О проблеме соотношения понятий "ветхое" и "аварийное" жилье в нормативно-правовых актах и статистике в государственном и муниципальном управлении

Размещено на http://www.allbest.ru/

О проблеме соотношения понятий «ветхое» и «аварийное» жилье в нормативно-правовых актах и статистике в государственном и муниципальном управлении

Шахворостов Г.И., кандидат технических наук, доцент, и.о. заведующего кафедрой государственного и муниципального управления; Злобина О.В., магистрант, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (филиал РАНХиГС)

Аннотация

Предмет. Нормативно-правовое регулирование ветхого и аварийного жилья.

Тема. Устранение нормативно-правовой проблемы соотношения понятий «ветхое» и «аварийное» жилье в сфере государственного и муниципального управления.

Цели. Анализ нормативно-правовых норм, которые регламентируют процедуру признания жилья аварийным и переселения граждан. Идентифицируется проблема статистического учета аварийного жилья, обусловленная исключением из законодательства понятия «ветхое» жилье.

Методология. Метод сравнительного анализа статистических данных и оценки нормативно-правовой базы в сфере реновации.

Результаты. В рамках анализ и оценка состояния ветхого и аварийного жилья в РФ. Предлагаются пути решения, в том числе обосновывается необходимость внесения изменений в законодательство. Разработаны предложения по совершенствованию правовых норм Постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. № 47 «Об утверждении положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции».

Область применения. Реновация жилья в муниципалитете.

Выводы. Процесс развития застроенных территорий требует разработки организационно-экономического механизма управления в целях создания комфортной среды с привлечением ресурсов мэрий городов, инвесторов и других участников рынка недвижимости.

Ключевые слова: реновация, жилищный фонд, ветхое жилье, аварийное жилье, муниципальная программа, переселение граждан, фонд содействия реформированию ЖКХ, государственное и муниципальное управление.

On the problem of relationship between the concepts of “old” and “emergency” housing in regulatory and legal acts and statistics in state and municipal management

Shakhvorostov G.I., candidate of Technical Sciences, associate professor, head of the department of state and municipal administration; Zlobina O. V., graduate student, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (branch of RANEPA)

Subject. Legal regulation of dilapidated and emergency housing

Topic. Elimination of the legal problem of correlation between the concepts of «dilapidated» and «emergency» housing in the sphere of state and municipal management..

Purpose. Analysis of legal norms that regulate the procedure for recognizing emergency housing and relocation of citizens. The problem of statistical accounting of emergency housing is identified, due to the exclusion of the concept of «dilapidated» housing from the legislation.

Methodology. Method of comparative analysis of statistical data and assessment of the legal framework in the field of renovation.

Results. As part of the analysis and assessment of the state of dilapidated and emergency housing in the Russian Federation. Solutions are proposed, including justifying the need to make changes to the legislation. Developed proposals for improving the legal norms of the Decree of the Government of the Russian Federation from January, 28th, 2006 № 47 «On approval of the regulations on the recognition of a premise premises, premises unsuitable for residing and an apartment house emergency and subject to demolition or reconstruction».

Application area. Renovation of housing in the municipality.

Conclusions. The process of development of built-up areas requires the development of an organizational and economic management mechanism in order to create a comfortable environment with the involvement of the resources of city mayors, investors and other participants in the real estate market.

Keywords: renovation, housing stock, dilapidated housing, emergency housing, municipal program, relocation of citizens, housing reform assistance Fund, state and municipal management.

Введение

Необходимость сокращения аварийного и ветхого жилищного фонда, а также последующего расселения проживающих в нем граждан является острой социально-экономической проблемой, имеющей актуальность для любого субъекта Российской Федерации. Ликвидация такого жилья выступает в качестве приоритетной задачи жилищной политики. Стремительное накопление данного жилья связано с низкими темпами его сноса или вывода из эксплуатации, с недостаточными объемами капитального ремонта и с нехваткой вновь вводимого жилья. В этой связи сокращения аварийного и ветхого жилищного фонда является актуальной задачей для органов государственной и муниципальной власти.

Анализ и оценка состояния ветхого и аварийного жилья в РФ

На федеральном уровне в период с 2019 по 2024 год запланировано переселение 530, 9 тысяч человек из непригодного для проживания жилищного фонда, признанного аварийным до 01 января 2017 года, общая площадь которого составляет 9,54 млн квадратных метров [1]. В Воронежской области обсуждаемая проблема также является одной из наиболее приоритетных и масштабных задач в сфере реализации жилищной политики, так по состоянию на 2019 год потребность Воронежской области состоит в необходимости расселения 2408 граждан из 82 многоквартирных домов, признанных аварийными до 1 января 2017 года, а также 984 граждан из 28 многоквартирных домов, признанных аварийными после 1 января 2017 года [2].

Начиная с 1990 г., объемы ветхого и аварийного жилья росли стремительными темпами и к середине 2000-х гг. увеличились более чем в 3 раза, достигнув ощутимых размеров -- 99,9 млн м² к 2012 г. (рис.). За 2013-2017 гг. темпы роста ветхого и аварийного фонда существенно замедлились. Его объем в 2017 г. составил 91 млн м², в том числе на ветхое жилье приходилось 66,4 млн м², на аварийное -- 24,6 млн м². В процентах ко всему жилищному фонду объем ветхого и аварийного жилья составил 2,5 % (ветхого жилья -- 1,8 %, аварийного -- 0,7 %). Обращение к данным Росстата позволяет объективно оценить масштабы ветхости и аварийности жилья в России, как в динамике, так и на современном этапе.

Опираясь на сведения официальной статистики, необходимо сделать замечания о том, что в связи с отсутствием нормативно-правового акта, устанавливающего порядок государственного учета жилищного фонда в Российской Федерации, в том числе его государственного технического учета (включая техническую инвентаризацию), официальная статистическая информация о жилищном фонде с 2013 года формируется не по полному кругу единиц учета, кроме того с 2015 года данные по аварийному жилищному фонду предоставляются Минстроем России.

Рис. 1. Рост объемов аварийного и ветхого жилья в России млн. м² [3].

При этом, в период с 2011 года по данным статистики наблюдается значительное снижение объемов аварийного жилья, а также уменьшение его удельной доли в общем объеме жилищного фонда (таблица 1), до этого данные публиковались с учетом и аварийного, и ветхого жилья [4].

Таблица 1. Снижение объемов аварийного и ветхого жилья в России

Начиная с 2017 г., Росстат перестал публиковать данные по ветхому жилью (что делалось в течение десятков лет). Это обусловлено, как нам представляется, двумя основными обстоятельствами. Первое -- отсутствует строгое определение «ветхого жилья», что дает субъектам Российской Федерации возможность относить то или иное жилье к разряду ветхого по своему усмотрению. Поэтому данные по ветхому жилью были неточными и, как правило, заниженными. Ясно, что критерии «ветхости» и «аварийности» необходимо конкретизировать. Второе обстоятельство связано с тем, что собственно аварийного жилья значительно меньше, чем ветхого, и публикация данных только по аварийному жилью помогает «затушевать» сложную ситуацию в этой сфере.

Таким образом, понятие «ветхое жилье» в законодательстве РФ не раскрывается. Ни Жилищный кодекс РФ (ЖК РФ) [5], ни положение «О признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47 не содержит какого-либо упоминания о ветхом жилье [6]. Вместе с тем данное понятие широко используется как в названии различных федеральных и местных программ «по регенерации кварталов ветхого и аварийного жилья», расселению граждан из ветхого и аварийного жилья, так и упоминается в судебных актах. «Методические рекомендации по защите прав участников реконструкции жилых домов различных форм собственности» приводят следующее определение: «Ветхое состояние здания -- состояние, при котором конструкции, основание (здание в целом) в результате высокого физического износа перестают удовлетворять заданным эксплуатационным требованиям» [7].

Определение понятия «ветхое состояние здания» также содержится в Методическом пособии по содержанию и ремонту жилищного фонда МКД 2-04.2004 [8]. В указанном пособии ветхость определяется следующим образом: Ветхое состояние здания -- состояние, при котором конструкции здания и здание в целом имеет износ: для каменных домов -- свыше 70 %, деревянных домов со стенами из местных материалов, а также мансард -- свыше 65 %, основные несущие конструкции сохраняют прочность, достаточную для обеспечения устойчивости здания, однако здание перестает удовлетворять заданным эксплуатационным требованиям. При этом, несущие конструкции здания -- строительные конструкции, образующие заданную проектом схему здания, обеспечивающие его пространственную устойчивость при расчетных внешних воздействиях.

В свою очередь, аварийное состояние здания, согласно указанному выше Методическому пособию МКД 2-04.2004, -- состояние здания, при котором более половины жилых помещений и основных несущих конструкций здания (стен, фундаментов) отнесены к категории аварийных и представляют опасность для жизни проживающих. При этом, аварийное состояние несущих конструкций здания - состояние несущих конструкций здания, при котором конструкции или их часть вследствие естественного износа и внешних воздействий имеют сверхнормативные деформации и повреждения, потеряли расчетную прочность и без принятых мер по укреплению могут вызвать аварийное состояние жилого помещения или всего жилого здания и представляют опасность для проживающих.

В этой связи представляется возможным утверждать, что если ветхое жилье (ветхое состояние здания) характеризуется высокой степенью износа его конструкций без опасности их обрушения и соответственно, не представляет опасности для жизни, то аварийное жилье имеет деформации и повреждения несущих конструкций и проживание в данном жилом помещении опасно для жизни ввиду реальной возможности обрушения (таблица 2).

Таблица 2 Признание аварийного и ветхого дома: основной критерий

Таким образом, сам по себе факт износа здания (выше 70 %) не является достаточным основанием для вывода о том, что здание является аварийным или непригодным для проживания по иным основаниям. Кроме того, законодательством предусмотрен порядок признания жилого помещения непригодным для проживания. Согласно пункту 7 Положения «О признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции», утвержденному Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47, Признание помещения жилым помещением, пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции осуществляется межведомственной комиссией, создаваемой в этих целях (далее -- комиссия), на основании оценки соответствия указанных помещения и дома установленным в настоящем Положении требованиям. Согласно п. 42. указанного положения, Комиссия на основании заявления собственника помещения или заявления гражданина (нанимателя) либо на основании заключения органов, уполномоченных на проведение государственного контроля и надзора, по вопросам, отнесенным к их компетенции, проводит оценку соответствия помещения установленным в настоящем Положении требованиям и признает жилое помещение пригодным (непригодным) для проживания, а также признает многоквартирный дом аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Таблица 3. Соотношение ветхого и аварийного жилищного фонда

Таким образом, как видно из таблицы 3 в целом весь аварийный и ветхий фонд в 2011 г. имел динамику снижения, совсем незначительную, в основном за счет сокращения ветхого фонда [4]. Таким образом, как видно из таблицы на конец 2011 г. жилищный фонд, отнесенный к ветхому и аварийному жилью, составил 99,0 млн кв. метров, увеличившись по сравнению с 2000 г. более чем в 1,5 раза. Возросла и его доля в общей площади жилищного фонда за этот период -- с 2,4 % до 3,0 %.

В определенной мере проблема изношенного жилищного фонда решается путем его капитального ремонта и реконструкции. На начало 2011 г. в капитальном ремонте нуждалось около 282,2 тыс. многоквартирных жилых домов (8,8 % от их общего числа). В течение 2011г. капитальный ремонт проведен в 35,8 тыс. многоквартирных домов, что составляет 12,7 % от потребности. Ремонт многоквартирных домов осуществлялся при финансовой поддержке Фонда содействия реформированию ЖКХ с использованием средств региональных и местных бюджетов, а также средств собственников жилых помещений.

Необходимо отметить, что широко распространённые в отечественном жилищном законодательстве, Постановлениях Правительства Российской Федерации, актах субъектов Российской Федерации, документах стратегического планирования понятия «переселение» и «расселение» не являются легальными, кроме того, нормативные акты содержат и иные аналогичные термины, например, «отселение» или «выселение».

Среди обозначенных примеров норм, представляется необходимым отдельно обратить внимание на нормы законодательства, являющиеся нормативной основой переселения граждан из аварийного и ветхого жилья. Так, ст. 87 Жилищного Кодекса Российской Федерации (устанавливает, что в случае, «если жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, подлежит переводу в нежилое помещение или признано непригодным для проживания, выселяемым из такого жилого помещения гражданам наймодателем предоставляется другое благоустроенное жилое помещение по договору социального найма» [5]. В свою очередь, ст. 88 ЖК РФ регламентирует порядок предоставления жилого помещения в связи с проведением капитального ремонта или реконструкции дома в тех случаях, когда проведение таких работ невозможно без «выселения» жильцов, а в случае отказа нанимателя и членов его семьи от переселения в это жилое помещение наймодатель может потребовать переселения в судебном порядке. Пункт 49 Постановления Правительства РФ от 28.01.2006 № 47 использует иной термин, регламентируя, что на основании заключения комиссии об обследовании помещения соответствующий федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления в течение 30 дней со дня получения заключения принимает решение и издает распоряжение с указанием о дальнейшем использовании помещения, сроках отселения физических и юридических лиц в случае признания дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции или о признании необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ [6].

В связи с изложенными обстоятельствами, а также тем фактом, что финансирование для полного решения проблемы потребуется в значительных объемах, нам представляется, что существует необходимость законодательно дать определение ветхого и аварийного жилья. Существующая в настоящее время единственная возможность признания дома аварийным влечет за собой постановку на учет гражданина в ожидании помещения. При этом маневренный фонд в муниципалитетах является ограниченным и объективной возможности расселять граждан своевременно нет.

Ветхими, в свою очередь, предлагается признавать дома с ограниченно работоспособным состоянием строительных конструкций. У такого здания могут быть крены, дефекты и повреждения, но при этом отсутствует опасность его внезапного разрушения и потери устойчивости. То есть эксплуатация здания возможна при контроле его технического состояния и проведении необходимых работ по восстановлению и усилению конструкций. Главный недостаток нынешней нормативной базы в том, что даже признание дома ветхим не несет никаких последствий.

Рекомендации по совершенствованию правовых норм Постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. № 47 «Об утверждении положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции»

Таким образом, решением обозначенного правового пробела могло бы стать внесение следующих изменений в основной, регламентирующий проблему признания жилых домов аварийными, нормативноправовой акт -- Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. № 47 «Об утверждении положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции»:

Изменение 1. Пункт 34 Постановления изложить в следующей редакции:

«34. Основанием для признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции является аварийное техническое состояние его несущих строительных конструкций (конструкции) или здания в целом, характеризующееся их повреждениями и деформациями, свидетельствующими об исчерпании несущей способности и опасности обрушения здания, и (или) кренами, которые могут вызвать потерю устойчивости здания.

Не может быть признан аварийным и признается ветхим многоквартирный дом с ограниченно работоспособным техническим состоянием его строительных конструкций (конструкции) или здания в целом при наличии их кренов, дефектов и повреждений, приведших к снижению их несущей способности, при котором отсутствует опасность их внезапного разрушения, потери устойчивости или опрокидывания, и функционирование таких строительных конструкций и эксплуатация здания возможны при контроле (мониторинге) их технического состояния, либо при проведении необходимых мероприятий по восстановлению и (или) усилению таких строительных конструкций и (или) грунтов основания здания с последующим (при необходимости) контролем (мониторингом) их технического состояния.

Жилые помещения, расположенные в признанном аварийным многоквартирном доме, являются непригодными для проживания.».

Изменение 2. Пункт 47 Постановления дополнить следующими положениями:

«...о выявлении оснований для признания многоквартирного дома ветхим с указанием необходимых мероприятий по контролю (мониторингу) технического состояния его строительных конструкций или здания в целом, периодичности и сроков их проведения либо необходимых мероприятий по восстановлению и (или) усилению его строительных конструкций и (или) грунтов основания здания, а также мероприятий (при необходимости) по последующему мониторингу их технического состояния;».

Учитывая, что основными проблемами на сегодняшний день являются не только проблемы, касающиеся ликвидации аварийного и ветхого жилья, признание статуса домов, имеющих аварийность и ветхость и, как следствие, предоставление доступного и комфортного жилья гражданину. К одним из важных проблем также можно отнести и несовершенство законодательства в сфере аварийного и ветхого жилья, и неправомерное использование критериев аварийности и ветхости в интересах определенных лиц. Кроме этого, на сегодняшний день существует некоторая конфликтная зона между тем, какое понятие в аварийность вкладывают жители и каким образом это отражается в законодательстве. Все эти проблемы носят масштабный характер и требуют принятия определенных мер и решений.

Помимо своевременности расселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда перед администрациями муниципальных образований, в особенности перед администрациями мегаполисов, в число которых входит и Воронеж, стоит еще одна важная задача - грамотная реновация застроенных территорий. Поскольку, как правило, земельные участки под данными территориями являются единственными в центральных и исторических частях города, где возможно жилищное строительство, они представляют особую градостроительную ценность для устойчивого развития города.

В этой связи, местным администрациям совместно с инвесторами необходим индивидуальный подход к развитию застроенных территорий, который должен основываться на глубоком градостроительном анализе и комплексном подходе к их освоению со всестороннем обсуждением развития площадки как с архитекторами, урбанистами, девелоперами, так и с экономистами, социологами и маркетологами.

При этом, со стороны администраций должны быть использованы механизмы стимулирования застройщиков к комплексному развитию застроенных территорий с «красотой и смыслами», а также выстроена работа с сетевыми компаниями по синхронизации планов по развитию инженерной инфраструктуры. А для этих целей, администрациями городов могут применяться как монетарные, так и регулярно-организационные меры.

Кроме того, в целях ускорения ликвидации ветхого и аварийного жилья, необходимо на федеральном уровне внесение изменений в процедуру признания домов непригодными к проживанию, а также выработке институциональных подходов к развитию застроенных территорий.

аварийные жилье ветхий переселение

Заключение

В заключение следует отметить, что обозначенная проблема, связанная с аварийным жилищным фондом, и рассмотренные варианты ее решения -- сложная, социально значимая задача государства и общества, требующая многостороннего научного изучения и практического применения. Кроме того, процесс развития застроенных территорий требует разработки организационно-экономического механизма управления в целях создания комфортной среды с привлечением ресурсов мэрий городов, инвесторов и других участников рынка недвижимости.

Литература

1. Целевые показатели Федерального проекта «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда» // Официальный сайт Государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунальному хозяйству».

2. Российская Федерация. Правительство Воронежской области О региональной адресной программе Воронежской области «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда в 2019--2025 годах»: постановление Правительства Воронежской области от 18.03.2019 № 263 // Электронный фонд правовой и нормативно-справочной документации.

3. Официальная статистика «Жилищные условия» / Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики.

4. Официальная статистика «Жилищные условия» / Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики.

5. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ // КонсультантПлюс.

6. Российская Федерация. Правительство РФ. Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом: постановление правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47 // КонсультантПлюс.

7. Методические рекомендации по защите прав участников реконструкции жилых домов различных форм собственности (утв. Приказом Госстроя РФ от 10.11.1998 № 8) // КонсультантПлюс.

8. Методическое пособие по содержанию и ремонту жилищного фонда. МДК 2-04.2004» (утв. Госстроем России) // КонсультантПлюс.

Размещено на Allbest.ru