Міжнародні стандарти громадської експертизи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міжнародні стандарти громадської експертизи

Буткова О.Я. - аспірантка кафедри державно-правових дисциплін Луганського державного університету внутрішніх страв ім. Е. О. Дідоренка, м. Сєвєродонецьк

На підставі аналізу наукової літератури, універсальних і регіональних правових актів досліджено питання міжнародно-правового регулювання громадської експертизи органів державної влади й місцевого самоврядування. Метою статті є визначення основних положень міжнародних стандартів, які регулюють питання громадської експертизи органів державної влади та місцевого самоврядування. Методологія. Для досягнення мети як засоби наукового пошуку було використано загальнонаукові та спеціальні методи. Загальний діалектичний метод наукового пізнання став методологічною основою дослідження. Серед спеціальних методів дослідження застосовано системно-структурний і порівняльно-правовий. Наукова новизна публікації полягає в тому, що в сучасній юридичній науці вперше комплексно розглянуто питання міжнародних стандартів, які регулюють таке конституційно-правове явище, як громадська експертиза. Висновки. Встановлено, що в універсальних і регіональних правових актах міститься низка положень, які забезпечують участь громадськості в діяльності органів державної влади й місцевого самоврядування. Крім цього, міжнародні стандарти гарантують доступ громадянського суспільства до інформації, яка знаходиться в розпорядженні владних структур. Зазначені положення є правовим підґрунтям для проведення громадської експертизи діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

Ключові слова: громадськість; громадська експертиза; міжнародні стандарти; органи державної влади; місцеве самоврядування.

громадська експертиза інформація державна влада самоврядування

Вступ

Громадська експертиза діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування є однією із форм громадського контролю за діяльністю владних структур. Громадська експертиза є виявом безпосередньої демократії, яка полягає в участі громадянського суспільства в управлінні державними й місцевими справами шляхом оцінки рішень, дій та бездіяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Участь громадянського суспільства в житті держави є одним з основних принципів демократії, який гарантований значною кількістю міжнародно- правових і регіональних актів. Україна є демократичною державою, яка є членом низки міжнародних і регіональних організацій. Українська держава визнає примат міжнародного права, у зв'язку із цим міжнародні стандарти відіграють фундаментальну роль у формуванні вітчизняного законодавства.

У працях деяких учених, таких як Н. Камінська (Kaminska, 2010; Kaminska, 2014), Л. Наливайко (Nalyvaiko, & Savchenko, 2017), В. Нестерович (Nesterovych, 2007; Nesterovych, 2010), О. Савченко (Nalyvaiko, & Savchenko, 2017), І. Сквірський (Skvirskyi, 2013), В. Федоренко (Fedorenko, & Nesterovych, 2019), частково висвітлено проблематику міжнародно-правового регулювання громадського контролю, однак зазначені науковці розглядали лише деякі міжнародні стандарти, що стосуються громадського контролю загалом або деяких його форм. Тож питання комплексного дослідження міжнародних стандартів громадської експертизи досі залишається актуальним.

Мета і завдання дослідження

Метою статті є встановлення основних положень міжнародно-правових стандартів, які регулюють питання громадської експертизи діяльності органів державної влади й місцевого самоврядування.

Виклад основного матеріалу

Громадська експертиза діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування є формою безпосередньої демократії, яка гарантована низкою універсальних і регіональних правових актів.

До універсальних джерел, які передбачають право участі громадян в управлінні державою, належить, зокрема, Загальна декларація прав людини, прийнята і проголошена Резолюцією 217 A (III) Генеральної Асамблеї ООН від 10 грудня 1948 року, ст. 19 якої гарантується право кожної людини брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників, воля народу повинна бути основою влади уряду ("Zahalna deklaratsiia", 1948). Таке саме право забезпечене й Міжнародним пактом про громадянські і політичні права, прийнятим 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН.

З-поміж регіональних правових актів преамбула Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року передбачає, що право громадян на участь в управлінні державними справами є одним з демократичних принципів, які поділяють усі держави - члени Ради Європи. Стаття 3 встановлює, що наявність органів місцевого самоврядування не заважає використанню будь- якої форми прямої участі громадян, якщо це дозволено законом ("Zakon Ukrainy", 1997). Так гарантується право громадянського суспільства на пряму участь у справах публічних органів шляхом проведення громадської експертизи.

Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах органу місцевого самоврядування в ст. 2 регламентує, що держава повинна вживати всіх заходів, необхідних для здійснення права участі у справах місцевого органу влади, зокрема: 1) надання місцевим органам влади повноважень щодо права участі громадськості й сприяння його здійсненню; 2) забезпечення процедур залучення людей, а саме: консультаційні процеси, місцеві референдуми, звернення, а у випадках, коли на території органу місцевого самоврядування значною є кількість жителів та (або) коли орган місцевого самоврядування охоплює великий географічний регіон, - заходи із залучення людей на рівні, найближчому до них; механізмів і процедур розгляду скарг і пропозицій стосовно функціонування місцевих органів влади й місцевих комунальних служб, реагування на такі скарги та пропозиції ("Dodatkovyi protokol", 2009).

Таким чином, зазначені міжнародні стандарти на державу покладають обов'язок забезпечити кожному право участі в управлінні державною та місцевим самоврядуванням, зокрема шляхом проведення громадської експертизи.

Громадська експертиза неможлива без отримання інформації, яка знаходиться в розпорядженні органів державної влади й місцевого самоврядування, у зв'язку із цим низка міжнародних актів гарантує право громадянського суспільства на доступ до інформації.

До універсальних правових актів, які гарантують таке право, належить, зокрема, Міжнародний пакт про громадянські і політичні права, п. 2 ст. 19 якого визначає право кожної людини на вільне вираження своїх поглядів. Це право охоплює свободу шукати, одержувати й поширювати будь-яку інформацію та ідеї, незалежно від державних кордонів, усно, письмово чи за допомогою друку або художніх форм вираження чи іншими способами на власний вибір ("Mizhnarodnyi pakt", 1966). Аналогічні положення містяться й у регіональному акті - Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР ("Zakon Ukrainy", 1997).

Декларація Комітету міністрів Ради Європи «Про свободу вираження поглядів та інформації», прийнята 29 квітня 1982 року, проголошує, що в інформаційній сфері держави мають досягти мети - здійснення відкритої інформаційної політики в публічному секторі, що передбачає також доступ до інформації, задля сприяння розумінню кожною людиною політичних, соціальних, економічних і культурних проблем, заохочення вільного обговорення цих проблем, створення відповідних можливостей для передавання і поширення інформації, ідей, розумного доступу до них на національному й міжнародному рівнях ("Deklaratsiia Komitetu", 1982).

Рада Європи розробила чимало спеціальних документів, які регулюють питання отримання документів, що знаходяться в розпорядженні органів державної влади й місцевого самоврядування.

Так, Парламентська асамблея Ради Європи в Рекомендації № 854 (1979) про доступ громадськості до державної документації та свободу інформації зазначила, що державні міністерства й відомства часто генерують і володіють інформацією, яка не може бути отримана з інших джерел, тому громадськість, крім певних винятків, повинна мати доступ до державних документів, така свобода інформації є адекватною перевіркою на корупцію і розтрату державних коштів. У Рекомендації № 854 визначено, що платники податків, тобто суспільство загалом, є наповнювачами громадських фондів, і тому вони повинні мати змогу з'ясувати, як ці державні кошти використовують або які є зловживання в урядових установах і відомствах. У зв'язку із цим держави повинні ввести систему свободи інформації, тобто доступу до державних файлів, а саме право шукати й отримувати інформацію від державних установ та відомств, право на ознайомлення і виправлення особистих файлів ("Recommendation No. R 854", 1979).

Комітет міністрів Ради Європи в Рекомендаціях № R (81) 19 про доступ до інформації, що знаходиться в розпорядженні державних органів (прийнята Комітетом міністрів 25 листопада 1981 року) визначив принципи, якими держави-члени повинні керуватися у своєму законодавстві та практиці щодо отримання громадськістю інформації. До таких принципів належать: І. Кожен у межах юрисдикції держави-члена повинен мати право на отримання за запитом інформації, що знаходиться в розпорядженні органів державної влади, крім законодавчих органів і судової влади. II. Для забезпечення доступу до інформації мають бути передбачені ефективні й належні засоби. III. Не може бути відмовлено в доступі до інформації на тій підставі, що особа, яка подає запит, не має особливого інтересу в цьому питанні. IV. Доступ до інформації надають на основі рівності. V. Зазначені вище принципи застосовують з урахуванням лише таких обмежень і заборон, які є необхідними в демократичному суспільстві для захисту законних інтересів суспільства. VI. Будь-який запит про надання інформації має бути розглянутий у розумні строки. VII. Орган державної влади, що відмовляє в доступі до інформації, має повідомити причини такої відмови, посилаючись на законодавство чи практику. VIII. Будь-яка відмова в наданні інформації має бути предметом оскарження ("Recommendation No. R (81) 19", 1981).

Рекомендація № R (2000) 13 Комітету міністрів країнам-членам стосовно європейської політики доступу до архівів (прийнята 13 липня 2000 року) передбачає принципи отримання інформації з архівів, а саме: доступ до публічних архівів є правом, яке поширюється на всіх користувачів незалежно від їх національності, статусу чи функцій; доступ до архівів є частиною функції служб публічних архівів, за які плату не мають стягувати; законодавство повинно передбачати відкриття публічних архівів без особливих обмежень; про будь-яку відмову в доступі повідомляють у письмовій формі, й особа, яка звертається із запитом, має можливість оскаржити негативне рішення ("Recommendation No. R", 2000).

Одним із найважливіших документів, що регулюють питання отримання інформації від органів державної влади та місцевого самоврядування, є ратифікована Законом України від 20 травня 2020 року № 631-ІХ Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів від 18 червня 2009 року, преамбула якої декларує, що здійснення права доступу до офіційних документів допомагає громадськості формувати думку про стан суспільства й державні органи. Конвенція передбачає загальні принципи доступу до офіційних документів і процедуру такого доступу. Пункт 1 ст. 2 Конвенції гарантує право кожному без дискримінації за будь-якою ознакою на доступ на вимогу до офіційних документів, що знаходяться в розпорядженні державних органів. Стаття 9 зазначеної Конвенції передбачає обов'язок держав інформувати громадськість про її право на доступ до офіційних документів і порядок реалізації цього права. Зазначена стаття окреслює додаткові заходи, яких повинна вжити держава для забезпечення цього права, зокрема: надання інформації з питань або діяльності, за які вони відповідають; ефективне адміністрування своїх документів для забезпечення простого доступу до них; застосування чітких і встановлених правил зберігання та знищення своїх документів ("Zakon Ukrainy", 2020).

Рекомендації Ради Європи № R (2002)2 «Про доступ до офіційних документів» від 21 лютого 2002 року встановлюють, що державні органи повинні взяти на себе зобов'язання проводити активну політику в питаннях спілкування з громадянами, аби надати в розпорядження громадян усю інформацію, яку можна вважати необхідною у відкритому демократичному суспільстві. Стаття 3 зазначеного документа передбачає, що держави- члени повинні гарантувати кожній особі після здійснення нею запиту право доступу до офіційних документів, які є в розпорядженні органів державної влади, без жодної дискримінації, зокрема за ознакою державної належності ("Rekomendatsii Rady Yevropy", 2002).

У Рекомендаціях № R (2002)2 обґрунтовано необхідність доступу громадськості до офіційних документів. Передусім отримання такої інформації надає громадянам можливість сформувати адекватне бачення та критичні погляди щодо стану суспільства, у якому вони живуть, і щодо органів влади, які ними керують; сприяє дієвості та ефективності адміністративних органів і допомагає підтримувати їхню цілісність, усуваючи ризик корупції, є чинником, що засвідчує легітимність органів управління як державних служб, посилює довіру громадськості до органів державної влади ("Rekomendatsii Rady Yevropy", 2002). Перелічені вище положення Рекомендацій № R (2002)2 відповідають меті проведення громадської експертизи щодо оцінки діяльності, бездіяльності та рішень органів державної влади й місцевого самоврядування.

Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах органу місцевого самоврядування в ст. 2 зобов'язує держави забезпечити розроблення процедур доступу згідно з конституційним порядком і міжнародно-правовими зобов'язаннями до офіційних документів, які є в розпорядженні місцевих органів влади ("Dodatkovyi protokol", 2009).

Отримання інформації з деяких питань, які мають важливе значення для суспільства, передбачене окремими міжнародними стандартами. Так, Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська Конвенція), у ч. 2 ст. 3 визначає, що кожна держава прагне забезпечити умови, аби посадові особи й державні органи надавали громадськості допомогу та забезпечували їй орієнтування в отриманні доступу до інформації, сприяли участі в процесі прийняття рішень й одержанні доступу до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, сприяє екологічній просвіті, підвищенню рівня поінформованості громадськості з проблем навколишнього середовища, передусім стосовно одержання доступу до інформації, участі в процесі прийняття рішень і доступу до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища. Стаття 6 визначає, що компетентні державні органи мають забезпечувати, як цього вимагає національне законодавство, зацікавлені кола громадськості, після отримання від них запиту, безплатним доступом до всієї інформації, що стосується процесу прийняття рішень, та інформацією, наявною на момент реалізації процедури участі громадськості, з метою її вивчення та відповідно до її надходження без шкоди для права сторін відмовити в оприлюдненні певної інформації ("Zakon Ukrainy", 1999).

У ст. 10 Конвенції ООН проти корупції регламентовано, що з огляду на необхідність протидіяти корупції кожна держава-учасниця вживає, згідно з основоположними принципами свого внутрішнього права, таких заходів, які можуть бути необхідними для посилення прозорості в її державному управлінні, зокрема стосовно її організації та функціонування, у належних випадках - процесів прийняття рішень. Такі заходи можуть охоплювати: прийняття процедур або правил, які дозволяють членам суспільства отримувати в належних випадках інформацію про організацію, функціонування та процеси прийняття рішень у державному управлінні; спрощення адміністративних процедур у належних випадках для полегшення доступу громадськості до компетентних органів, які приймають рішення ("Zakon Ukrainy", 2006).

Стаття 13 цієї Конвенції декларує, що кожна держава-учасниця повинна уживати заходів для сприяння активній участі окремих осіб і груп за межами державного сектору, таких як громадянське суспільство, неурядові організації та організації, що функціонують на базі громад, у запобіганні корупції та боротьбі з нею, для поглиблення розуміння суспільством факту існування, причин і небезпечності корупції, а також загроз, що вона створює, за допомогою таких заходів, як: а) посилення прозорості й сприяння залученню населення до процесів прийняття рішень; b) забезпечення для населення ефективного доступу до інформації ("Zakon Ukrainy", 2006).

Право здійснювати оцінювання діяльності публічних органів передбачено в Рекомендаціях № R(97)7 Комітету міністрів Ради Європи «Про місцеві громадські служби і права користувачів їх послуг», відповідно до п. 16 яких усі важливі місцеві служби підлягають періодичному оцінюванню задоволеності користувачів на підставі декількох простих показників (кількість абонентів або скасування передплати, тарифи користування, ціни, квитанції, кількість спірних претензій тощо), з подальшим публічним обговоренням підсумків цього оцінювання ("Recommendation no. R (97) 7", 1997).

Наукова новизна публікації полягає в тому, що в сучасній юридичній науці вперше комплексно розглянуто питання міжнародних стандартів, які визначають правове регулювання громадської експертизи.

Висновки

Встановлено, що проведення громадської експертизи органів державної влади й органів місцевого самоврядування гарантоване низкою міжнародних стандартів, які передбачають основні принципи та процедуру отримання інформації, необхідної для здійснення громадського контролю. В універсальних і регіональних правових актах містяться положення, які забезпечують участь громадськості в діяльності органів державної влади й місцевого самоврядування. Крім цього, міжнародні стандарти гарантують доступ громадянського суспільства до інформації, яка знаходиться в розпорядженні владних структур. Зазначені положення є правовим підґрунтям для проведення громадської експертизи діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Таким чином, інститутам громадянського суспільства для безперешкодного й ефективного проведення громадської експертизи необхідно користуватися гарантіями, передбаченими міжнародними стандартами.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Про свободу вираження поглядів та інформації : Декларація Комітету міністрів Ради Європи від 29 квіт. 1982 р. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/994_885#Text.

2. Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади : міжнар. док. від 16 листоп. 2009 р. Офіційний вісник України. 2015. № 33.

3. Федоренко В. Л., Нестерович В. Ф. Утвердження та конституційне закріплення права на інформацію: від найдавніших часів до сучасності. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. 2019. № 41. С. 47-51. (Серія «Юриспруденція»). doi: https://doi.org/10.32841/2707-0018.2019.17.

4. Камінська Н. В. Організаційно-правові засади децентралізації публічної влади. Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ. 2010. № 4. С. 9-20.

5. Каминская Н. В. Влияние глобализационных тенденций на становление региональных правовых систем.

6. Международное право. 2014. № 2. С. 20-33. doi: https://doi.org/10.7256/2306-9899.2014.2.10941. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права : міжнар. док. від 16 груд. 1966 р.

7. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/en/995_043.

8. Наливайко Л. Р., Савченко О. В. Теоретико-правові засади громадського контролю за діяльністю органів державної влади : монографія. Київ : Хай-Тек Прес, 2017. 276 с.

9. Нестерович В. Ф. Лобіювання у правотворчому процесі Європейського Союзу. Українське право. 2007. № 1. С. 242-256.

10. Нестерович В. Ф. Інституційне оформлення суб'єктів впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів у Європейському Союзі. Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. 2010. № 3. С. 54-64.

11. Нестерович В. Ф. Міжнародно-правове закріплення інституту лобіювання на прикладі Ради Європи та модельного законотворення СНД. Міжнародний науковий журнал «Влада. Людина. Закон». 2010. № 9. С. 33-41. Recommendation No. R (2000) 13 of the Committee of Ministers to member states on a European policy on access to archives аdopted by the Committee of Ministers on 13 July 2000, at the 717^th meeting of the Ministers' Deputies. URL: https://rm.coe.int/16804cea4f. doi: https://doi.org/10.2753/eue1056-4934310196.

12. Recommendation No. R (81) 19 of the Committee of Ministers to member states on the access to information held by public authorities adopted on 25 November 1981. URL: https://www.coe.int/en/web/freedom-expression/committee-of-ministers-adopted-texts/-/asset_publisher/aDXmrol0vvsU/content/recommendation-no-r- 81-19-of-the-committee-of-ministers-to-member-states-on-the-access-to-information-held-by-public- authorities?inheritRedirect=false. doi: https://doi.org/10.2753/eue1056-4934310196.

13. Recommendation No. R (97) 7 of the committee of ministers to member states on local public services and the rights of their users. URL: https://localgovernment.gov.mt/en/DLG/Legislation/Documents/Legislation/R(97)7.pdf. Recommendation No. R 854 (1979) Access by the public to government records and freedom of information Parliamentary Assembly debate on 1 February 1979 (24^th Sitting). URL: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref- XML2HTML-EN.asp?fileid=14888&lang=en.

14. Рекомендації Ради Європи N R (2002)2 «Про доступ до офіційних документів» : міжнар. док. від 21 лют. 2002 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/994_a33.

15. Сквірський І. О. Зміцнення правових передумов інституту громадського контролю в Україні як пріоритетне завдання сьогодення. Форум права. 2013. № 2. С. 502-507.

16. Загальна декларація прав людини: прийнята та проголошена резолюцією Г енеральної Асамблеї ООН від 10 груд.

17. 1948 р. № 217 А (ІІІ). Офіційний вісник України. 2008. № 93. Ст. 3103.

18. Про ратифікацію Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції : Закон України від 18 жовт. 2006 р.

19. № 251-V. Офіційний вісник України. 2006. № 44. Ст. 2938.

20. Про ратифікацію Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля : Закон України від 6 лип. 1999 року № 832-XIV. Офіційний вісник України. 2010. № 3. Ст. 1191.

21. Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод : Закон України від 17 лип. 1997 р.

22. № 475/97-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 40. Ст. 263.

23. Про ратифікацію Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів : Закон України від 20 трав. 2020 р.

24. № 631-ІХ. Відомості Верховної Ради України. 2020. № 48. Ст. 1512.

25. Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування : Закон України від 15 лип. 1997 р. № 452/97-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 38. Ст. 249.

Butkova O. - Postgraduate Student of the Department of State and Legal Disciplines of Luhansk State University of Internal Affairs E. O. Didorenko, Sievierodonetsk, Ukraine

International Standards of Public Examination

On the basis of scientific literature, international and regional legal acts, the issue of international legal regulation of public expertise of public authorities and local governments was studied. The purpose of the articles is to determine the main provisions of international standards that regulate the issues of public examination of public authorities and local governments. Methodology. To achieve this goal as a means of scientific research were used general and special methods. The general dialectical method of scientific cognition became the methodological basis of research. Among the special research methods used system-structural and comparative law. The scientific novely of the publications depend on the fact that in modern legal science the issues of international standards that regulate such a constitutional and legal phenomenon as public expertise are extremely comprehensively considered. Conclusions. It is established, that universal and regional legal acts contain a number of provisions that ensure public participation in the activities of public authorities and local governments. Conducting public examinations of public authorities and local governments is guaranteed by a number of international standards, which provide for the basic principles and procedure for obtaining information necessary for public control. Universal and regional acts provide for broad public rights to access official documents. In addition, international standards oblige the state to provide all conditions for citizens to access information held by public authorities and local governments and to inform citizens about their right to information and the procedure for exercising such a right. Thus, civil society institutions need to use the guarantees provided by international standards for the smooth and effective conduct of public expertise.

Keywords: public; public expertise; international standards; public authorities; local governments.

Размещено на Allbest.ru