Територіальна громада як юридична особа публічного права: розвиток доктрини й законодавства в Україні та за кордоном

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія внутрішніх справ

Територіальна громада як юридична особа публічного права: розвиток доктрини й законодавства в Україні та за кордоном

Моргун В.В. - аспірант кафедри конституційного права та прав людини

Анотація

У сучасній українській юридичній літературі бракує ґрунтовних досліджень з питань функціонування територіальної громади як юридичної особи публічного права. Мета статті - проаналізувати доктринальні джерела та законодавчі засади визначення територіальної громади юридичною особою публічного права. Це передбачає виконання таких завдань: визначення особливостей правового статусу територіальної громади як юридичної особи публічного права, суб'єкта цивільно-правових і муніципально-правових відносин; окреслення обсягу її владних повноважень; обґрунтування необхідності формування, реалізації та захисту суспільних місцевих інтересів, здійснення відповідних функцій територіальною громадою. Методологія. Методологічний інструментарій обрано відповідно до окресленої мети, специфіки об'єкта й предмета дослідження. Застосування наукового інструментарію відбувалося на підставі системно-структурного й міждисциплінарного аналізу. Використано загальнонаукові методи, насамперед - діалектичний метод наукового пізнання реальних явищ, а також під час дослідження діяльності органів місцевого самоврядування в Україні. Застосовано спеціальні методи: системного аналізу; системно-структурний - для встановлення змісту досліджуваних категорій і правових явищ, формування понятійно-категорійного апарату; порівняльно- правовий - для порівняльного аналізу законодавства різних країн з питань створення та функціонування юридичних осіб публічного права; методи індукції, абстрагування та формальної логіки - для узагальнення пропозицій і висновків стосовно вдосконалення вітчизняної нормативно-правової бази, яка регулює створення та функціонування юридичних осіб публічного права. Наукова новизна полягає в удосконаленні визначення змісту терміна «територіальна громада як юридична особа публічного права». Доведено, що реалізація права місцевих жителів на самоорганізацію та самоуправління, захист законних інтересів членів територіальних громад через створення, управління, стратегічний розвиток «територіальної корпорації» - територіальної громади - потребують удосконалення законодавства, зокрема в частині прав та обов'язків територіальних громад й утворених ними інституцій. Запропоновано змінити відносини між територіальними громадами (жителями) і центральними, іншими органами влади, а також створити повноцінну юридичну особу публічного права - територіальної громади, змінити бюджетну й податкову політику держави, здійснити реальну децентралізацію (правову, фінансову, матеріальну, організаційно-управлінську) в інтересах місцевих жителів. Висновки. У статті здійснено порівняльно-правовий аналіз норм законодавства України та деяких іноземних країн, що регулюють створення та функціонування юридичної особи публічного права - «територіальної корпорації» (територіальної громади). З'ясовано, що законодавство України відрізняється від законодавства більшості європейських держав. Юридичні особи публічного права в Україні створюються та функціонують у порядку, визначеному цивільним законодавством, на відміну від деяких європейських країн, де «територіальні колективи» є конституційними особами публічного права та діють у межах публічного, а не приватного права. Недосконалими видаються деякі норми чинного законодавства, згідно з якими органи місцевого самоврядування є юридичними особами відповідно до цивільного законодавства. Замість цього доцільно закріпити статус територіальних громад як юридичних осіб публічного права.

Ключові слова: юридична особа публічного права; децентралізація; територіальна громада; реформа місцевого самоврядування; місцеві бюджети; місцеві податки.

Annotation

Morhun V. - Postgraduate Student of the Department of Constitutional Law and Human Rights of the National Academy of Internal Affairs, Kyiv, Ukraine

Territorial Community as a Legal Entity under Public Law:

Development of Doctrine and legislation in Ukraine and Abroad

In the modern Ukrainian legal literature there is a lack of thorough research on the functioning of the territorial community as a legal entity under public law. The purpose of the article is to analyze the doctrinal sources and legislative principles of determining the territorial community as a legal entity of public law. This involves the following tasks: determining the specifics of the legal status of the territorial community as a legal entity under public law, a subject of civil and municipal relations; delineation of the scope of its powers; substantiation of the need for formation, implementation and protection of public local interests, implementation of relevant functions by the territorial community. Methodology. Methodological tools are selected in accordance with the stated purpose, specifics of the object and subject of research. The application of scientific tools was based on system-structural and interdisciplinary analysis. General scientific methods were used, first of all, the dialectical method of scientific knowledge of real phenomena, as well as during the study of the activity of local self-government bodies in Ukraine. Special methods were also used: system analysis; system-structural - to establish the content of the studied categories and legal phenomena, the formation of the conceptual-categorical apparatus; comparative law - for a comparative analysis of the legislation of different countries on the establishment and operation of legal entities under public law; methods of induction, abstraction and formal logic - to summarize the proposals and conclusions regarding the improvement of the domestic legal framework governing the creation and operation of legal entities under public law. The scientific novelty is to improve the definition of the meaning of the term «territorial community as a legal entity under public law». It is proved that the realization of the right of local residents to self-organization and self-government, protection of legitimate interests of members of territorial communities through creation, management, strategic development of «territorial corporation» - territorial community - requires improvement of legislation, including rights and responsibilities of territorial communities. institutions. It is proposed to change the relations between territorial communities (residents) and central, other authorities, as well as to create a full-fledged legal entity of public law - territorial community, change the budget and tax policy of the state, to implement real decentralization (legal, financial, material, organizational and administrative). interests of local residents. Conclusions. The article provides a comparative legal analysis of the legislation of Ukraine and some foreign countries governing the establishment and operation of a legal entity under public law - «territorial corporation» (territorial community). It was found that the legislation of Ukraine differs from the legislation of most European countries. Legal entities of public law in Ukraine are created and operate in the manner prescribed by civil law, in contrast to some European countries, where «territorial collectives» are constitutional persons of public law and operate within public rather than private law. Some norms of the current legislation, according to which local selfgovernment bodies are legal entities in accordance with the civil legislation, seem to be imperfect. Instead, it is advisable to consolidate the status of territorial communities as legal entities under public law.

Keywords: legal entity of public law; decentralization; local community; local government reform; local budgets; local taxes.

Вступ

Українська й іноземна доктрина вивчала деякі види юридичних осіб, які беруть участь у публічно-правових відносинах: партії, громадські організації, «публічні установи», органи держави, «територіальні громади», однак не з позицій їх ознак як «юридичних осіб публічного права» (таке поняття або не використовували, або застосовували побіжно).

Концепція юридичної особи є однією з ключових у цивільному праві України. Відповідно до п. 2 ст. 81 Цивільного кодексу України (ЦКУ) «Види юридичних осіб», юридичні особи залежно від порядку їх створення поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Поняття «юридичні особи публічного права» введене в українське законодавство нормами цивільного права, однак подальшого розвитку не дістали.

Згідно зі ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», органи місцевого самоврядування є юридичними особами й наділені цим та іншими законами власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно й несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. В українському законодавстві чітко не визначено, якими є правові наслідки участі у цивільному обороті територіальних громад (держави) через їх органи, які одночасно є юридичними особами. Водночас можливість для публічно-правових утворень бути учасниками цивільного обороту через їхні органи, укладаючи угоди як юридичні особи (як суб'єкти цивільного права), породжує правові наслідки для публічно-правового утворення. Територіальні громади фігурують одночасно у двох правових статусах:

1) публічно-правового утворення в особі органів влади;

2) юридичної особи як приватно-правової оболонки цього органу.

Ця суперечливість спричиняє плутанину в цивільному обороті й істотну корупційну складову в діяльності цих органів.

На нашу думку, єдиним суб'єктом прав і обов'язків має стати саме публічно-правове утворення, яке реалізує правоздатність публічно- правового утворення. Такий підхід поділяє В. Є. Чиркін: «Органи держави і муніципальних утворень не можуть виступати від свого імені як суб'єкти господарювання (якщо вони, їхні посадові особи беруть участь у цивільно-правових відносинах, то не від власного імені, а як законні представники держави, муніципального утворення). Самі собою державні й муніципальні органи не є суб'єктами цивільного права, до них не може бути віднесено загальне поняття юридичної особи, яке міститься в ст. 16 ЦКУ. Елементи цивільної правосуб'єктності в юридичних осіб публічного права не перетворює їх на юридичних осіб приватного права» (Chirkin, 2007, р. 118).

Серед досліджень останніх років, у яких розглянуто концепцію юридичних осіб публічного права в європейських країнах, у яких автори здійснили порівняльний правовий аналіз, розглядали проблеми реалізації прав суб'єктів публічного права територіальних громад (в іноземних доктринах використовують терміни «територіальний колектив», «територіальна корпорація»), слід виокремити роботи таких вчених, як С. І. Архипов, Н. В. Камінська, В. Кондратьєв, Г. А. Кудрявцева, О. Є. Кутафін, Ф. Нестерович, Е. В. Талапіна, Ю. А. Тихомиров, В. Є. Чиркін).

У своїх працях вони розглядають поняття юридичної особи з позицій міждисциплінарного підходу, пропонують юридичну конструкцію «юридична особа публічного права», класифікацію різних видів таких осіб, формулюють їх визначення (Kaminska, 2014; Nesterovych, 2019; Shaulska, 2019; Hlushchenko, 2019; Piddubna, 2017; Smyrnova, & Fedorova, 2019; Sazonets, & Obukhovska, 2019; Sokolova, 2016). Водночас практичні аспекти реалізації суб'єктом публічного права територіальної громади своїх прав й обов'язків у вітчизняній правовій науці досліджено недостатньо, що зумовлює актуальність цього дослідження.

Мета і завдання дослідження

Мета і завдання дослідження полягають у тому, щоб запропоновувати шляхи розв'язання проблем правового регулювання статусу територіальних громад та концепції юридичної особи публічного права, упровадження в українське законодавство юридичної конструкції (інституту) територіальної громади як юридичної особи публічного права; проаналізувати доктрину та законодавчі норми для окреслення напрямів подальшого вдосконалення інституту територіальних громад.

Виклад основного матеріалу

Формування доктрини юридичної особи та її розвиток як особливого виду - «юридичної особи публічного права» обумовлені структурними змінами в суспільстві, ролі держави, розширення функцій, завдань, суттєвим посиленням відповідальності місцевого самоврядування, порівняно з XIX ст., коли розробляли, формували та впроваджували в право поняття юридичної особи. У сучасному суспільстві істотно посилено роль місцевого самоврядування в забезпеченні: життєдіяльності, сталого розвитку територіальних громад й економічної, біологічної, екологічної та інших безпек. Останніми роками суттєво розширено перелік питань місцевого значення, виникли нові функції (зокрема, участь територіальних громад як публічних «територіальних корпорацій» у міжнародній торгівлі й міжнародному розподілі праці). Ці зміни призвели до необхідності розроблення та розвитку відповідної юридичної конструкції для визначення статусу цих нових суб'єктів права як усередині території, так і зовні.

Сучасні територіальні громади (на прикладі міст) зазнали докорінних змін. Це соціальні, самоорганізовані території, що активізують процес формування нових підходів до розуміння юридичної конструкції «юридична особа». Є дві концепції, які відповідають на одне питання: на що слід витрачати суспільні ресурси міста - так звані «місто-підприємець» і «місто-двірник», що вже не задовольняють сучасні вимоги територіальних громад (Uskova, & Nesterov, 2010, p. 23).

Головна ідея концепції «місто-двірник» полягає в тому, що основна функція міста - задоволення суспільних потреб. Місто витрачає бюджетні й інші ресурси, які формуються за рахунок податкових надходжень і трансфертів із центрального бюджету, на створення сприятливого, оптимального середовища для мешканців територіальних громад, забезпечення ведення ними господарської діяльності. Така концепція стимулювала появу в містах органів місцевого самоврядування, які підмінили територіальні громади, мешканців громад та їхню волю на власну волю - волю чиновників (депутатів), які вбачали свою функцію в споживанні ресурсів у приватному інтересі. Територіальні громади цілком відрізняються від «міст-двірників».

У концепції «міста-підприємця» територіальна громада (місто) використовує фінансові й інші ресурси саме як підприємець, вкладаючи їх у комерційну сферу, аргументуючи можливістю «заробити» додаткові кошти до міського бюджету і спрямувати їх на поліпшення життя городян. В Україні та й за кордоном чиновники вкладали ресурси в підприємницькі проєкти з комерційними ризиками для громад, проте прибуткові для «потрібних» компаній, унаслідок чого громадівські ресурси втрачалися.

З огляду на зазначене, нагальною є потреба в юридичних особах, які будуть утворювати жителі (громадяни, жителі громад). Вони мають розробляти стратегію розвитку територіальної громади й утілювати її в життя шляхом безпосереднього контролю та управління діяльністю цієї юридичної особи. Базові питання, які має вирішувати така юридична особа: забезпечення життєдіяльності громади, економічної, продовольчої, медичної, освітньої безпеки; вкладати ресурси, зокрема за межами громади, брати участь у міжнародній торгівлі й системі міжнародного поділу праці. Для здійснення економічної, соціальної та інших функцій територіальні громади потребують відповідної юридичної конструкції. Нею може стати юридична особа публічного права. Зазначене стосується всіх утворень, які наділені певною формою публічної влади.

Словосполучення «юридична особа публічного права» використовують у юридичній літературі переважно франкомовних країн. Ця теорія, на думку деяких учених, стоїть на «трьох китах»: юридичні особи публічного права, публічні служби й адміністративна юстиція (Talapina, 2004, p. 137138). З позицій французького права до юридичних осіб публічного права належать: держава, територіальні утворення, громадські установи.

У законодавстві країн Європи термін «територіальний колектив» обстоюють на доктринальну та законодавчому рівні:

- у французькому словнику адміністративного права зазначено, що «місцеві або територіальні колективи - юридичні особи публічного права», вони мають компетенцію щодо управління місцевими справами, використовуючи для цього виборні органи (Von Land, Gondouin, & Insarguer-Brisser, 2002, p. 61). У деяких наукових роботах як аналог терміна «юридична особа публічного права» використовують словосполучення «адміністративна юридична особа» (Mahiou, 1979, p. 61-62, 67.);

- у Франції на конституційному рівні територіальні колективи визнано юридичними особами публічного права. Згідно з поправкою до

Конституції Франції від 2003 року, встановлено, що «регіони, департаменти та комуни є територіальними колективами й обирають свої регіональні та муніципальні органи місцевого самоврядування» ("Konstytutsua Frantsь", 1958);

- у ст. 141 Конституції Іспанії зазначено, що провінція є місцевим утворенням, яке користується правами юридичної особи;

- у ч. 3, 4 ст. 20 та ч. 1 ст. 23 австрійського Конституційного закону, про громади йдеться як про корпорації публічного права ("Bundesrecht konsolidiert", 2020);

- про визнання Європейським Союзом «юридичних осіб як приватного, так і публічного права» зазначено в роботах А. В. Кондратьєва (Kondratev, 2005, p. 61). У теорії «юридичних осіб публічного права» обґрунтовують необхідність обмеження владних повноваження місцевого самоврядування та дії їхніх локальних нормативно- правових документів (локальне законодавство).

Відповідно до Конституції України, територіальні громади (територіальні публічні колективи) - жителі села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, що самостійно вирішують питання місцевого значення в межах Конституції та законів України ("Konstytutsiia Ukrainy", 1996). Такі колективи спочатку утворюються або самоорганізуються з метою забезпечення загальної життєдіяльності, спільного проживання та розв'язання проблем суспільного життя. Відповідно до ст. 140 Основного Закону, передбачено право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Жителі прямо або опосередковано створюють свої органи влади й управління. Згідно з Конституцією України, жителями є громадяни - виборці, тобто частина жителів території, що наділена політичними правами. У ст. 5 Основного Закону визначено, що носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в Україні є народ, народ здійснює владу безпосередньо та через органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Тобто Конституція України пов'язує поняття територіального громадівського колективу (територіальна громада) з джерелом публічної влади - українським народом, з його частиною, яка безпосередньо мешкає на цій території. Ця частина українського народу і є джерелом влади місцевого самоврядування.

Суб'єкт «територіальний колектив публічного права» («територіальний публічний колектив») з позицій юридичної особи має три складові:

1) територіальний фактор, територія адміністративно-територіальної одиниці, яка передана українським народом у колективне користування територіальному колективу. З позицій суб'єкта «територіального громадівського колективу» як особливого територіального утворення територія - це передусім майданчик самоорганізації жителів і організації спільної територіальної життєдіяльності, а також матеріальна основа життєдіяльності. Також цією територією обмежені владні повноваження місцевого самоврядування та дії їхніх локальних нормативно-правових документів (локальне законодавство). Організація, забезпечення, контроль, захист такої життєдіяльності - найважливіші завдання його органів. Зазначене надає можливість виокремити два аспекти юридичної особи публічного права територіальної громади:

1) це владарюючий територіальний колектив (суб'єкт);

2) територіальний публічний колектив, який є джерелом публічної влади територіального колективу. Цей колектив існує в межах адміністративно-територіальної одиниці - об'єднання жителів.

Територіальні публічні колективи володіють, користуються та розпоряджаються своєю власністю - землею, комунальними підприємствами, нерухомістю, фінансами. Доктрина економічного мейнстріму пропонує передавати всю власність громад приватному власнику як ефективнішому. Вони можуть передавати її в тимчасове або постійне користування фізичним або юридичним особам, укладати інші угоди, можуть здійснювати приватизацію комунальної власності відповідно до закону. Проте події останніх років (кризи, пандемії) у світі підірвали обґрунтованість цих ідей. Приватний бізнес, використовуючи своє монопольне становище, підвищений попит на засоби безпеки та ліки, керуючись власними інтересами, усупереч інтересам громад значно підвищили ціни на свою продукцію. Тобто отримували надприбутки, наживаючись на проблемах людей.

Перед громадами постали нові завдання, розширилися горизонти розвитку як корпорації жителів громад. Для реалізації їх у Конституції України передбачено чотири основи: правову, організаційну, матеріальну та фінансову. Особливість територіальних колективів полягає в тому, що вони субсидіарно відповідають за дії створених ними органів місцевого самоврядування та за зобов'язаннями створених ними комунальних підприємств.

2) публічний характер територіального колективу ґрунтується на його правовій основі, яка реалізується у функціях організації та забезпечення сталого постійного спільного проживання мешканців на певній території. Права територіального колективу стосуються:

a. прийняття ним владних рішень (його органами, виборцями шляхом використання інститутів безпосередньої демократії);

b. створення певних управлінських структур;

c. створення юридичної особи, що діє від імені територіального колективу;

d. використання примусу особливого роду (якщо це необхідно) для їх виконання в межах правових засад;

3) участь («членство») в публічному територіальному колективі передбачає певну специфіку. Учасник («член») територіального колективу - це його житель, який постійно мешкає на його території. Тобто громада веде реєстр жителів - виборців. Жителі - це не тільки громадяни України, а й особи, які постійно проживають на території муніципального утворення, особи без громадянства й іноземці. Відповідно до Закону України «Про місцеві вибори», жителями слід вважати громадян України, які мають право обирати, бути обраними до органів місцевого самоврядування, голосувати на місцевому референдумі. У законодавство України було введено новий термін - «громадськість». «Громадськість» може брати участь у громадських слуханнях, загальних зборах жителів. Цей термін використовують у значенні, окресленому в Законі України «Про стратегічну екологічну оцінку». Відповідно до ст. 1 цього Закону, «громадськість - одна чи більше фізичних або юридичних осіб, їх об'єднання, організації або групи, зареєстровані на території, на яку поширюється дія документа стратегічного планування». Тож у громадських слуханнях можуть брати участь фізичні особи (громадяни, не громадяни), юридичні особи й інші особи. На наше переконання, це призводить до розмивання волі громадян - членів територіальної громади, джерела влади на адміністративно-територіальній одиниці, під час вирішення важливих для життєдіяльності громади питань.

Кожна складова не є особливістю такого утворення, лише система всіх складових забезпечує синергію «територіального колективу публічного права». територіальний громада юридичний муніципальний

Юридичним особам публічного права притаманні всі класичні ознаки юридичної особи приватного права ("Tsyvilnyi kodeks", 2003):

1) організаційна відособленість;

2) право діяти від власного імені через свої органи;

3) наявність власного майна;

4) здатність бути позивачем і відповідачем у суді.

У юридичному словнику Крейфельда зазначено, що юридична особа публічного права вирізняється за такими ознаками ("Juristische Person", 1996. p. 662-663):

1) наділені правоздатністю (Rechtsfaehigkeit) в публічно-правовій сфері;

2) є суб'єктами володарювання;

3) здійснюють публічні завдання;

4) існують на підставі публічно-правового визнання;

5) можуть створюватися законом або владним актом, прийнятим на основі закону.

У німецькій доктрині «носіями» публічної влади й управління є держава (федерація та землі), корпорації, установи, фонди публічного права, які виступають як юридичні особи публічного права.

Конструкція «юридична особа публічного права» вже стала поширеною в Україні, Грузії, Молдові, прибалтійських країнах.

Слід зазначити, що конструкцію «юридична особа публічного права» введено в цивільному законодавстві України. Відповідно до п. 2 ст. 81 ЦКУ, юридичні особи залежно від порядку їх створення поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права.

Водночас у Грузії діє спеціальний закон «Про юридичну особу публічного права». Згідно із цим нормативно-правовим актом, до юридичних осіб публічного права належать не тільки державні органи, а й, наприклад, заклади вищої освіти, політичні партії, релігійні об'єднання тощо.

Наукова новизна

Наукова новизна статті полягає в удосконаленні визначення змісту терміна «територіальна громада як юридична особа публічного права». Доведено, що реалізація права місцевих жителів на самоорганізацію та самоуправління, захист законних інтересів членів територіальних громад через створення, управління, стратегічний розвиток «територіальної корпорації» - територіальної громади - потребують удосконалення законодавства, зокрема в частині прав та обов'язків територіальних громад й утворених ними інституцій. Запропоновано змінити відносини між територіальними громадами (жителями) і центральними, іншими органами влади, а також створити повноцінну юридичну особу публічного права - територіальної громади, змінити бюджетну й податкову політику держави, здійснити реальну децентралізацію (правову, фінансову, матеріальну, організаційно-управлінську) в інтересах місцевих жителів.

Висновки

Здійснено порівняльно-правовий аналіз норм законодавства України та деяких іноземних країн, що регулюють створення та функціонування юридичної особи публічного права - «територіальної корпорації» (територіальної громади). З'ясовано, що законодавство України відрізняється від законодавства більшості європейських держав. Юридичні особи публічного права в Україні створюються та функціонують у порядку, визначеному цивільним законодавством, на відміну від деяких європейських країн, де «територіальні колективи» є конституційними особами публічного права та діють у межах публічного, а не приватного права. На нашу думку, недосконалими є деякі норми чинного законодавства, згідно з якими органи місцевого самоврядування є юридичними особами відповідно до цивільного законодавства. Замість цього доцільно закріпити статус територіальних громад як юридичних осіб публічного права.

Список використаних джерел