Нормативно-правове забезпечення функціонування системи соціальної роботи в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Нормативно-правове забезпечення функціонування системи соціальної роботи в Україні

В.І. Николаєва

В.І. Николаєва кандидат педагогічних наук, доцент кафедри соціології управління Донецького державного університету управління

У статті розкривається один із суттєвих механізмів державного управління вітчизняною системою соціальної роботи - нормативно-правовий, який впливає на дієвість інших механізмів, зокрема, на організаційний і ресурсний (фінансовий, кадровий, соціальний, інформаційний).

Кожний етап розвитку системи соціальної роботи залежно від структурних змін, сфери застосування і категорії споживачів соціальних послуг супроводжувався створенням певної нормативно-законодавчої бази. Основою нормативно-правового механізму державного управління системою соціальної роботи є законодавчі та нормативно-правові документи, які можна згрупувати залежно від суб'єкту їх видання. Сьогодні нормативно-правовий механізм державного управління України у сфері надання соціальних послуг формують закони України, укази та розпорядження Президента України, постанови Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України.

Основний акцент зроблено на наведенні прикладів різних типів законодавчих та нормативно-правових документів, які регламентують державне управління системою соціальної роботи.

Встановлено, що єдиного довідника з питань нормативно-правового регулювання соціальної роботи немає, тому проаналізовані головні нормативні акти стосовно соціального захисту населення в Україні.

Особливу увагу автор привертає до прийняття довгоочікуваних змін до Закону «Про соціальні послуги», які будуть запроваджені тільки з 1 січня 2020 року. Надано кардинальні вектори нововведень у вигляді рисунку.

Зауважено, що в Україні відсутній нормативно-правовий акт, який універсально встановлював би підстави, перелік суб'єктів, види та механізм надання соціальних пільг. Запропоновано передумови ефективної соціальної допомоги за рахунок динамізму її законодавчої бази, постійного моніторингу матеріального і соціального стану громадян, оперативного прийняття рішень про розміри та види допомоги, а також розробки і прийняття Соціального кодексу.

Основними напрямами державного правового регулювання мають бути, згідно з пропозиціями фахівців, удосконалення чинного законодавства України, внесення змін і доповнень, необхідних для приведення його у відповідність до основних положень та принципів соціальної держави та європейських стандартів.

Ключові слова: нормативно-правовий механізм, державне управління, система соціальної роботи.

Nykolaieva V. Legal and regulatory ensuring of the functioning of the social work system in Ukraine

The article reveals one of the essential mechanisms of public administration of the domestic system of social work - the legal and regulatory, which affects the effectiveness of other mechanisms, in particular, on organizational and resource (financial, personnel, social, informational).

Each stage in the development of the social work system, depending on structural changes, the scope and categories of consumers of social services, was accompanied by the creation of a certain legislative and regulatory framework. The basis of the legal and regulatory mechanism of public administration through the system of social work is legislative and regulatory documents, which can be grouped depending on the subject of their publication. Nowadays, the legal and regulatory mechanism of the public administration of Ukraine in the field of providing social services is formulating the laws of Ukraine, the decree and instructions of the President of Ukraine, the resolutions of the Verkhovna Rada of Ukraine and the Cabinet of Ministers of Ukraine.

The main emphasis is on giving examples of various types of legal and regulatory documents that regulate the public administration of the social work system.

It was established that the only reference book on regulatory and legal regulation of social work does not exist, therefore the main normative acts concerning social protection of the population in Ukraine are analyzed.

The author pays special attention to the adoption of long-awaited amendments to the Law "On Social Services", which will be introduced only from January 1, 2020. The cardinal vectors of innovations in the form of a picture are given.

It was noted that in Ukraine there is no legal and regulatory act that would universally establish the grounds, list of subjects, types and mechanism of providing social privileges. The preconditions for effective social assistance are offered due to the dynamism of its legislative base, constant monitoring of the material and social status of citizens, prompt decision-making on the size and types of assistance, as well as the elaboration and adoption of the Social Code.

The main directions of state legal regulation should be, according to the specialists' suggestions, the improvement of the current legislation of Ukraine, the introduction of amendments and additions necessary to bring it in line with the basic provisions and principles of the social state and European standards.

Keywords: legal and regulatory mechanism, public administration, social work system.

Постановка проблеми

правовий соціальний державний

Сучасна галузь соціальної роботи вбудовується у нову соціальну реальність з недосконалою нормативно-правовою базою; недостатньо підготовленими до інноваційної діяльності кадрами; такими, що втратили актуальність видами соціальних послуг; громіздкою і забюрократизованою інформаційною системою; фінансуванням мережі установ соціального спрямування відповідно до кошторисних потреб, яке не завжди зорієнтоване на кінцевий соціальний результат. До наявних гострих протиріч можна віднести і підходи до надання соціальної допомоги, підтримки, захисту, обслуговування як головних складників системи соціальної роботи, виходячи з потреб і належності до будь-якої категорії населення. Причиною цієї проблемної ситуації є невідповідність сформованої моделі державного управління системою соціальної роботи населення сучасним викликам соціально-економічних перетворень. Децентралізація управління сферою, поділ повноважень між центральними, регіональними та міськими органами влади, а також органами місцевого самоврядування не сприяють інституціалізації соціальної роботи, це призводить до гальмування оперативного реагування на вимоги часу і соціуму, розмивання відповідальності за результати управлінської діяльності.

Як справедливо визнає І. Савельчук, в умовах динамічних суспільних змін в українському суспільстві закономірним є впровадження нових механізмів управління, які будуть спрямовані на удосконалення процесів професіоналізації соціальної роботи, покращення якості організації соціальних послуг та впровадження світових соціальних стандартів.

Передусім нормативно-правовий механізм є основним підґрунтям процесу державного управління у сфері соціальної роботи і надає їй формалізованої офіційності. Одночасно система правових норм проявляється в ході здійснення діяльності органів влади, що відбивається на якості управління і послуг.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Питання нормативно-правового регулювання сфери соціальної роботи та соціального захисту розглядали такі вітчизняні дослідники, як О. Безпалько, Болотіна, М. Бойко, І. Сирота, Я. Бордіян, С. Горбатюк, О. Горпинич, Л. Гребінь, К. Дубич, І. Карпич, Л. Приходченко, Іванова, О. Тищенко, Л. Тюптя, О. Палій, П. Пилипенко, В. Скуратовський, Г. Слозанська, Н. Хуторян та інші. Проте наукових розробок, присвячених проблемам аналізу, удосконалення правових аспектів державного управління системою соціальної роботи на сьогоднішній момент недостатньо і вимагає додаткових досліджень.

Мета статті - проаналізувати сучасний стан нормативно-правового забезпечення функціонування системи соціальної роботи.

Виклад основного матеріалу

Одним із суттєвих механізмів державного управління вітчизняною системою соціальної роботи є нормативно-правовий, який впливає на дієвість інших механізмів, зокрема, на організаційний і ресурсний (фінансовий, кадровий, соціальний, інформаційний). Безумовно, усі ці механізми взаємопов'язані між собою (Рис. 1) і впливають на реалізацію їх функцій,тому вважаємо доцільним розкриття його особливостей у контексті обраної теми комплексно.

Рис. 1. Функції і взаємозв'язок механізмів державного управління системою соціальної роботи

До загальних функцій державного управління в сфері соціальної роботи можна віднести: прогнозування, планування, організацію, регулювання, координацію, облік та контроль. Є також спеціальні функції, які описують атрибути відповідних суб'єктів і об'єктів управління: відбір та розстановка кадрів, формування бюджету, затвердження та реалізація довгострокових програм соціального розвитку, призначення пенсійних виплат та різних видів соціальної допомоги, надання соціальних послуг тощо.

Для послідовного розгляду окресленого вище завдання необхідно згадати становлення вітчизняної системи соціальної роботи в Україні, яка формувалася під впливом пріоритетних напрямів державної політики, у тому числі соціальної політики, розподілу бюджетних коштів, кількості та потреб уразливих категорій населення, управлінських рішень та зовнішніх загальносвітових факторів. Усі ці процеси супроводжувалися створенням певної нормативно-законодавчої бази на кожному етапі розвитку системи соціальної роботи, залежно від структурних змін, сфери застосування і категорії споживачів соціальних послуг.

В Україні немає закону, який би визначав правове регулювання соціальної роботи у різних сферах суспільства, зокрема, правове визначення поняття «соціальна робота», соціальних гарантій, соціальних послуг, прав і обов'язків соціальних працівників тощо. У 2001 р. в Україні прийнято Закон від 21 червня 2001 р. № 2558-14 «Про соціальну роботу з дітьми та молоддю», який регулює правове забезпечення соціальної роботи з дітьми та молоддю [2].

Ще у 2006 був розроблений Проект Закону України «Про соціальну роботу» від 25.05.2006 року, реєстраційний № 0958, в якому пропонується наступне визначення правового змісту поняття соціальна робота - галузь наукових знань і професійна діяльність, спрямована на підтримку та надання кваліфікованої допомоги особі, групі людей чи громаді, що збільшує або відновлює їхню здатність до соціального функціонування, сприяє реалізації громадянських прав, запобігає соціальному виключенню. На жаль, цей закон так і не був прийнятий. Доводиться визнати, що основну увагу у нашому суспільстві приділено нормативно-правовому забезпеченню сфери соціального захисту.

Правові основи механізму державного управління соціального захисту населення полягають у законодавчому встановленні соціальних зобов'язань держави і їх сувору нормативну регламентацію. Законодавство встановлює цілі, завдання, принципи, напрями, програми соціального захисту громадян, порядок здійснення конкретних заходів. Чим більше заходів соціальної підтримки передбачено законодавством, тим ефективніше соціозахисна діяльність і, відповідно, вище рівень соціальної захищеності населення.

Згідно з Конституцією України (28.06.1996 р.) українське суспільство обрало шлях соціальної держави [4], і саме цей факт став відправною точкою у побудові як системи соціального захисту, так і усієї системи соціального роботи. Ключовим підґрунтям такого суспільства є втілення принципу рівності усіх перед законом, тобто, орієнтуючись на право Європейського Союзу, необхідно дотримуватись юридичної рівності, недискримінації за державною належністю, статевої та соціальної рівності, поваги до культурного, релігійного та мовного розмаїття як фізичних, так і юридичних осіб «без утиску з боку держави, дискримінації з боку державних органів, окремих посадовців або інших осіб» [5, с. 261].

На цей час нормативно-правовий механізм державного управління України у сфері надання соціальних послуг формують закони України, укази та розпорядження Президента України, постанови Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України. Президент України здійснює правове регулювання засад соціальної політики, виступає як гарант додержання Конституції України, прав та свобод її громадян (ч. 2 ст. 102 Конституції України) [4]. Верховна Рада України реалізує свої повноваження щодо визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, затвердження загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку, а також повноваження щодо законодавчого визначення засад соціального захисту (підпункти 3, 5, 6 ч. 1 ст. 85 та п. 6 ч. 1 ст. 92 Конституції України) [4]. Кабінет Міністрів України як орган, який забезпечує проведення політики у сферах праці й зайнятості, а також соціального захисту населення, розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України (підпункти 3, 4 ст. 116) [4].

Таблиця 1. Законодавчі та нормативно-правові документи, які регламентують державне управління системою соціальної роботи

Основою нормативно-правового механізму державного управління системою соціальної роботи є законодавчі та нормативно-правові документи, які можна згрупувати залежно від суб'єкту їх видання [6]. Вважаємо за доцільне (табл. 1) доповнити нашу статтю прикладами законодавчих і нормативно-правових документів.

Для реалізації прав людини вагомого значення набуває досвід європейської практики з реалізації всього комплексу основних прав людини і громадянина - особистісних, політичних, економічних, соціальних і культурних, регульованих документами Європейською конвенцією про захист прав людини і основних свобод (1950 р.), Хартією Європейського Союзу про основні права (2000 р.), прецедентним правом судів Європейського Союзу тощо.

Майже півстоліття тому (4 листопада 1950 р.) перша група країн Європи, прагнучи до колективного забезпечення додержання прав людини, прийняла спільний «Основний Закон» - Європейську конвенцію про захист прав людини і основних свобод. Останніми роками учасниками цієї Конвенції побажали стати й нові європейські держави, в тому числі Україна, яка 17 липня 1997 року ратифікувала Конвенцію [7].

Вітчизняна дослідниця К. Дубич виділяє три рівні реалізації нормативно-правового механізму державного управління системою надання соціальних послуг в Україні: Конституційний, законодавчий і підзаконний [8, с. 120].

Останнім часом Урядом України приділяється значна увага різним аспектам соціального захисту і підтримки, нині існує понад 300 нормативно-правових актів реалізації нормативного-правового механізму державного управління системою соціальної роботи. Так, до 2012 року у сфері соціальної роботи було прийнято більше 170 законів, 400 постанов КМУ, 1 100 відомчих і міжвідомчих наказів.

Однак жоден з них не містив чіткого мінімального переліку рівнів якості соціальних послуг, гарантованих державою незалежно від місця проживання громадян [9, с. 27]. З початку 2013 року за ініціативою Мінсоцполітики розроблено понад 250 нормативно-правових документів.

Особливу увагу привертає прийняття довгоочікуваних змін до Закону «Про соціальні послуги», але вони будуть запроваджені тільки з 1 січня 2020 року [11]. Кардинальні вектори нововведень, що будуть торкатися різних аспектів надання соціальних послуг, надані на рис. 2.

Рис. 2. Головні вектори новацій Закону "Про соціальні послуги"

Наразі вже існують окремі видання з певного напряму соціальної роботи, які містять відповідні нормативно-правові акти. Зокрема, у Збірнику нормативно-правових актів та інформаційних матеріалів «Забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків» міститься більше 50 різних правових документів вузької спрямованості - тендерної рівності [12].

Насамперед цей закон спрямований на вдосконалення чинного законодавства, зокрема, в частині адміністрування соціальних послуг, підвищення статусу соціальних працівників та інших фахівців, що надають соціальні послуги, забезпечення захисту прав осіб, які отримують соціальні послуги, розширення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань організації надання соціальних послуг за місцем проживання осіб, що отримують такі послуги, зокрема, у ОТГ.

На жаль, єдиного довідника з питань нормативно-правового регулювання соціальної роботи не існує, хоча в електронному вигляді він був б цілком затребуваним. Нормативна-правова база, яка міститься на сайті Міністерства соціальної політики, не повна, а за окремими напрямами соціальної роботи навіть взагалі відсутня (наприклад, «Бездомним та звільненим») або оновлюється несвоєчасно (наприклад, «Внутрішньо переміщені особи», «сфера зайнятості», «соціальні гарантії», «протидія торгівлі людьми») [13].

Водночас визиває тривогу надмірна кількість пільгових категорій населення в Україні. Різноманітні пільги, соціальні виплати та соціальні послуги безпосередньо передбачені у 58 законах та більше ніж у 120 підзаконних нормативно-правових актах. Так, у 2012 році налічувалося близько 120 категорій пільговиків, з яких лише 45 категорій мали право на пільги за соціальною ознакою, а 57 - за професійною належністю. Заразом понад 130 категорій одержувачів різних видів соціальних виплат, з яких лише 70 отримували виплати за соціальною ознакою та близько 50 - за професійною належністю. Загальна чисельність громадян, які мали право на ті чи інші пільги, становила близько 15 млн. осіб (третина всього населення) [14].

Однак експертами МОП визначено дещо інші потенційні виклики процесу впровадження адресних механізмів соціального захисту. Зокрема, адресні соціальні виплати надаються тільки окремим вразливим верствам населення та не враховують динамічного та структурного характеру бідності і не стають важливою перепоною до її поширення. Для усунення цих недоліків до переліків бенефіціарів адресних соціальних виплат слід включити соціальні групи, які знаходяться на межі ризику попадання до вразливих верств населення. Окрім цього, впровадження адресних механізмів соціального захисту населення є складним процесом, що може супроводжуватися помилками включення (надання соціальних послуг особам або домогосподарствам, що не входять до цільової групи; у зарубіжній практиці така ситуація визначається, як «виток коштів») та виключення (неотримання соціальних виплат особами або домогосподарствами, що входять до цільової групи; у зарубіжній практиці така ситуація визначається як «недостатнє покриття цільової групи») [15].

На цей час в українському законодавстві відсутній універсальний нормативно-правовий акт, у якому було б чітко прописано про підстави, перелік суб'єктів, види та механізми надання соціальних пільг. Звідки виникає колізія: коли процедура надання соціальної допомоги відображається у різних нормативних актах, які навіть суперечать один одному за своїм змістом, іноді пільгами користуються ті категорії населення, які цього не потребують, а «нужденні» залишаються поза увагою. Однією з причин такої ситуації є відсутність моніторингу доходу сімей та осіб, який би дозволяв своєчасно коригувати необхідність соціальної допомоги. Цілком очевидно, що актуальність вдосконалення і реформування порядку надання та оплати соціальних пільг. Наявна система пільг і соціальних гарантій насамперед орієнтована на підвищення соціального захисту окремих соціальних груп, які здебільшого формуються за професійною ознакою (наприклад, військовослужбовці, працівники правоохоронних органів та інші), а не на надання мінімального необхідного забезпечення найбільш соціально незахищеним верствам населення (наприклад, інвалідам, людям похилого віку, тяжко хворим тощо).

Висновки і пропозиції

Загалом українське законодавство містить необхідні основи для впровадження соціальних стандартів ЄС. Водночас задекларовані в цих нормативно-правових актах стандарти, є значно нижчими порівняно з європейськими, внаслідок недостатнього рівня економічного розвитку, що також пояснюється наявністю корупції та олігархії. Отже, виникає проблема незавершеної ратифікації чинного міжнародного законодавства в національну правову систему. Зокрема, це стосується і пенсійного забезпечення, і допомоги у зв'язку з безробіттям, і середньої заробітної плати, і розміру прожиткового мінімуму, і допомоги сім'ям з дітьми тощо.

Таким чином, з метою ефективного нормативно-правового забезпечення функціонування системи соціальної роботи в України необхідні наступні кроки: по-перше, якісні зміни у вітчизняному чинному законодавстві та приведення його у відповідність до основних положень та принципів соціальної держави; по-друге, проведення наукової і громадської експертизи наявних законодавчих актів проектів законів та інших нормативних актів з позицій їхньої відповідності соціальним вимогам; забезпечення реалізації системи державних соціальних стандартів та соціальних гарантій, які визначені Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії»; підвищення правового статусу соціального партнерства як одного з важливих інструментів реалізації основних завдань соціальної держави.

Прийняття базового Закону «Про соціальну роботу в Україні» та розроблення Соціального кодексу, на наш погляд, сприятиме налагодженню ефективних механізмів функціонування системи органів, що здійснюють соціальну роботу в нашій державі.

Проведений нами аналіз дає змогу зробити висновок, що повноваження стосовно надання соціальних послуг розподіляються за допомогою складної структури. Більшість із цих проблем виникає через те, що в Україні перед розробкою проектів законодавчих актів не відбуваються послідовні процеси, спрямовані на розробку та узгодження державної політики щодо соціальних послуг на основі консультацій та практичного досвіду. Однак законодавство далеке від досконалості і потребує детального вивчення і перекоординації відповідно до вимог сьогоднішніх викликів. Наше дослідження не вичерпує всіх аспектів проблеми, тому подальші дослідження необхідно спрямувати стосовно вивчення передового міжнародного досвіду забезпечення і реалізації правових основ соціальної роботи.

Література

1. Савельчук І.Б. Методологічні орієнтири сучасної соціальної роботи. Соціальна робота в Україні: теорія і практика. 2016. № 1-2. С. 36-44.: http://nbuv.gov.ua/ижігир_2016_1-2_6 (дата звернення: 10.07.2019).

2. Про соціальну роботу з сім'ями, дітьми та молоддю: Закон України 415 від 21 черв. 2001 р. № 2558-Ш (із змінами, внесен. згідно із 9 Законами в 2005-2018 рр.)

3. Відомості Верховної Ради України. 2009. 19 жовт. (№ 23). Ст. 284.

4. Проект Закону України «Про соціальну роботу» від 25.05.2006 року, реєстраційний № 0958.: gska2.rada.gov.ua

5. Конституція України від 28 червня 1996 р. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30.

6. Україна: шлях до консолідації суспільства: національна доповідь / ред. кол.: С.І. Пирожков, Ю.П. Богуцький, Е.М. Лібанова, О.М. Майборода та ін. ; Інститут політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф. Кураса НАН України. Київ: НАН України, 2017. 336 с.

7. Тюптя Л.Т., Іванова І.Б. Соціальна робота (теорія і практика). Навч. посіб. для студентів вищих навчальних закладів. Київ: ВМУРОЛ «Україна», 2004. 408 с.

8. Дженіс М., Кей Р., Бредлі. Європейське право у галузі прав людини: джерела і практика застосування. Пер. з англ. Київ, 1997. 624 с.

9. Дубич К.В. Механізми державного управління системою соціальних послуг: дис. ... докт. з держупр.: 25.00. 02. Національна академія державного управління при Президентові України. Київ, 451 с.

10. Основні напрями оптимізації системи соціального захисту в Україні: аналітична доповідь. Київ: Нац. ін-т стратег. досліджень, 2012. 54 с.

11. Соціальний звіт за 2013 рік. Міністерство соціальної політики України. Офіційний веб-портал. иРІ: https://www.msp.gov.ua/timeline/Socialni-zviti-.html (дата звернення: 11.07.2019).

12. Соціальні послуги надаватимуть по-новому. и: https://jurliga.ligazakon.net/ua/news/183421_sotsaln-poslugi-nada vatimut-po-novomu

13. Забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків: збірник нормативно-правових актів та інформаційних матеріалів: Збірник законодавчих, нормативно-правових актів та інформаційних матеріалів / Упорядники: Н.В. Федорович, Н.М. Богданова, С.Г. Ліщинська. Київ: Міністерство соціальної політики України, 2018. 143 с.

14. Нормативно-правова база. Міністерство соціальної політики України. Офіційний веб-портал.: https://www.msp.gov.ua/timeline/?t=6&from=&.tiN=&g=171&.cat=0&dn=&words=#tagpanel

15. Нерівність в Україні: масштаби та можливості впливу / за ред. Е.М. Лібанової. Київ: Інститут демографії та соціальних досліджень ім. М.В. Птухи НАН України, 2012. 404 с.

16. Павлюк К. Система соціального захисту в Україні: без модернізації не обійтися. URL: http://n-auditor.com.ua/uk/component/na_archive/506?view=material (дата звернення: 04.06.2019).

Размещено на Allbest.ru