связывается, прежде всего, с борьбой за предоставление новых всеобъемлющих прав региону, включая право предоставления двойного гражданства и создания собственных вооруженных сил. К примеру, в Конституции Крыма 1992 г. оговаривалось, что отношения между Крымом и Киевом будут устанавливаться в соответствии с двухсторонними договорами.

С учетом этого была достигнута договоренность о совместной подготовке полномочными делегациями Верховной Рады Украины и Верховного Совета Крыма проекта закона Украины «О разграничении полномочий между органами государственной власти Украины и Республики Крым». Такой совместный и взаимосогласованный законопроект был подготовлен, что подтверждено соответствующим соглашением, подписанным полномочными делегациями (Demidov, 2010:20).

Однако при рассмотрении закона в Верховной Раде Украины в него были внесены существенные изменения. В качестве ответного шага 6 мая 1992 г. Верховным Советом Крыма была принята Конституция Республики Крым, основанная на принципах суверенного государства с президентско-парламентской формой правления. Статьей 9 этой Конституции предусматривалось, что Республика Крым входит в состав Украины и строит свои отношения с ней на основе договора и соглашений Конституция Республики Крым от 06.05.1992 № 76/а-1 // Ведомости Верховного Совета Крыма. 1992. № 7, ст. 259.. Официальные лица в Киеве обоснованно посчитали такой шаг атакой на единство украинского государства и предвестником возможного воссоединения Крыма с Россией.

В результате возобновленных переговоров 30 июня 1992 г. Верховной Радой Украины был принят Закон Украины «О разграничении полномочий между органами государственной власти Украины и Республики Крым». При этом введение в действие закона о разграничении полномочий было обусловлено приведением Конституции Республики Крым от 6 мая 1992 г. в соответствие с этим законом. В связи с этим в сентябре 1992 г. Верховным Советом Крыма были внесены изменения в текст Конституции Республики Крым, после чего закон в установленном порядке был опубликован и вступил в действие.

По нашему мнению, указанный закон, несмотря на его существенные недостатки, стал важным достижением согласительного нормотворчества Крыма и Украины как двух самостоятельных субъектов конституционно-правовых отношений.

Процесс выработки конституции в Крыму в 1992-1994 гг. -- на фоне падения коммунизма в Восточной Европе -- дает подходящую возможность для размышлений над тем, как «встраиваются» различные концепции и механизмы в текст конституции.

Ведь «то, что выявляется, должно послужить важным и универсальным уроком теории и практики конституционализма», -- справедливо отмечают сторонники выделения в подходах к существующим проектам конституций «восточной» и «западной» концепций конституционализма, в диапазоне между которыми и делались в тот период попытки реформ на постсоветском пространстве (Sunstein, 1992:18).

Примечательно, что именно в этот период органы областного самоуправления Крыма были реформированы в органы государственной власти Крымской АССР, определен порядок их работы и принятия законодательных и иных актов, принята Конституция Республики Крым, в которую затем были внесены изменения в целях приведения в соответствие с законом о разграничении полномочий, урегулированы вопросы бюджетных полномочий, разграничены объекты собственности государства, автономной республики и местного самоуправления, определен порядок управления объектами собственности, приняты законы об образовании, о защите памятников истории и культуры, об охране окружающей природной среды, о санитарно-эпидемическом благополучии населения, об аренде, о выборах ВСК и статусе депутата, о Президенте Республики Крым и его выборах и по ряду других основополагающих вопросах.

В анализируемый период Верховный Совет Республики Крым принял 41 закон Республики Крым. Из принятых законов Республики Крым 23 базовых (в том числе о принятии Конституции и о порядке введения ее в действие), 17 -- о внесении изменений в действующее законодательство (в том числе 3 о внесении изменений в Конституцию), 1 -- о признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Крым, что свидетельствует о создании новой законодательной базы в условиях переходного периода.

Среди главных недостатков нормотворчества Крыма в исследуемый период можно выделить следующее: низкий уровень реализации принимаемых законодательных актов, их декларативность, расхождение юридической и фактической Конституции, свидетельствующее о наличии конституционного кризиса на всем исследуемом цикле, не приведшим к каким-либо ощутимым изменениям на практике. Так, до 17 марта 1995 года в соответствии с Законом Украины «О разграничении полномочий между органами государственной власти Украины и Республики Крым» Республика Крым обладала даже собственными полномочиями по законодательному регулированию вопросов местного самоуправления. Хотя на практике эти возможности не были использованы. Безусловно, указанные проблемы можно связать и с резким изменением конституционно-правового климата в стране, и общей дезорганизацией общества, характерной после распада СССР, отсутствием должного опыта правовой работы в условиях переходного периода.

Начался т.н. период «сильного брожения» -- состояние, присущее, по мнению федерального судьи США Ричарда Познера, некоторым государствам бывшего коммунистического блока, и для которого характерно отсутствие подходящих условий для эффективной работы над созданием конституции (Posner, 1992:36).

Таким образом, ограниченность трансформативного режима данной фазы конституционного цикла следует классифицировать in statu nascendi (в стадии становления).

1995-1998 (кодификационная фаза). Для укрепления своей власти в Крыму центральной власти Украины необходимо было изменить конституционную модель отношений «центр-регион» на принципах унитарного государства. Как верно отмечает Н.Г. Павлова, «зачастую политическая воля правящей элиты, исходя из ее интересов, направлена на консервацию политических и экономических изменений» (Pavlova, 2018:189). Однако в условиях переходного периода, быстро меняющегос общества продолжительное следование Конституции Украинской ССР 1978 г. было чересчур консервативным и приводило на практике к неизбежным конституционным конфликтам.

Так, уже в подготавливаемом в 1994-1995 гг. Рабочей группой по разработке Конституции Украины проекте конституционного закона автономия Крыма сильно ограничивалась, поскольку организация и полномочия органов власти и управления региона целиком определяются Конституцией Украины.

Согласно основной идее авторов украинской конституции в случае противоречия законов Крыма законам Украины приоритет имеют последние. В целом не предполагалось, что отношения с Крымом будут носить федеративный характер.

Конституционный кризис в рассматриваемый период достиг своего апогея 17 марта 1995 г., когда украинский парламент (Верховная Рада) принял 7 законодательных актов, которыми Конституция Крыма 1992 г. объявлялась недействительной, и в республике упразднялся пост президента, т.е. источник разногласий и одна из сторон конфликта.

В конце сентября 1995 г. новый вариант Конституции Республики Крым был вынесен на первое чтение. Проект основывается на Конституции от 25 сентября 1992 г., но не включает ранних положений о президентстве и не оспаривает статус Крыма как составной части Украины. Тем не менее, он предусматривает крымское гражданство, а также местный контроль над полицией и самостоятельный бюджет -- пункты, столь ненавистные центральному руководству в Киеве Обзор конституционных новостей. Украина // Конституционное право: восточноевропейское обо-зрение. № 4 (13) 1995/ № 1 (14) 1996. С. 100..

Далее отношения между Киевом и уже Автономной Республикой Крым (далее -- АРК) развиваются по сценарию форсированного установления кодификационного режима, в соответствии с которым Конституция и законодательство Крыма приводятся в соответствие с новым Основным законом Украины и общенациональной нормативно-правовой базой.

Новая Конституция Украины, принятая в июне 1996 г., по-новому определила место Крыма в системе унитарного государственного устройства Украины.

По сравнению с Конституцией Крыма 1992 г. новая схема разделения полномочий по Конституции Украины 1996 г. существенно ограничила самостоятельность Крыма в осуществлении собственной нормотворческой политики. Так, ч. 2 ст. 135 Конституции Украины 1996 г. устанавливала, что нормативно-правовые акты Верховной Рады АРК и решения Совета министров АРК не могут противоречить Конституции и законам Украины и принимаются в соответствии с Конституцией Украины, законами Украины, актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины и во их исполнение Конституція України від 28.06.1996 // Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30, ст. 141..

Тем не менее, депутаты Верховной Рады АРК приняли ряд законов, противоречащих Конституции Украины, в частности, в таких областях, как правовое регулирование иностранных инвестиций, налогообложение бартерных поставок и плата за землю. В свою очередь поправки к крымской Конституции, предложенные Киевом с целью приведения последней в соответствие с Основным законом Украины, были отклонены в ходе голосования 18 января 1997 г. Верховной Радой АРК.

С точки зрения конституционной конфликтологии имело место конституционное противоборство республиканских властей Крыма и центрального руководства в Киеве, обострившееся до состояния полномасштабного конституционного кризиса.

Особое значение в этой связи обнаруживает работа Конституционного Суда Украины (далее -- КСУ), втянутого в решение острейшей политической проблемы укрепления центральной власти в крымском треугольнике противоречий. Как известно, в отличие от обычных судов эти органы создаются не для разрешения обычных споров частного или публичного характера, а для решения конституционных вопросов, причем, как правило (хотя и не всегда), по запросам высших должностных лиц государства, членов законодательных органов или обычных судов (Schwartz, 1993:28).

Принятием Конституции Украины и вступлением в силу 22 октября 1996 г. нового Закона Украины от 16 октября 1996 г. № 422/96-ВР «О Конституционном Суде Украины» было положено начало реальной деятельности этого судебного органа. Так, в соответствии с пп. 2 п. 3 раздела IV «Заключительные и переходные положения» указанного закона КСУ правомочен решать дела о соответствии Конституции Украины (конституционность) правовых актов Верховной Рады АРК, принятых до ее вступления в силу Закон України від 16.10.1996 № 422/96-ВР «Про Конституційний Суд України» // Відомості Верхов-ної Ради України. 1996. № 49, ст. 272.. Это положение выглядит наиболее противоречивым в свете наличия проблем, имевших политическую окраску.

Между тем КСУ на протяжении 1997-1998 гг. рассмотрел 7 конституционных представлений Президента Украины в отношении законодательных актов Крыма. Из них 4 закона были просто-напросто отменены вновь избранным спикером парламента Крыма и по ним КСУ прекратил конституционные производства, а Закон Республики Крым от 22 апреля 1993 г. № 290 «Об объединениях граждан» и 2 нормативно-правовых акта Верховной Рады АРК об исчислении времени и о бюджете АРК были признаны неконституционными и отменены соответствующими решениями КСУ, что легко было понятным с политической точки зрения.

21 октября 1998 г. парламент АРК принимает новую Конституцию, которая закрепляет статус Крыма в качестве неотъемлемой части Украины.

Новая модель формирования крымской правовой системы не следует строгому разграничению полномочий между Крымом и Украиной. Крымская Конституция особо подчеркивает роль Конституции и законов Украины и ограничивает нормотворческую роль парламента АРК. В свою очередь идея регионального законодательного регулирования была полностью отклонена Примечательно, что проект Конституции АРК был одобрен Верховной Радой Украины 23 декабря 1998 г. только после того, как в нее была внесена поправка, запрещающая Крыму принимать законо-дательство, противоречащее законодательству Украины: См.: Обзор конституционных новостей. Украина // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. № 3(28) 1999. С. 143.. Такое взаимодействие по принципу «центр -- регион» в новой крымской Конституции 1998 г. чем-то похоже на взаимодействие по принципу «центр -- автономный регион», так как украинский центр допускает для части автономной территории в своем составе существование некоторых элементов государственности и даже придает им некоторую ценность конституционного характера. И тем не менее, в результате получается не взаимодействие по принципу «центр -- автономный регион», а взаимодействие по принципу, который Ричард Роуз охарактеризовал как принцип песочных часов (Rose, 1995), в силу того, что связи между центром и автономным регионом весьма ограничены.

Узкая средняя часть песочных часов не позволяет автономному региону оказывать влияние на центр. Если базовые элементы государственности, на которые опирается автономный регион в своей нормотворческой политике, свободны от контроля со стороны центра, но одновременно они практически не в состоянии влиять на политику центра, то можно сказать, что автономный регион «негативно интегрирован» и как бы защищен от претензий центра.

В свою очередь центральные власти создали сверху по принципу песочных часов ряд препятствий, не позволяющих Крыму не только принимать региональные законы, но даже осуществлять более-менее самостоятельную нормотворческую политику. В частности, с помощью базовых инструментов кодификационного режима -- Конституции Украины 1996 г., Закона Украины от 23 декабря 1998 г. № 350-XIV «Об утверждении Конституции АРК» и ряда Актов КСУ автономия была лишена своих возможностей трансформационного конституционализма почти на два полных десятилетия.

Таким образом, на практике сложился новый правовой порядок в результате постепенного изменения прежнего. Как следствие этого, для правового пространства пост-2014 года было характерно наличие как новых, еще не опробованных, так и прежних, несколько модифицированных институтов, на основе которых и создавалась Конституция Республики Крым 2014 года.

2014: Крым после Украины. С конца 2012 и до начала 2014 года в Украине параллельно развиваются два политических процесса, которые не просто отличаются друг от друга -- они взаимоисключающие. С одной стороны, в Украине шел активный процесс европейской интеграции. Этот процесс интеграции касался и законодательства, и, как правило, решений Европейского суда по правам человека относительно отдельных положений общенациональных законодательных актов. С другой стороны, на Юго-востоке Украины, идет -- причем с не меньшей интенсивностью -- обратный процесс.

Аналогичные оценки произошедших событий высказывали российские ученые Тихомиров Ю. А. и Нанба С. Б. Согласно их мнению, выбор страной того или иного курса межгосударственной интеграции подчас связан с внутриполитическими преобразованиями, включая стихийные. Так было в Украине в 2012-2015 гг., когда паралич власти и ее последующий разгром были связаны с острыми спорами о ее «прозападной» или «восточной» ориентации (Tikhomirov, Nanba, 2016:25).

Неудивительно, что в Крыму и Севастополе, на территориях бывшего РСФСР, в течение последних пяти лет возобладали тенденции, характерные для ранних стадий периода после распада СССР и обретения его союзными республиками статуса независимых государств. Между тем усилия новой украинской власти, направленные на создание и укрепление своего политического влияния в обществе, включали в себя отмену действия Закона Украины «Об основах языковой политики», который устанавливал определенные гарантии прав и свобод человека для носителей русского и других языков на Украине, а также внесение законопроекта об отмене действия статьи Уголовного кодекса Украины об ответственности за выражение собственного мнения относительно отрицания или оправдания преступлений фашизма (Kremyanskaya, 2014:10). Кульминацией этого процесса стало воссоединение Республики Крым с Россией.

Напомним, что кровавые события в Киеве, когда за несколько дней было убито около сотни человек, как со стороны протестующих, так и со стороны правоохранительных органов, тщетные попытки перевести проблемную ситуацию в конституционное русло посредством подписания политического соглашения власти с оппозицией и будущие неконституционные решения законодательного органа государства -- Верховной Рады о смене председателя палаты -- спикера, а также постановления о самоустранении Президента Украины от выполнения конституционных полномочий явились серьезным испытанием для правовой системы Украины, сформировавшейся в течение последнего десятилетия. Эти события стали испытанием эффективности кодификационного конституционного режима в Крыму, испытанием, поставившим, если хотите, под вопрос само его существование.

Следуя классическим представлениям о том, что следствия одного конституционного кризиса могут одновременно стать причинами (симптомами) другого, когда смена строя произошла вопреки воле народа (Zhigachyov, 2010:222), мы полагаем, что, пройдя одну из острейших фаз украинского конституционного кризиса, ознаменованное рядом сомнительных с точки зрения легитимности актов Верховной Рады Украины, Крым оказался перед необходимостью не просто очередного цикла пересмотра конституции, а изменения конституционно-правового режима. Именно поэтому, мы полагаем, формула крымского референдума 2014 года обоснованно предусматривала только две альтернативы: присоединение Крыма к России на правах субъекта федерации либо восстановление Конституции Крыма 1992 года в составе Украины.

После проведения референдума на территории региона активизировался конституционный процесс по созданию текста проекта новой Конституции Крыма. К созданию текста новой конституции Крыма были привлечены не только члены Государственного Совета Республики Крым, но и ведущие юристы, ученые, специалисты в различных отраслях науки, общественность. Результатом их плодотворной работы стало принятие Конституции Республики Крым 11 апреля 2014 г. (Mironova, Rusanova, 2017:57).

Конституция была опубликована в официальной газете Государственного Совета Республики Крым «Крымские известия» 12 апреля 2014 г. и вступила в силу со дня официального опубликования Конституция Республики Крым от 11 апреля 2014 года // Крымские известия. 12 апреля 2014. № 68 (5479). С. 5-11..

Конституция Республики Крым состоит из преамбулы, 10 глав и 95 статей. В соответствии с ней Республика Крым является демократическим, правовым, социальным государством в составе Российской Федерации и равноправным субъектом Российской Федерации. Источником власти в Республике Крым является ее народ -- часть многонационального народа Российской Федерации. Республика Крым имеет три государственных языка -- русский, украинский и крымско-татарский.

Следовательно, принципам многоязычия (равного статуса русского, украинского и крымско-татарского языков в сфере региональной компетенции), имеющим важное значение для развития национального самосознания крымчан, придана сила конституционной гарантии.

В целом отметим, что принятие Конституции Республики Крым 11 апреля 2014 г. имело универсальное правотворческое и историко-политическое значение.

Во-первых, принятие Основного закона Республики Крым обозначило завершение процесса государственно-правового конституирования Республики в политико-правовом пространстве Российской Федерации.

Во-вторых, этот важнейший Акт, принятый легитимным органом власти Республики Крым, признаваемым всеми субъектами международно-правового процесса и ведущим свою историю с 1991 года, со всей очевидностью закрепил легитимность результатом Крымской весны. При этом важно заметить, что, как и в случае с образованием Крымской АССР в составе РСФСР в 1921 г., были соблюдены все необходимые демократические процедуры, признаваемые современным международным правом в качестве основополагающих правотворческих механизмов.

В-третьих, Конституция заложила прочный фундамент межнационального диалога в поликультурном регионе, в том числе эффективного решения проблем ранее депортированных народов, что, по сути, ранее игнорировалось властями Украины, шедшими по пути откровенной политизации национального вопроса.

В-четвертых, принятие Конституции заложило основу для успешной интеграции правового поля Республики Крым в нормативное пространство Российской Федерации.

При этом дальнейшими перспективами совершенствования законодательной базы Республики Крым следует считать пополнение конституционной карты принимаемых законов Крыма, в которую еще должны войти такие базовые законы, как «О референдуме Республики Крым», «О местном референдуме в Республике Крым», «О государственных языках Республики Крым и иных языках в Республике Крым» (Bondarchuk, 2019:148).

В этой связи следует дополнить, что осуществление согласованной с точки зрения конституционных ценностей нормотворческой политики Республики Крым невозможно без учета тех правовых позиций, изложенных в решениях Конституционного Суда Российской Федерации в период с 2014 по 2018 гг., которые необходимо рассмотреть в рамках нашего исследования.

III. Законодательство Республики Крым в решениях Конституционного суда Российской Федерации (2014-2018): правовая оценка

Заключение и выводы

Несмотря на то, что конституционные кризисы новейшего времени преобладали на постсоветском пространстве в течение последних 20-30 лет, важность конституционно-правовых исследований на рубеже веков уменьшилась. Тем не менее, конституционный кризис в Украине 2013-2014 гг. указал на необходимость системных изменений в нормотворческой политике Крыма и, в частности, привел к возврату в конституционном процессе к Конституции Крыма 1992 года.

Исходя из трех разных периодов развития конституционного процесса в Крыму (1992-1994, 1995-1998 и 2014-2018 гг.), в настоящей статье период 1992-1994 гг. классифицирован как первоначальная стадия современного развития регионального нормотворчества. Важным открытием являются проблемы конфликта и синтеза концепций, объясняющие вариации конституционных изменений в Крыму в различных измерениях: цели, механизма, ценностей. Таким образом, крымские конституционные реалии 1992-1994 гг. ярко обнаруживают признаки трансформативного конституционного режима, имеющие прецедентный характер реализации конституционных норм и сформировавших правовую основу для событий Крымской весны 2014 года.

Так, изучая процессы создания конституций в Восточной Европе Ян Эл- стер писал, что дебаты вокруг новых конституций, возможно, больше напоминают заключение сделок между трудовыми администрациями, чем рациональную дискуссию между беспристрастными авторами (Elster, 1992:15). Данное определение применимо и к процессам выработки конституционного текста Основного закона Крыма в период после 1992 года. Вместе с тем ценность Конституции Крыма 1992 года и принимаемых на ее основе нормативных правовых актов являлось, по сути, первым опытом формирования современной правовой системы, а также стало в регионе «необходимым средством правовой защиты, направленным на достижение согласованных решений» (Sunstein, 1991:670).

Далее, контент-анализ конституций Крыма украинского периода (1992, 1995, 1998 гг.), принципиальных поправок к ним и изменений текущего законодательства выявил т.н. «негативную интеграцию» автономного региона в состав Украины (1995-1998).

В свою очередь, после стихийных внутриполитических преобразований на Украине 2013-2014 гг. отношения между Киевом и Автономной Республикой Крым уже не могли продолжаться в русле кодификационного режима. Видимая причина -- фактическое прекращение действия Конституции Украины и неконституционная смена власти. Как следствие этого, для правового пространства пост-2014 было характерно наличие как новых, еще не опробованных, так и прежних, несколько модифицированных институтов, на основе которых и создавалась действующая Конституция Республики Крым 2014 года.

Общий вывод заключается в том, что, как и ожидалось, конституционные кризисы, как правило, влияют на нормотворческую политику элит, но стабильность в нормотворчестве по-прежнему остается нормой. Другими словами, несмотря на неоднократные конституционные и политические потрясения, «инертность к стабильности» все еще преобладает. Наш анализ нормотворческой политики Крыма в исторический период 1992-2018 гг. демонстрирует это наглядно. При этом представления о возможных последствиях украинского кризиса для мира и для России существенно различаются в зависимости от глубины понимания природы этого конфликта и требуют дальнейших научных поисков.