Реформа децентрализации в Украине в 2014-2019 гг.: первые достижения и будущие вызовы

Кроме того, ожидается, что в этот раз регионы действительно получат возможность формировать свои стратегии развития без указки из центра, но с учетом трех магистральных целей ГСРР-2027. Вопрос заключается в том, насколько хорошо они справятся с такой задачей. На кону -- шансы разрешить пока непреодоленную задачу усиливающихся диспропорций регионального развития в Украине. Постепенное уменьшение межрегиональных диспропорций продолжает оставаться одной из наиболее насущных задач в Украине и на сегодня (Tretyak 2019). Ожидается, что действенным стимулом к разрешению этой задачи может стать более эффективная согласованность приоритетов региональных стратегий развития и государственной стратегии регионального развития, как на этапе их утверждения, так и на этапе реализации.

Следующие шаги и задачи на будущее

В начале 2019 года центральное правительство в Киеве объявило о начале второго этапа децентрализации. Новый план действий направлен на завершение программы реформ в 2019-21 годах. Однако, старт практической реализаций второго этапа реформ было осложнен политическим календарем 2019 года, в ходе которого состоялись три тура общенационального голосования на президентских и парламентских выборах, а также последующая ротация кадров в законодательной, исполнительной и судебной ветвях власти.

Одной из главных задач нового этапа является повышение темпов формирования и расширения ОТГ, с тем чтобы -- в идеальном случае, полностью -- завершить этот процесс до очередных общенациональных местных выборов осенью 2020 года. Ключом к достижению этой цели является ускоренное утверждение таких «перспективных планов» ОТГ в областях, которые позволят не только увеличить скорость формирования ОТГ, но и обеспечить подлинное местное самоуправление в масштабах страны. 25 сентября 2019 года новое правительство утвердило проект изменений к соответствующему закону, который позволит Кабинету Министров утверждать «перспективные планы» без обязательного участия областных советов. К данному моменту лишь 87,6% территории Украины охвачено перспективными планами формирования ОТГ в областях. Очевидно, что будет непросто объединить за оставшееся время до очередных местных выборов, намеченных на октябрь 2020 года, оставшиеся необъединённые общины, количество которых соответствует примерно двум третям от их первоначального числа. Ориентировочно к середине 2020 года существующие на сентябрь 2019 года 6 572 маленьких общин должны будут принять то или иное участие в формировании ОТГ: объединиться в новые ОТГ или присоединиться к уже сформированным ОТГ. К сентябрю 2019 года было создано, как уже было сказано, 951 ОТГ из запланированных 1200 (согласно упомянутой выше Концепции реформы местного самоуправления и территориальной организации правительства Украины 2014 года) или же из 1 600-1 800 (согласно упомянутым объявлением тогдашнего премьер-министра Владимира Гройсмана в конце 2018 года).

Это означает, что в течение одного года должно быть создано от 250 до 850 новых ОТГ. Такая цель представляется чрезмерно амбициозной. Более вероятно, что к уже существующим ОТГ будут присоединяться соседние небольшие общины. Более того, как уже было намечено, ускорение процесса создания ОТГ должно будет осуществляться во многих случаях уже не добровольно, а административно. Учитывая большое число общин, которые еще предстоит объединить, нельзя исключать ощутимое сопротивление этому процессу на местах. Более того, есть опасность «подмены целей». Быстрое достижение искомого количества ОТГ может стать первоочередной задачей, которая заменит цель формирования ОТГ, органы местного самоуправления которых способны предоставлять жителям качественные публичные услуги и действенно стимулировать местное развитие.

В течение 2019 года украинское правительство намекало, что может провести комплексную оценку эффективности работы ОТГ, чтобы подкорректировать их окончательный формат. Можно предположить, что такая оценка будет включать в себя проверку финансовой устойчивости ОТГ (включая долю местных налогов в бюджетах ОТГ), а также проверку их успешности касательно местного экономического развития и предоставления публичных услуг. Результаты такой проверки необходимо использовать для уточнения критериев формирования успешных ОТГ в дальнейшем, а не только лишь для подтверждения «огрехов» процесса формирования ОТГ на добровольной основе.

Второй этап децентрализации также включает в себя фундаментальное изменение административно-территориального деления Украины на уровне районов. Формирование ОТГ переложило значительную степень ответственности со старого районного на новый муниципальный уровень. Согласно действующей Конституции Украины, районные советы, избираемые на прямых выборах, несут ответственность за представление общих интересов жителей населенных пунктов района. Однако объединение на местном уровне часто приводит к созданию относительно крупных и мощных ОТГ, которые не нуждаются в административной поддержке со стороны сегодняшних районных советов и районных госадминистраций. Таким образом, большинство районов уже передали обширные обязанности и финансовые ресурсы ОТГ.

В парламенте еще с февраля 2018 года был зарегистрирован законопроект, который предлагает правовую основу для реформирования районов согласно критериям, которые применяются в ЕС. Этот законопроект предполагает преобразование существующих 490 районов в 100 новых укрупнённых районов, каждый с населением около 150 000 человек. Однако функции этих новых районных администраций и советов на расширенной территориальной основе еще не определены окончательно. Очевидно, что запланированное радикальное снижение количества районов необходимо проводить синхронно со сменой полномочий более крупных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Укрупнение районов будет с самого начала носить административный, а не добровольный характер. В то же время в течение 2019 года в Киеве и областях продолжаются дискуссии как касательно предполагаемого количества объединённых районов, так и касательно полномочий новых районных властей. Инклюзивный формат текущего обсуждения соответствует одновременности двух взаимосвязанных процессов перезапуска структуры украинского государства - завершению формирования ОТГ и подготовки переформатирования районов. Оба процесса ключевым образом повлияют на предоставление публичных услуг на местах. Таким образом, необходим учет мнений и потребностей, как рядовых украинцев, так и местных и центральных элит касательно суммарных последствий этих изменений.

Актуальной и острой темой также остается конституционная реформа в части децентрализации. Речь, в частности, идет о введении нового института префектов, которые должны заменить главы областных и районных госадминистраций, а также о праве областных и районных советов формировать свои исполнительные комитеты. Как известно, в августе 2015 года проект соответствующих -- проваленных тогда -- конституционных изменений был «привязан» к неудачной попытке имплементировать определенное требование, связанное с Минскими соглашениями 2014-2015 гг. Теперь новоизбранному парламенту и новоизбранному президенту предстоит решить эту фундаментальную задачу в рамках децентрализации -- привести Конституцию Украины в соответствие с новыми реалиями политической жизни страны.

В этой связи, одним из наиболее сложных вызовов нового этапа децентрализации будет вопрос, каким образом будет осуществляться государственный надзор за конституционностью и законностью решений новых органов местного самоуправления в Украине. В ходе реформы децентрализации они получают расширенные полномочия, которые могут использоваться не только во благо страны, но и в иных целях. Например, социологические опросы, которые мы уже приводили выше, демонстрируют запрос граждан на привлечение к ответственности органов местного самоуправления, которые ущемляют права жителей ОТГ. Парламент предыдущего созыва не справился с задачей создать соответствующую правовую рамку, которая бы обеспечивала как действенное местное самоуправление, так и интересы центра. Решение вопроса, какими инструментами именно осуществить правовой надзор за решениями местного самоуправления должно занять приоритетное место в повестке дня новой власти.

Выводы: значение децентрализации для Украины и за ее пределами

Несмотря на разного рода конфликты и трения в первые годы осуществления реформы, децентрализация, внедряемая с 2015 года, значительно улучшила систему управления в Украине. Сельские и городские ресурсы украинской провинции объединяются в рамках более устойчивых ОТГ. Параллельное осуществление секторальных реформ позволяет повысить качество предоставляемых публичных услуг жителям новых ОТГ. Также децентрализация способствует развитию местной демократии.

Однако скорость и масштабы формирования ОТГ оказались недостаточными для выполнения первоначальных планов реформаторов. Новый этап децентрализации, объявленный в январе 2019 года, ставит дополнительные цели радикального сокращения числа районов и формирования исполкомов районных и областных советов. Реформирование административно-территориальной структуры Украины имеет жизненно важное значение для обеспечения надлежащего управления и сплоченности государства, особенно когда его территориальная целостность продолжает проверяться на прочность извне. Эту амбициозную повестку дня будет непросто реализовать, особенно если она должна будет завершиться до проведения местных выборов в октябре 2020 года.

Некоторые из проблем, возникших в ходе предыдущих попыток децентрализации, прослеживаются и после революции Евромайдана (Matsuzato 2000). Результаты реформ по-прежнему определяются приоритетами политиков в центре, хотя низовые инициативы также стали играть важную роль. Как и прежде, прогрессу реформы, в первую очередь, препятствует сопротивление изменениям со стороны укоренившихся региональных элит и кланов. Однако ключевое различие между предыдущими попытками осуществить территориальную перестройку и нынешним процессом децентрализации заключается в том, что центральное правительство уделяет повышенное внимание улучшению качества и доступности публичных услуг, а не просто изменению политических отношений между центром и периферией.

Дебаты о децентрализации в первые годы существования посткоммунистической Украины основывались на том понимании «европеизации», которое получило распространение после Второй мировой войны (Wolczuk 2002). Элиты же после Евромайдана, напротив, лучше информированы о современных стандартах управления в ЕС, в том числе и касательно деконцентрации политической власти. Тем не менее, политики в Украине до сих пор проявляли осторожность в отношении предоставления областным и районным советам конституционного права создавать исполнительные комитеты. Политики с готовностью приняли идею субсидиарности как основополагающего принципа многоуровневого управления, однако не решаются укреплять региональный уровень до тех пор, пока территориальная целостность государства ставится под сомнение Россией.

Хотя международная техническая и финансовая помощь имеет важное значение, успех или провал таких реформ, как децентрализация, по-прежнему определяются главным образом внутренними факторами (Leitch 2016). После революции Евромайдана 2013-14, иностранные доноры консолидировали свои усилия в поддержку реформ в Украине, и это увеличило их влияние и возможности способствовать децентрализаций. Хорошо скоординированные консультации, техническая помощь и финансовая поддержка из-за рубежа помогли предотвратить игнорирование правительством и парламентом Украины повестки дня в области децентрализации.

Кроме того, децентрализация Украины имеет, по меньшей мере, четыре геополитических измерения. Во-первых, делая государство более эффективным, отзывчивым и устойчивым, децентрализация поддерживает роль украинской политической системы как постсоветской демократической контр-модели по отношению к авторитарному «евразийскому» пути, продвигаемому Россией с её псевдо-федерализмом (Umland 2011). Поскольку децентрализация помогает украинскому государственному строительству и национальному самоопределению, она косвенно способствует популяризации общей нецентрализованной модели посткоммунистического управления, которая подразумевает для бывших республик СССР -- открытое общество, политический плюрализм, сильное гражданское общество, интеграцию в западные структуры.

Во-вторых, выраженно нефедеративная и субрегиональная философия реформ децентрализации Украины предоставляет основные полномочия местному, а не областному самоуправлению, тем самым предлагая противоядие от подпитываемого Россией автономизма и сепаратизма (Побережний 2006). Передавая власть на муниципальный уровень, децентрализация усложняет российскую «гибридную войну» против Украины и кремлёвские попытки отделить или аннексировать те или иные регионы (Kompaniiets 2015). Чем меньше власти имеют областные или макрорегиональные столицы и кланы и чем локальнее уровень принятия политических решений, тем труднее становится подготовить тот или иной регион к захвату российскими нерегулярными войсками, тайными агентами и местными коллаборационистами. Растущая устойчивость украинского государства в результате разных реформ, в том числе и децентрализации, важна не только для стабильности в Восточной Европе, но имеет и геополитическое значение.

В-третьих, децентрализация является выражением европейскости и способом дальнейшей европеизации Украины. Будучи преимущественно внутренне укорененной и двигаемой реформой, она представляет собой демонстрацию европейского характера украинской нации. Более того, эта политическая трансформация, как и другие либерализующие и демократизирующие реформы Украины, делает страну более похожей на другие европейские государства, где власть уже ранее стала менее сконцентрированной в центре. Чем больше Украина децентрализуется, тем больше она становится «совместимой» со странами и принципами ЕС и пригодной для полной политической интеграции в Евросоюз.

В-четвертых, нефедеральная и «субпровинциальная» украинская децентрализация может стать моделью для стран, которым, как и Украине, угрожают (а) региональный или макрорегиональный сецессионизм и/или (б) хищнические соседние государства, стремящиеся использовать внутренние расколы в соответствующей стране для собственной территориальной экспансии.

Децентрализация в настоящее время помогает Украине повышать соборность и сплоченность своего государства, несмотря на нестабильную ситуацию на неподконтрольных правительству территориях Донбасса.

В будущем этот метод предупреждения сепаратизма вполне может быть применен и к другим странам (Panizza 1998; Frey 2004; Brancanti 2006; Dreher & Fischer 2009; Vaillancourt, Roy-Cesar & Miller Bird 2010; Ehrke 2011; Grдvingholt & von Haldenwang 2016). Высокоцентрализованные авторитарные постсоветские государства, не в последнюю очередь Россия, в один прекрасный день также могут захотеть передать большую долю политической власти на местный, а не на областной уровень, чтобы обезопасить себя от возможного распада, подпитываемого внутренними или внешними силами. Таким образом, они могли бы принять решение следовать скорее примеру украинской муниципальной децентрализации, а не разным федералистским моделям. Пример деконцентрации власти в Украине может однажды стать образцом для других, все еще авторитарных и централизованных, постсоветских стран - или даже для совершенно других государств в других частях мира.

По этим четырем и некоторым другим причинам начатая в 2014 году реформа децентрализации Украины является значительной политической трансформацией в посткоммунистическом мире. Западные страны на этом фоне должны продолжать поддерживать этот процесс так же щедро и интенсивно, как они это делают в настоящее время. Зарубежным журналистам и не в последнюю очередь репортерам из постсоветских стран стоит глубже исследовать его предпосылки, ход, успехи, неудачи и последствия. Как международной украинистике, так и исследователям в области сравнительного изучения местного управления в разных частях мира может быть полезно уделять больше внимания недавнему украинскому опыту в сфере децентрализации.

Bibliography

1. Baller, O. (2017). Korruptionsbekдmpfung und Dezentralisierung auf dem Prьfstand des Reformbedarfs in der Ukraine. Jahrbuch fьr Ostrecht 2: 235-268.

2. Bernard, M. (2015). Decentralization: A Bottom-up Path Toward Functioning Institutions and Economic Prosperity. VoxUkraine. 25 August, voxukraine.org/en/smart-decentralization-a-bottom-up-path- toward-functioning-institutions-and-economic-prosperity/ (accessed 9 February 2020).

3. Brancanti, D. (2006). Decentralization: Fueling the fire or dampening the flames of ethnic conflict and secessionism? International Organization 60(3): 651-85.

4. Concept of the Reform of Local Self-Government and Territorial Organization of Government in Ukraine. (2014). Ministry of Foreign Affairs of Ukraine. 1 April, https://mfa.gov.ua/en/news-feeds/foreign- offices-news/21459-koncepcija-reformuvannyamiscevogo-samovryaduvannya-ta-teritorialynoji- organizaciji-vladi-v-ukrajini_(accessed 9 February 2020).

5. Decentralization (2019a). U-LEAD, https://donors.decentralization.gov.ua/en/project/u-lead_(accessed 9 February 2020).

6. Decentralization (2019b). Map Donor Decentralization, All Projects, https://donors.decentralization.gov.ua/en/projects_(accessed 9 February 2020).

7. Dreher, A., Fischer, J.A.V. (2009). Government Decentralization as a Disincentive for Transnational Terror? An Empirical Analysis. IZA Institute of Labour Economics Discussion Paper Series, 4259.

8. Dudley, W. (2019). Ukraine's Decentralization Reform. SWP Research Division Eastern Europe and Eurasia Working Papers 1.

9. Ehrke, J. (2016). Zur Stabilisierung fragmentierter Staaten: Dezentralisierung, Entwicklungszusammenarbeit und das Gespenst des Separatismus. Potsdam.

10. European Commission (2014). EU supports decentralisation and regional policy reforms in Ukraine with €55 millions, 27 November, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-2221_en.htm_(accessed 9 February 2020).

11. Frey, B.S., Luechinger, S. (2004). Decentralization as a disincentive for terror. European Journal of Political Economy 20(2): 509-15.

12. Grдvingholt, J., von Haldenwang, C. (2016). The Promotion of Decentralization and Local Governance in Fragile Contexts. DIE Discussion Paper 20.

13. Grindle, M.S. (2009). Going Local: Decentralization, Democratization, and the Promise of Good Governance. Princeton.

14. Hanuschtschak, J., Sydortschuk, O., Umland, A. (2017). Die ukrainische Dezentralisierungsreform nach der Euromajdan-Revolution 2014-2017: Vorgeschichte, Erfolge, Hindernisse. Ukraine-Analysen 183: 211.

15. Jarabik, B., Yesmukhanova, Y. (2017). Ukraine's Slow Struggle for Decentralization. Carnegie Europe. 8 March.

16. Kompaniiets, O. (2015). Analysis of Decentralisation Projects in the Context of Resolving the Crisis in Ukraine. The Copernicus Journal of Political Studies 1: 148-159.

17. Leitch, D. (2016). Assisting Reform in Post-Communist Ukraine, 2000-2012: The Illusions of Donors and the Disillusion of Beneficiaries. Stuttgart.

18. Levitas, A. (2017). Local government reform as state building: What the Polish case says about «decentralization». Studies in Comparative International Development 52: 23-44.

19. Levitas, A., Herczynski, J. (2003). Decentralization, Local Governments and Education Reform and Finance in Poland: 1990-1999. In Balancing National and Local Responsibilities: Education Management and Finance in Four Central European Countries, Davey K. (ed). Budapest, 113-191.

20. Levitas, T., Djikic, J. (2017). Caught Mid-Stream: «Decentralization», Local Government Finance Reform, and the Restructuring of Ukraine's Public Sector 2014 to 2016, Kyiv.

21. Lukerya, I., Halushka, O. (2016). 10 Ways Decentralization Is Changing Ukraine. Kyiv Post. 7 December.

22. Martinez-Vazquez, J., Zeikate, S. (2004). Ukraine: Assessment of the Implementation of the New Formula Based Intergovernmental Transfer System. Andrew Young School of Policy Studies Working Paper, 8.

23. Matsuzato, K. (2000). Local Reforms in Ukraine 1990-1998: Elite and Institutions. In The Emerging Local Governments in Eastern Europe and Russia: Historical and Post-Communist Development. Ieada, O. (ed.). Hiroshima, 25-54.

24. Myerson, R., Mylovanov, T. (2014). Fixing Ukraine's Fundamental Flaw. Kyiv Post. 7 March.

25. Ofis Rady Yevropy v Ukrajini (2019). Opryliudneno zvity shchorichnykh sotsiolohichnykh doslidzhen' z tematyky detsentra lizaciji ta reformy mistsevoho samovriaduvannia, 5 bereznia, www.coe.int/uk/web/kyiv/-/reports-annual-national-opinion-polls-on-decentralisation-and-local- self-government-reform (accessed 9 February 2020).

26. Panizza, U. (1998). Decentralization as a mechanism to prevent secession. Economic Notes 27(2): 263-67.

27. Poberezhnyj, H. (2006). Decentralizaciya yak zasib vid separatyzmu. Критика 10(11): 3-7.

28. Rabinovych, M., Levitas, A., Umland, A. (2018). Revisiting Decentralization After Maidan: Achievements and Challenges of Ukraine's Local Governance Reform. Kennan Cable, 34.

29. Romanova, V. (2011). The role of centre-periphery relations in the 2004 constitutional reform in Ukraine. Regional & Federal Studies 21(3): 321-39.

30. Romanova, V., Umland, A. (eds). (2020). Ukraine's Decentralization: Challenges and Implications of the Local Governance Reform after the Euromaidan Revolution. Stuttgart.

31. Shapovalova, N. (2015). Mьhen der Ebenen: Dezentralisierung in der Ukraine. Osteuropa 65: 143-52.

32. Sydorchuk O. (2016). Decentralization: Results, Challenges and Prospects. Kyiv.

33. Tkachuk, A., Tkachuk, R., Hanushchak, Yu. (2012). Reforms in the Administrative and Territorial Structure of Ukraine: Lessons of History 1907-2009. Kyiv.

34. Tretyak, Yu. (2019). Pidvyshchennia rivnia konkurentospromozhnosti rehioniv: vyklyky, zavdannia ta perspektyvy, niss.gov.ua/sites/default/files/2019-06/Третяк.pdf (accessed 9 February 2020).

35. Umland, A. (2011). Fьr eine neue Osteuropa-Politik: Europas Weg nach Moskau fьhrt ьber Kiew. Internationale Politik 66(4): 86-92.

36. Vaillancourt, F., Roy-Cesar, E., Miller Bird, R. (2010). Is Decentralization «Glue» or «Solvent» for National Unity? Andrew Young School International Studies Program Working Paper, 10-03.

37. VoxUkraine (2015). Decentralization: Second Try, 16 July.

38. https://voxukraine.org/2015/07/16/decentralization-second-try/ (accessed 9 February 2020).

39. Werchan, R. (2015). Dezentralisierung: Der Weg zu einer effizienteren Regierung, Wirtschaftswachstum und dem Erhalt der territorialen Integritдt? In Ukraine - Krisen - Perspektiven: Interdisziplinдre Betrachtungen eines Landes im Umbruch. Bakalova, E., Endrich, T., Shlyakhtovska, K. (eds.). Berlin, 187-212.

40. Wolczuk, K. (2002). Catching up with «Europe»? Constitutional debates on the territorial-administrative model in independent Ukraine. Regional and Federal Studies 12(2): 65-88.

41. Zhalilo Ya.A., Shevchenko O.V., Pavlenko I.A., Romanova V.V., Danylyak O.O., Makarov H.V., Rudenko A.F., Baxur N.V., Mar'yanovs'ka V.V., Dvihun A.O., Trypol's'ka M.I. (2019). Detsentralizatsija vlady:poryadok dennyj na seredn'ostrokovu perspektyvu. K.: NISD.

Размещено на Allbest.ru