Проблеми притягнення до адміністративної відповідальності за порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблеми притягнення до адміністративної відповідальності за порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва

Марченко О.Л. - здобувач кафедри публічного управління

та адміністрування Національної академії внутрішніх справ

Метою статті є аналіз сучасної практики вирішення адміністративних проваджень щодо притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення, передбачені ст. 96 КУпАП, а саме за порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва. Проаналізовано статистичні дані, а також судову практику стосовно вирішення досліджуваної категорії адміністративних правопорушень. Виокремлено ключові форми об'єктивної сторони, надано пропозиції щодо класифікації найпоширеніших порушень, яких припускаються під час винесення та оскарження постанов про адміністративні правопорушення. Наукова новизна статті полягає в тому, що в ній детально досліджено особливості притягнення до адміністративної відповідальності саме за ст. 96 КУпАП та її частинами, оскільки переважна більшість науковців розглядають проблематику адміністративної відповідальності комплексно в межах глави 8 КУпАП «Адміністративні правопорушення в промисловості, будівництві та у сфері використання паливно-енергетичних ресурсів» або ж у межах загального аналізу правопорушень у галузі будівництва, порушень законодавства в будівельній діяльності тощо, тобто охоплюючи ст. 96 КУпАП лише «дотично» в контексті тематики дослідження. Висловлено пропозиції щодо класифікації форми об'єктивної сторони досліджуваного адміністративного правопорушення. За результатами здійсненого аналізу сформульовано висновки й надано пропозиції щодо реформування структурних підрозділів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, встановлення кваліфікаційних вимог стосовно посадових осіб, розмежування зон їхньої діяльності та відповідальності.

Ключові слова: адміністративна відповідальність; сфера будівництва; порушення будівельних норм; об'єктивна сторона; адміністративне провадження; склад адміністративного правопорушення.

Marchenko О.

Problems of Attracting to Administrative Responsibility for Violation of Legislation Requirements, Construction Norms, Standards and Regulations for Construction

The purpose of the article is to analyze the current practice of resolving administrative proceedings concerning the prosecution of offenses under Article 96 of the Code of Administrative Offenses of Ukraine, namely for violations of the requirements of legislation, building codes, standards and rules during construction. The statistical data and the case law concerning the investigation of the category of administrative offenses are analyzed, the key forms of the objective side are highlighted, the classification of the most common types of violations occurring during the issuance and appeal of administrative offenses are proposed. The scientific novelty of the article is that it explores in detail the peculiarities of bringing to administrative responsibility precisely under Art. 96 of the Code of Administrative Offenses of Ukraine and parts thereof, as the vast majority of studies address the issue of administrative liability in the context of Chapter 8 of the Code of Administrative Offenses of Administrative Offenses in Construction, or in the context of a general investigation of offenses in the field of construction, violations of legislation construction activities, etc., ie encompassing Art. 96 of the Code of Administrative Offenses of Ukraine is only «tangible» in relation to the research topic. In addition, suggestions were made regarding the classification of the objective side of the investigated administrative offense. According to the results of the conducted research, conclusions were formulated and proposals were made on reforming the structural divisions of the State architectural and construction inspection, establishing qualification requirements for officials, delimiting the area of their activity and responsibility.

Keywords: administrative responsibility; sphere of construction; violation of building codes; the objective side; administrative proceedings; composition of an administrative offense.

Вступ

Протягом усієї історії існування людства сфера будівництва посідала провідне місце серед множини різновидів суспільної діяльності. Ця галузь не втрачає актуальності й в умовах сьогодення, адже активно розвивається, удосконалюючи наявні технологічні процеси, активно використовуючи сучасні цифрові технології, новітні матеріали тощо.

Так, за даними Державної служби статистики України ("Statystychna informatsiia", 2019), лише протягом 2018 року загальна площа прийнятого в експлуатацію житла (нове будівництво) становила 8 689 356 м², а прийнятих в експлуатацію нежитлових будівель (нове будівництво) - 2 908 378 м². За період січня-вересня 2019 року загалом було прийнято в експлуатацію житлових будівель (нове будівництво) 7 743 416 м², а прийнятих в експлуатацію нежитлових будівель (нове будівництво) - 2 439 676 м². Ураховуючи відсутність у статистичних даних за 2019 рік ще одного кварталу, можемо констатувати, що кількість об'єктів завершеного нового будівництва залишається стабільно високою та має тенденцію до зростання.

Одночасно з розвитком галузі загалом необхідно вдосконалювати й законодавчу базу та нормативно-правові механізми, що регулюють відносини у сфері будівництва, адже правозастосовна та судова практика засвідчує, що проблемні питання щодо процесів, пов'язаних із порушенням вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва, все ж таки мають важливе значення у відносинах сфери будівництва, а практика притягнення порушників до адміністративної відповідальності суттєво різниться.

Загальні питання адміністративного правопорушення та підстав притягнення до адміністративної відповідальності досліджено в працях В. Б. Авер'янова, Д. М. Бахраха, К. С. Бельського, Ю. П. Битяка, С. М. Братуся, Л. К. Воронової, І. А. Галагана, І. П. Голосніченка, В. І. Димченка, Є. В. Додіна, О. Ю. Дрозда, Р. А. Калюжного, Л. В. Коваля, В. К. Колпакова, С. В. Ківалова, Ю. М. Козлова, А. Т. Комзюка, В. М. Кудрявцева, М. Ф. Кузнєцова, Б. М. Лазарєва, Д. М. Лук'янця, М. С. Малеїна, Л. В. Мілімко, В. І. Новосьолова, В. В. Носік, О. В. Овчарової, В. А. Ойгензихта, В. Ф. Опришка, С. В. Пєткова, В. П. Пєткова, В. І. Ремньова, І. С. Самощенка, М. С. Студеникиної, B. А. Тархова, Е. М. Трубецького, Ю. С. Шемшученка, C. А. Шепетька, О. М. Якуби та ін. Водночас питання функціонування та вдосконалення адміністративно-правових механізмів регулювання сфери будівництва також було предметом досліджень й іноземних науковців (Ziemele, 2017; Loosemore, 1999; Lewis, 1976; Murray, 2013; Ayari, 2019; Mueller, 1986; Abdul-Malak, & El-Saadi, 2000; Bunni, 2003, p. 139-180).

Однак постійні оновлення чинного КУпАП та суміжного законодавства за будівельною галуззю актуалізують необхідність додаткового вивчення об'єктивної сторони порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва. Серед фахівців з адміністративного права не сформовано єдиного погляду з приводу визначення ознак об'єктивної сторони досліджуваного адміністративного правопорушення.

Окреслена проблематика, на наш погляд, пов'язана з кваліфікацією передбачених ст. 96 КУпАП діянь у частині визначення об'єктивної сторони складу окресленого адміністративного правопорушення. Остання відіграє ключову роль під час кваліфікації діяння, оскільки об'єднує сукупність ознак, що характеризують суспільно небезпечне діяння, встановлює детермінанти, які зумовили його вчинення, окреслює причиново-наслідковий зв'язок між учиненими діями й наслідками, охоплює місце, час, обстановку, спосіб учинення тощо.

Метою статті є з'ясування проблемних аспектів притягнення до адміністративної відповідальності за порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва з метою подальшого наукового розроблення механізмів їх усунення.

Виклад основного матеріалу

Встановлення ознак адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 96 КУпАП, є обов'язковим у кожному провадженні. Насамперед у процесі кваліфікації діяння встановлюють його об'єктивні ознаки, які класифікують відповідно до закріплених у диспозиції статті положень. Важливість повноцінного аналізу об'єктивної сторони досліджуваного адміністративного правопорушення обумовлена насамперед тим, що від повноти встановлення всіх без винятку елементів залежить точність кваліфікації діяння, що позначається на дотриманні вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва.

Аналіз об'єктивної сторони порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва, що передбачено ст. 96 КУпАП, надає нам можливість виокремити такі форми об'єктивної сторони:

1. Порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил, затверджених проектних рішень під час нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів чи споруд.

2. Виконання підготовчих робіт без подання повідомлення про початок виконання зазначених робіт, якщо подання такого повідомлення є обов'язковим.

3. Виконання будівельних робіт без:

- подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта;

- подання повідомлення про початок виконання зазначених робіт щодо об'єктів з незначними наслідками (СС1), крім передбачених ч. 4 ст. 96 КУпАП;

- дозволу на виконання зазначених робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів із середніми наслідками (СС2);

- дозволу на виконання зазначених робіт щодо об'єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів зі значними наслідками (СС3).

4. Наведення недостовірних даних у:

- повідомленні про початок виконання підготовчих робіт;

- повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта;

- повідомленні про початок виконання будівельних робіт, учинені щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), крім порушень, передбачених ч. 4 ст. 96 КУпАП;

- декларації про готовність об'єкта до експлуатації щодо об'єктів, будівництво яких здійснювали на підставі будівельного паспорта;

- декларації про готовність об'єкта до експлуатації щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), крім порушень, передбачених ч. 8 ст. 96 КУпАП;

- акті готовності об'єкта до експлуатації щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів із середніми наслідками (СС2);

- акті готовності об'єкта до експлуатації щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів зі значними наслідками (СС3).

5. Експлуатація об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію:

- вчинена щодо об'єктів, будівництво яких здійснювали на підставі будівельного паспорта;

- вчинена щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), крім порушень, передбачених ч. 8 ст. 96 КУпАП;

- вчинена щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів із середніми наслідками (СС2).

6. Незабезпечення замовником:

- здійснення авторського нагляду, якщо такий нагляд є обов'язковим згідно з вимогами законодавства;

- здійснення технічного нагляду, якщо такий нагляд є обов'язковим згідно з вимогами законодавства.

7. Неподання чи несвоєчасне подання замовником інформації про:

- передання права на будівництво об'єкта іншому замовнику;

- зміну генерального підрядника чи підрядника, осіб, відповідальних за проведення авторського й технічного нагляду, відповідальних виконавців робіт;

- про коригування проектної документації, якщо подання такої інформації є обов'язковим.

Переважна більшість спорів у сфері будівництва виникає під час здійснення органами державного архітектурно-будівельного контролю заходів контролю стосовно дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, правомірності складення приписів, постанов про накладення штрафів за порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва.

Водночас вивчення судової практики засвідчує, що під час розгляду справ щодо порушень вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил у процесі будівництва вчиняють як процесуальні правопорушення, так і порушення норм матеріального права на всіх етапах (проведення перевірки, складання протоколу, винесення постанови, оскарження постанови в суді). Поширеною є практика, коли посадові особи неналежно виконують покладені на них посадові та службові обов'язки, унаслідок чого фізичних осіб незаконно притягують до адміністративної відповідальності, наприклад: інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю порушені вимоги ст. 278, 279, 280 КУпАП, оскільки органом (посадовою особою) під час підготовки до розгляду справи про адміністративне правопорушення не вирішено низку питань, а саме: чи належить до його компетенції розгляд цієї справи; чи правильно складено протокол та інші матеріали справи, чи сповіщено осіб, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце її розгляду; чи витребувано необхідні додаткові матеріали; під час розгляду справи мали б заслуховувати осіб, які беруть участь у розгляді справи, досліджувати й вирішувати клопотання, а також чи є обставини, що пом'якшують та обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передання матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу;

з'ясуванню підлягали інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв'язку з чим суд прийняв рішення про скасування постанови про адміністративне правопорушення ("Postanova Kanivskoho", 2014, No. 697/2007/14-aYE). З огляду на зазначене, у разі виникнення сумнівної ситуації інспектор Державного архітектурно-будівельного контролю в Черкаській області повинен був усебічно та повно вивчити ситуацію, яка склалася, і прийняти законне рішення, однак інспектор так не вчинив, натомість упереджено поставився до позивача. Унаслідок вивчення судової практики встановлено, що такі випадки, на жаль, непоодинокі. Наприклад: провадження у справі про адміністративне правопорушення стосовно особи за ч. 4 ст. 96 КУпАП закрито на підставі п. 1 ч. 1 ст. 247 КУпАП у зв'язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення, оскільки справа про адміністративне правопорушення розглянута за відсутності особи, без відповідного виклику та повідомлення, тобто з порушенням права позивача бути присутнім під час розгляду справи, що є безумовною підставою для скасування оскаржуваної постанови як такої, що прийнята без з'ясування всіх обставин, що мають значення для правильного вирішення справи ("Postanova Kryvoozerskoho", 2019, No. 697/2007/14-aYE).

Водночас трапляються й випадки неправильного застосування норм матеріального права, наприклад: до ФОП ОСОБА_1 постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності застосовано штраф згідно зі ст. 1, 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» як на суб'єкта господарювання, а не штраф відповідно до ч. І ст. 96-1, ч. 1 ст. 188-42 КУпАП, як помилково зазначив суд у рішенні, та припис від 28 листопада 2017 року. Натомість штрафи за ч. 1 ст. 96-1, ч. 1 ст. 188-42 КУпАП і припис були накладені на позивача як на фізичну особу (громадянина), а не фізичну особу - підприємця. Отже, позивач помилково ототожнює адміністративне правопорушення, передбачене ст. 96-1, 188-42 КУпАП, з адміністративно-господарською санкцією, передбаченою ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», що є різними як за змістом, так і за об'єктом правовідносин, які вони захищають ("Postanova Odeskoho", 2018, No. 821/225/18). У цьому випадку слід акцентувати увагу на тому, що адміністративна відповідальність у сфері будівництва встановлена спеціальними нормами адміністративного права. Так, адміністративна відповідальність фізичних осіб за правопорушення в будівельній діяльності врегульована нормами ст. 96, 96-1, 97, які містяться в главі 8 «Адміністративні правопорушення в промисловості, будівництві та у сфері використання паливно- енергетичних ресурсів» КУпАП. Водночас адміністративна відповідальність юридичних осіб і суб'єктів підприємницької діяльності за порушення у сфері будівництва регулює окремо Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Результати вивчення судової практики засвідчують, що такі випадки є доволі поширеними, а тому Пленум Вищого адміністративного суду України виніс постанову від 18 вересня 2015 року № 21 «Про огляд практики розгляду справ, які виникають зі спорів у сфері містобудування та архітектурної діяльності», у якій проаналізовано основні проблемні питання правозастосування досліджуваної категорії спорів.

Об'єктивна сторона адміністративного правопорушення - складне правове поняття. Більшість учених поняття «об'єктивна сторона адміністративного правопорушення» тлумачать як систему передбачених певною адміністративно-правовою нормою ознак, що характеризують зовнішню сторону окремо взятого проступку (Bielikova, 2013, p. 24). До основних ознак належать: діяння (дії чи бездіяльність); наслідки (або шкода) від посягання; причиновий зв'язок між діянням та його наслідками (Kolpakov, & Hordieiev, 2011, p. 12.). Виокремлюють і факультативні ознаки, які також наявні в змісті об'єктивної сторони адміністративного правопорушення, передбаченого, зокрема, ст. 96 КУпАП. До них належать: час, місце, спосіб, знаряддя та засоби вчинення правопорушення, а також його характер. Останні розподіляють на обов'язкові (діяння) та факультативні. Факультативні ознаки доцільно виявляти та брати до уваги під час розгляду кожного окремого адміністративного правопорушення. Зазначене зумовлено тим, що факультативні ознаки здебільшого мають вагомий вплив на кваліфікацію адміністративно караного діяння.

На наш погляд, ключова проблематика щодо порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва полягає в тому, що в процесі дослідження об'єктивної сторони припускаються помилок, які призводять до порушення процедури складання протоколу про адміністративне правопорушення в частині кваліфікації діяння та подальшого винесення незаконної постанови посадовими особами.

Такі постанови згодом оскаржують, що в більшості випадків призводить до скасування судом постанови та визнання незаконними дій суб'єкта владних повноважень у частині винесення постанови про адміністративне правопорушення, передбачене певною частиною ст. 96 КУпАП.

Вивчення судової практики з питань оскарження постанов про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 96 КУпАП, надало можливість виявити такі типові порушення:

1. Складення протоколу про адміністративне правопорушення за однією частиною ст. 96 КУпАП, а винесення постанови - за іншою частиною цієї статті. Так, підставою для притягнення позивача до адміністративної відповідальності стали протоколи № 12ш/3; 12ш/4; 12ш/5 від 24 січня 2013 року й акт позапланової перевірки від 24 січня 2013 року № 12ш. Відповідно до цих протоколів, позивач учинив декілька правопорушень, передбачених п. 11 ст. 96 КУпАП (а.с.7), ч. 1 ст. 96 КУпАП (а.с.8) та п. 17 ст. 96 КУпАП (а.с.33). Водночас у постанові про адміністративне правопорушення, що винесена стосовно ОСОБА_1, зазначено, що відповідальність за встановлені правопорушення передбачена ч. 13 ст. 96 КУпАП, а винним позивача визнано у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого п. 3 ч. 11 ст. 96 КУпАП ("Postanova Desnianskoho", 2013, No. 754/9712/13-a).

2. Відсутність у постанові вказівки на конкретний нормативно-правовий акт, вимоги якого порушено.