Проблемы исполнения государственных (муниципальных) контрактов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина

Проблемы исполнения государственных (муниципальных) контрактов

Т.А. Горюнова

Аннотация

Государственный (муниципальный) контракт включает в себя баланс интересов публичного заказчика и коммерческого исполнителя (организация, индивидуальный предприниматель, физическое лицо). Под исполнением государственного (муниципального) контракта понимается надлежащее выполнение обеими его сторонами принятых на себя обязательств. Соблюсти принцип равенства сторон в данных договорных правоотношениях очень сложно, учитывая преимущества заказчика как представителя органа государственной (муниципальной) власти. Проанализирована проблема исполнения государственных (муниципальных) контрактов. Основная задача исследования - систематизировать основные проблемы, с которыми сталкиваются стороны при исполнении государственных (муниципальных) контрактов, предложить пути решения сложившихся проблем. Обозначены риски при исполнении государственных (муниципальных) контрактов сторонами. Проанализированы проблемы обеспечения исполнения государственных (муниципальных) контрактов от стадии получения банковской гарантии до обращения требования по ней на примере сложившейся судебной практики. Особое внимание уделено основаниям признания государственных (муниципальных) контрактов ничтожными. В качестве исследовательской задачи была определена попытка оценить негативные последствия для исполнителя государственного (муниципального) контракта в случае признания государственного (муниципального) контракта ничтожным. На основе проанализированных проблем исполнения государственных (муниципальных) контрактов предложена модель минимизации негативных последствий для сторон.

Ключевые слова: исполнение государственного (муниципального) контракта; обеспечение государственных (муниципальных) контрактов; риски исполнения государственных (муниципальных) контрактов

Abstract

Problems of execution of state (municipal) contracts

T.A. Goryunova

Derzhavin Tambov State University

The state (municipal) contract includes a balance of interests of the public customer and the commercial executor (organization, private entrepreneur, individual). The execution of a state (municipal) contract is understood as the proper execution by both parties of their obligations. It is very difficult to observe the principle of equality of the parties in these contractual relations, given the advantages of the customer as a representative of the state (municipal) authority. We analyze the problem of execution of state (municipal) contracts. The main objective of the study is to systematize the main problems faced by the parties in the execution of state (municipal) contracts, to propose solutions to the existing problems. We denote risks in the execution of state (municipal) contracts by the parties. We analyze the problems of ensuring the execution of state (municipal) contracts, from the stage of obtaining a bank guarantee to applying for a claim on it, using the example of judicial practice. Special attention is paid to the grounds for recognition of the state (municipal) contracts null and void. As a research task, we define an attempt to assess the negative consequences for the executor of a state (municipal) contract if the state (municipal) contract is recognized as null and void. Based on the analyzed problems of the execution of state (municipal) contracts, we propose a model for minimizing the negative consequences for the parties.

Keywords: execution of the state (municipal) contract; provision of the state (municipal) contracts; risks of execution of the state (municipal) contracts

Основная часть

Органы государственной (муниципальной) власти являются полноценными участниками современного экономического общества, рыночных отношений. С целью исключения недобросовестной конкуренции их хозяйственная деятельность регламентирована Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019) // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652. (далее - Закон №44-ФЗ) и иными нормативными правовыми актами.

Проблемы госзакупок сегодня находятся под пристальным вниманием государства, СМИ, общественности. Многие отмечают сложность и запутанность законодательства, акцент на цену при выборе победителя, отсутствие целостной системы контроля за всеми стадиями закупок, имеющиеся коррупционные риски, а также факты недобросовестных действий со стороны заказчиков и исполнителей [1].

Целью написания настоящей статьи является анализ актуальных проблем применения на практике норм гражданского законодательства, Закона №44-ФЗ в сфере исполнения государственных (муниципальных) контрактов, изучение вопросов, с которыми сталкиваются стороны при исполнении обязательств.

Исполнение государственного (муниципального) контракта начинается еще до стадии его заключения. Существенным условием контракта до его заключения является получение исполнителем банковской гарантии, так как обеспечение обязательств по государственному (муниципальному) контракту его существенное условие.

Пунктом 2 части 1 статьи 94 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» установлено, что исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и названным Федеральным законом, в том числе оплату заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта.

Под исполнением государственного (муниципального) контракта понимается надлежащее выполнение обеими его сторонами принятых на себя обязательств. Соблюсти принцип равенства сторон в данных договорных правоотношениях очень сложно, учитывая преимущества заказчика как представителя органа государственной (муниципальной) власти.

При исполнении государственных (муниципальных) контрактов стороны сталкиваются со следующими основными проблемами.

Первая проблема, с которой сталкиваются стороны, - это оформление и получение банковской гарантии.

Заказчик в качестве обеспечения заявок и исполнения контрактов может принимать банковские гарантии, выданные не любыми коммерческими организациями, а лишь банками. Банк должен отвечать требованиям, установленным в Законе №44-ФЗ О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019) // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652. и Постановлении Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2013 г. №1005 «О банковских гарантиях, используемых для целей Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» О банковских гарантиях, используемых для целей Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государ-ственных и муниципальных нужд»: постановление Правительства РФ от 08.11.2013 № 1005 (ред. от 18.07.2019) // СЗ РФ. 2013. № 46. Ст. 5947..

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 45 Закона №44-ФЗ банковская гарантия должна быть безотзывной и должна содержать обязательства принципала, надлежащее исполнение которых обеспечивается банковской гарантией О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019) // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.. Требования к форме банковской гарантии, используемой для целей Закона о контрактной системе, перечню документов, прилагаемых к ней, определены также в силу пункта 7 части 2, части 8.2 статьи 45 Закона о контрактной системе в постановлении Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2013 г. №1005 «О банковских гарантиях, используемых для целей Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Неисполнение данных требований в силу части 6 статьи 45, частей 3 и 5 статьи 96 Закона №44-ФЗ является основанием для отказа в принятии банковской гарантии заказчиком, а участник, представивший банковскую гарантию с недостатками, считается уклонившимся от заключения контракта с соответствующими негативными последствиями для него.

Следовательно, исполнение государственного (муниципального) контракта должно быть осуществлено в текущем финансовом году, что в свою очередь влечет за собой короткие сроки получения банковской гарантии. Основным критерием для получения банковской гарантии является экономическая надежность лица, но не каждый хозяйствующий субъект имеет устойчивые высокие финансово-хозяйственные показатели своей деятельности.

Банковская гарантия, выдаваемая для обеспечения исполнения обязательств по контракту либо гарантийных обязательств, должна соответствовать требованиям, предусмотренным в статье 45 Закона №44-ФЗ, и дополнительным требованиям (часть 3 статьи 96 Закона №44-ФЗ).

Если банковская гарантия, выданная в обеспечение исполнения контракта, не соответствует требованиям Закона №44-ФЗ, победителя торгов можно признать уклонившимся от заключения контракта (Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утверждено Президиумом Верховного суда Российской Федерации 28 июня 2017 г.)) Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федера-ции о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утв. Президиумом ВС РФ 28.06.2017 // Бюллетень Верховного суда РФ. 2017. № 12..

Таким образом, банковская гарантия должна соответствовать утвержденным требованиям, отступления от установленных норм не допускаются. В противном случае для сторон наступают необратимые негативные последствия (внесение в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Вторая проблема, с которой сталкиваются стороны при исполнении государственного (муниципального) контракта, - непосредственное его исполнение.

В силу части 1 статьи 309 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями или иными обычно предъявляемыми требованиями Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 16.12.2019) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.. Данная норма в полной мере распространяется и на государственный (муниципальный) контракт.

Отступление от условий контракта для обеих сторон может повлечь негативные последствия.

Под исполнением государственного (муниципального) контракта понимается надлежащее выполнение обеими сторонами принятых на себя обязательств. То есть исполнитель должен поставить товар, выполнить работу или оказать услугу по условиям контракта надлежащего качества в установленные сроки, а заказчик обязан оплатить фактически выполненные работы. Данный вывод прослеживается и в Постановлении Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 13 мая 2014 г. №19371/13, в котором указано, что заказчик обязан оплатить фактически выполненные по контракту подрядчиком работы Постановление Президиума ВАС РФ от 13.05.2014 № 19371/13 по делу № А45- 27060/2012 // Вестник экономического правосудия РФ. 2014. № 9..

Говоря о совершенствовании контрактной системы, следует обратить внимание на ответственность сторон за надлежащее исполнение контракта. Большой вред заказчику наносят недобросовестные поставщики, которые занижают цены, чтобы получить контракт, а затем нарушают сроки, поставляют товары ненадлежащего качества [2].

В соответствии с пунктом 1 статьи 781 ГК РФ заказчик обязан оплатить оказанные ему услуги в сроки и в порядке, которые указаны в договоре возмездного оказания услуг. Уменьшение объема оказываемых по государственному контракту услуг влечет соразмерное уменьшение цены контракта. Иной подход противоречит принципам возмездности гражданско-правовых договоров и возмездного оказания услуг, нарушая баланс прав и интересов сторон, и нарушает публичные интересы при оплате услуг на основании государственного контракта ввиду необоснованного расходования бюджетных (публичных) денежных средств.

Таким образом, стороны обязаны исполнять государственный (муниципальный) контракт надлежащим образом в четком соответствии с его условиями.

Для исполнения надлежащим образом государственного (муниципального) контракта необходимо соблюдение следующих условий:

1) постоянное взаимодействие сторон в рамках реализации условий контракта;

2) проведение экспертизы представленных исполнителем результатов исполнения контракта (его отдельных этапов);

3) своевременное направление претензий исполнителю заказчиком в случае ненадлежащего исполнения обязательств по контракту (отсутствие претензий в адрес исполнителя лишает заказчика права защиты нарушенных прав);

4) исполнение заказчиком обязательств по оплате исполнителю выполненных работ, оказанных услуг, поставленного товара;

5) применение мер ответственности, предусмотренных государственным (муниципальным) контрактом в случае его нарушения.

В случае ненадлежащего исполнения обязательств по контракту нарушившая обязательство сторона обязана возместить кредитору убытки, причиненные неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства, то есть компенсировать расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права (реальный ущерб) (пункт 1 статьи 393 ГК РФ), а также упущенную выгоду - неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (пункт 2 статьи 15 ГК РФ) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 16.12.2019) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301..

Таким образом, стороны обязаны соблюдать условия контракта, в случае их нарушения могут наступить негативные последствия в виде взыскания денежных средств с обеих сторон либо внесение в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Третья проблема, с которой могут столкнуться стороны, - это признание государственного (муниципального) контракта недействительным. Можно выделить следующие основания для признания государственного (муниципального) контракта недействительным.

1. Отмена закупки.

Необходимо отличать несостоявшуюся закупку от отмененной, так как заказчик вправе отменить закупочную процедуру в любой момент до объявления торгов, если для этого возникнут объективные обстоятельства, например, прекращение финансирования по определенной статье.

Закупка может быть признана несостоявшейся и по решению суда или Федеральной антимонопольной службы, в результате чего заключенный контракт по итогам такой закупочной процедуры должен быть расторгнут. О.А. Беляева отмечает, что торги могут быть признаны недействительными только при установлении судом фактов существенных нарушений правил их проведения. Существенными следует считать такие нарушения, которые привели к неправильному определению победителя торгов, среди них можно назвать несоблюдение критериев оценки конкурсных предложений участников [3, c. 156].

Основания для отмены закупки - это могут быть неверные характеристики товара при подготовке технического задания, неправильный расчет начальной максимальной цены контракта, что может повлечь занижение цены контракта, поданная жалоба в контролирующие органы и др. Исключением является закупка путем запроса предложений - Заказчик может отменить определение поставщика на любом этапе, до окончания подачи заявок. Если закупка включает в себя несколько лотов, то отменить можно даже один лот.

2. Заключение контракта с единственным исполнителем на выполнение аварийной ситуации, возникшей задолго до этого. Закупка у единственного исполнителя (поставщика, подрядчика) предусмотрена только в случаях, указанных в части 1 статьи 93 Закона №44-ФЗ (Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 1 июля 2015 г. по делу №А33-23932/2014, Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 11 марта 2016 г. №Ф09-7971/15 по делу №А76-11583/2015, Постановление Арбитражного суда СевероЗападного округа от 14 декабря 2017 г. №Ф07-11902/2017 по делу №А56-7133/2017).

3. Государственный (муниципальный) контракт, заключенный с нарушением требований Закона о контрактной системе и влекущий, в частности, нарушение принципов открытости, прозрачности, ограничение конкуренции, необоснованное ограничение числа участников закупки (Постановление АС СЗО от 13 апреля 2018 г. по делу №А56 - 54196/2017).

В соответствии с частью 2 статьи 33 Закона №44-ФЗ документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Указанная информация позволяет довести до неопределенного круга лиц сведения о потребности заказчика относительно требований к поставляемому товару, что, в свою очередь, позволит участникам закупки надлежащим образом оформить заявку на участие в закупке.

Таким образом, реализуются на практике принципы равенства участников государственных и муниципальных закупочных процедур, свободы договора.

4. Наличие между участником закупки и заказчиком конфликта интересов. Понятие конфликта интересов регламентирует пунктом 9 части 1 статьи 31 Закона №44-ФЗ - сотрудники заказчика и участника состоят в браке или являются близкими родственниками [4, с. 57]. Со стороны заказчика - это руководитель; член комиссии по закупкам; руководитель контрактной службы; контрактный управляющий. Со стороны участника - это физические лица - выгодоприобретатели; директор (генеральный директор); управляющий; президент; члены коллегиального исполнительного органа (пункт 9 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утверждено Президиумом Верховного суда Российской Федерации 28 июня 2017 г., Постановление Арбитражного суда Московского округа от 9 сентября 2019 г. №Ф05-14639/2019 по делу №А40-229476/2018).

5. Внесение существенных изменений в государственный (муниципальный) контракт. В большинстве случаев условия государственного (муниципального) контракта не подлежат изменению. Так, не допускается изменить контракт по пункту 1 части 1 статьи 95 Закона 44-ФЗ при проведении запроса котировок [5, с. 53].

Также по общим правилам не допускается изменение существенных условий контракта. В соответствии с условиями статьи 432 ГК РФ под существенными условиями понимаются условия о предмете договора, а также те, которые названы таковыми в тексте контракта или законодательных актах. (Постановление АС СЗО от 18 мая 2018 г. по делу №А56-25269/2017; пункт 12 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утверждено Президиумом Верховного суда РФ 28 июня 2017 г.).

6. Заключение государственного (муниципального) контракта без проведения торгов, когда проведение закупочных процедур является обязательным.

Согласно пункту 4 статьи 16 Федерального закона от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным Банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъек - тов О защите конкуренции: федеральный закон от 26.06.2006 № 135-ФЗ (ред. от 27.12.2019) // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.. (Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 13 июня 2019 г. по делу А64-9160/2018).

7. Участник закупки должен соответствовать требованиям, предусмотренным Законом №44-ФЗ, с момента подачи им заявки на участие в электронном аукционе и до момента выявления победителя. Участник закупки должен соответствовать требованиям, которые устанавливает закон к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки (пункт 1 части 1 статьи 31 Закона №44-ФЗ) (Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 августа 2017 г. №17АП-7952/2017-ГК по делу №А60-60653/2016).

8. Отсутствие обеспечения означает, что исполнителю были предоставлены необоснованные преимущества. При таких обстоятельствах государственный (муниципальный) контракт является ничтожным, поскольку нарушает прямой законодательный запрет, установленный пунктом 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции (пункт 26 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утв. Президиумом ВС РФ 28 июня 2017 г.) Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федера-ции о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утв. Президиумом ВС РФ 28.06.2017 // Бюллетень Верховного суда РФ. 2017. № 12. О применении судами некоторых положений раздела I части первой Граждан-ского кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного суда РФ от 23.06.2015 № 25 // Бюллетень ВС РФ. 2015. № 8..

В том случае, если после заключения государственного (муниципального) контракта выявлены основания для признания его недействительным, понудить заказчика к исполнению контракта невозможно. В указанном случае отказ заказчика от исполнения контракта, по правилам части 15 статьи 95 Закона №44-ФЗ, является правомерным.

Пунктом 75 Постановления пленума Верховного суда РФ «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» определены условия договора, противоречащие прямому законодательному запрету, ничтожны.

На основании вышеизложенного серьезную озабоченность вызывает применение последствий недействительности торгов и государственных (муниципальных) контрактов, заключенных на их основании, так как даже при исполнении контракта сторона лишается того, на что могла рассчитывать. Правоприменительная практика в большинстве случаев отказывает в применении последствий недействительности государственного контракта в виде реституции, ссылаясь на факт его исполнения, который исключает возможность приведения сторон в первоначальное положение (Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 17 октября 2019 г. №Ф10-4788/2019 по делу №А48-1298/2018; Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 26 июня 2019 г. №Ф10-4494/2019 по делу №А36-9300/2017, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 31 октября 2019 г. №Ф06-33822/2018 по делу №А57-4675/2017).

На основании вышеизложенного заключение государственных (муниципальных) контрактов для хозяйствующего субъекта является не только выгодным, но и при несоблюдении должной осмотрительности может повлечь негативные последствия, например, убытки, потерю деловой репутации, административную и (или) уголовную ответственность.

Список литературы

1. Лепетикова И.Ю. Совершенствование практики исполнения контрактов в сфере закупок // Ростовский научный журнал. 2017. №1. С. 32-38.

2. Овсипян М.В. Проблемы организации государственных и муниципальных закупок // Экономические науки. 2017. №9 (63). С. 23-25.

3. Беляева О.А. Правовые проблемы аукционов и конкурсов. М.: Юриспруденция, 2011. 296 c.

4. Лобанова О.Л., Пластинина Е.А. Конфликт интересов при государственных закупках: понятие и порядок урегулирования // Прогосзаказ.рф. 2018. №1. С. 56-62.

5. Степанова Е.Е. Специфика признания государственных (муниципальных) контрактов недействительными // Юрист. 2018. №10. С. 51-56.

References

муниципальный контракт риск

1. Lepetikova I.Y. Sovershenstvovaniye praktiki ispolneniya kontraktov v sfere zakupok [Improving the execution of contracts in procurement]. Rostovskiy nauchnyy zhurnal - Rostov Scientific Journal, 2017, no. 1, pp. 32-38. (In Russian).

2. Ovsipyan M.V. Problemy organizatsii gosudarstvennykh i munitsipal'nykh zakupok [Problems of organization of state and municipal procurement]. Ekonomicheskiye nau - ki - Economic Sciences, 2017, no. 9 (63), pp. 23-25. (In Russian).

3. Belyayeva O.A. Pravovyye problemy auktsionov i konkursov [Legal Problems of Auctions and Competitions]. Moscow, Yurisprudentsiya Publ., 2011, 296 p. (In Russian).

4. Lobanova O.L., Plastinina E.A. Konflikt interesov pri gosudarstvennykh zakupkakh: ponyatiye i poryadok uregulirovaniya [Conflict of interest in public procurement: concept and settlement procedure]. Progoszakaz.rf [On Government Order], 2018, no. 1, pp. 56-62. (In Russian).

5. Stepanova E.E. Spetsifika priznaniya gosudarstvennykh (munitsipal'nykh) kontraktov nedeystvitel'nymi [Specifics of acknowledging state (municipal) agreements invalid]. Yurist - Lawyer, 2018, no. 10, pp. 51-56. (In Russian).

Размещено на Allbest.ru