Види державного нагляду за діяльністю бюрократичного апарату в українських губерніях Російської імперії у першій половині ХІХ ст.

професор, професор Сумського

державного університету

м. Суми

Анотація

У статті на прикладах українських губерній розглянуті засоби нагляду за діяльністю тієї частини бюрократичного апарату Російської імперії, що функціонувала на місцевому (губернському, повітовому) рівні у першій половині ХІХ ст. Окрему увагу приділено особливостям сенаторських ревізій; перевіркам, що здійснювалися губернаторами та чиновниками з особливих доручень. Проаналізовано, як такий нагляд впливав на ефективність діючої бюрократичної системи.

Ключові слова: бюрократія, чиновник з особливих доручень, Російська імперія, сенаторська ревізія, нагляд.

Annotation

Degtyarev Serhii (Sumy) Doctor of Historical Sciences, Professor Professor of Sumy State University

Types of state supervision of the activities of the bureaucratic apparatus in the Ukrainian provinces of the Russian Empire in the first half of the XIX century

In the article on the examples of the Ukrainian provinces are considered the means of supervision over the activity of the bureaucratic apparatus of the local (provincial, county) level of the Russian Empire of the first half of the 19th century. The author distinguished external and internal types of state supervision over the efficiency of functioning of the bureaucratic apparatus of the Russian Empire. External are senatorial audits. Internal oversight was carried out by the governors, officers of the corps of gendarmes and specialpurpose officials.

Such oversight revealed many deficiencies specific to the bureaucratic environment: negligence, breach of subordination, unprofessionalism, bribery, etc. The government and local authorities rarely responded properly to these phenomena -- fighting them was often formal and declarative.

Special attention was paid to the peculiarities of senatorial revisions; audits conducted by governors and bureaucrats on special assignments. Analyzed how such supervision affect the efficiency of operating while bureaucratic system. It is concluded that the senatorial audits of provincial and county institutions were more objective than the governor's checks. And supervision of officials on special assignments on behavior of employees of county, city state institutions, on quality of performance of their official functions. This significantly helped the provincial government control the local bureaucracy. At the same time, gendarmerie oversight was focused on finding out the political credibility of public servants. Therefore, it did not affect the overall effectiveness of the bureaucratic apparatus.

Key words: bureaucracy, special assignment officer, Russian empire, senatorial audit, supervision.

Аннотация

Дегтярев Сергей (м. Сумы)

Доктор исторических наук, профессор, профессор Сумского государственного университета

Виды государственного надзора за деятельностью бюрократического аппарата в украинских губерниях Российской империи в первой половине XIX в.

В статье на примерах украинских губерний рассмотрены средства надзора за деятельностью той части бюрократического аппарата Российской империи, работала на местном (губернском, уездном) уровне в первой половине XIX в. Особое внимание уделено особенностям сенаторских ревизий; проверкам, которые проводились губернаторами и чиновниками по особым поручениям. Проанализировано, как такой надзор влиял на эффективность действующей бюрократической системы.

Ключевые слова: бюрократия, чиновник по особым поручениям, Российская империя, сенаторская ревизия, наблюдение.

Виклад основного матеріалу

Для бюрократичної системи Російської імперії кінця ХУШ -- першої половини ХІХ ст. були характерні такі негативні явища, як службові порушення, що здійснювалися чиновниками з причини їхньої некомпетентності; свідомі зловживання державних службовців (хабарництво, вимагання, незаконне використання службового становища тощо). Особливо багато таких явищ було в судовому та правоохоронному відомствах. У інших галузях державного управління ці порушення також були доволі розповсюджені, хоча й не мали такого розмаху, як у судовій і поліцейській. Свого часу сенатор А. Пещуров у своєму рапорті вказував, що якщо б усі поліцейські порушення та беззаконня розглядалися суворо, то дуже небагатьом чиновникам цього відомства вдалося б уникнути покарання. Але він же сам погоджувався з тим фактом, що наявних службовців поліції замінити на більш надійних осіб «при нинішніх засобах» неможливо [1, с. 82].

Контролювати діяльність бюрократичного апарату на місцях уряду Російської імперії було особливо важко. Місцевий прокурорський нагляд не міг бути ефективним, оскільки і прокурори, і стряпчі підпорядковувалися губернському керівництву, а не безпосередньо вищим урядовим установаму столицях. Для цих чиновників встановлювалося багато обмежень ще законодавством Катерини ІІ. Зокрема, чинам прокурорського нагляду заборонялося брати участь у судовому процесі; вони не могли бути посередниками або представляти приватні інтереси у справах пов'язаних зі службовою діяльністю або з державними інтересами; несли відповідальність за непідтверджений чи неправдивий донос і т.п. [2, с. 196].

Для нагляду за якістю функціонування бюрократії у регіонах проводилися ревізії. Їх можна поділити на «внутрішні» та «зовнішні». Останні ще називалися «надвідомчими», що підкреслювало відсутність їх зв'язку з відомством МВС. Зовнішні ревізії призначалися особливими «Височайшими розпорядженнями» і здійснювалися, як правило, сенаторами [3, с. 100]. Уряд доручав сенаторам проводити ревізії різних губерній. Сенаторські перевірки почали проводитися з кінця ХУШ ст. і, у першу чергу, їхньою метою був нагляд за підпорядкованими Сенату установами. Але вже з початку ХІХ ст. вони служили більше інтересам Комітету міністрів, а надто імператора. Діяльність ревізій спрямовувалася на виявлення недоліків у місцевому управлінні та містили відомості про фактично всі державні установи губерній або повітів. З початку існування таких ревізій Сенат міг безпосередньо впливати на чиновників-поруш- ників, інколи навіть позбавляючи їх чинів. Але 18 березня 1799 р. Павло І наказав Сенату не позбавляти чиновників, які вчинили злочини, чинів без імператорського дозволу [4, с. 571-572].

У досліджуваний нами період в українських губерніях було проведено декілька ревізій: Слобідсько-Української губернії сенатором В. Бро- зіним (16 грудня 1826 р. -- 25 лютого 1828 р.), Херсонської сенатором Е. фон Брадке (19 травня 1851 р. -- 10 червня 1852 р.) та інші.

Так, у 1815 р. у Волинській губернії не тільки вихідці з неприві- лейованих станів, але й дворяни страждали від беззаконня, що чинили чиновники місцевих установ. Населення скаржилося на зловживання під час рекрутських наборів, поставках фуражу і провіанту для війська, на відбирання коней і худоби у жителів тощо. Усі податки та військові повинності стягувалися понад норму. Сенатор граф Стройновський і 17 дворян Володимирського повіту цієї губернії скаржилися, що окрім податків й інших стягнень від них вимагали хабарі. Сам імператор називав цю губернію «показовою по злу, у ній оселеному». У тому ж р. граф Стройновський подав скаргу на ці зловживання уряду. Документ завірили своїми підписами ще 154 поміщики Волинської губернії. Саме після цієї скарги з метою проведення перевірок сюди у р. і був відряджений таємний радник Сіверс [5, с. 198, 201-202].

Під час таких ревізій, як правило, масових «чисток» у лавах чиновників не відбувалося. Причин цього могло бути декілька. По-перше, службовці (від чиновників нижчих рангів і канцеляристів до керівників установ) на момент початку ревізій встигали приховати значну частину порушень і зловживань. По-друге, самі перевіряючи як представники вищої влади не були зацікавлені у широкому розголосі масових зловживань всередині державного управлінського механізму й дискредитації «чиновницького мундиру».

У миколаївську епоху під час проведення сенаторських перевірок щодо чиновників, які скоїли несуттєві службові порушення, пропонувалося застосовувати більше виправних заходів, а за серйозні порушення «без помітних однак слідів зловживань», не віддаючи під суд, звільняти з посад. Це відрізнялося від практики часів Олександра І, коли звільнення і засудження чиновників розглядалося як основний інструмент і результат ревізії [3, с. 101].

У 1851-1852 рр. проводилася ревізія Херсонської губернії. Приводом для цієї перевірки стали скарги новоросійського і бессарабського генерал- губернатора князя Воронцова на службові зловживання й упущення херсонського цивільного губернатора генерал-майора К. Оленича-Гнененка. Ревізував губернію сенатор Е.Ф. фон Брадке. Його канцелярія була укомплектована шістьма чиновниками Сенату й одним від Міністерства внутрішніх справ. Вони оглянули усі галузі життя й управління Херсонщини. Зокрема, були проведені розслідування за багаточисельними скаргам на дії місцевих чиновників і установ. При цьому було відносно небагато скарг на чиновників фінансових установ, а на службовців освітніх закладів взагалі не скаржилися. Основна маса нарікань була на адресу чиновників судового та поліцейського відомств -- їх звинувачували у хабарництві, нанесенні образ, побиттях, розкраданні грошей, наклепах тощо. Надзвичайно багато скарг було на повільний розгляд справ у судових і поліцейських органах. Ще до закінчення цієї ревізії К. Оленич-Гнененка було усунуто з посади губернатора за незадовільне управління губернією, а його справу було передано до суду. Деякі чиновники губернських і повітових установ також були усунуті від виконання обов'язків [7].

Таким чином, під час сенаторських перевірок посадові злочини виявлялися доволі рідко. Коли переслідувалося хабарництво, то покарання могло випасти на долю хіба що дрібного чиновництва, «а сильні у більшості випадків від нього ухилялися» [8, с. 34] (за рідкісними виключеннями). Вищі чиновники взагалі рідко суворо каралися за посадові зловживання. Наприклад, волинський губернатор І. Каменський жорстоко побив свого віце-губернатора, за що був «покараний» переведенням на посаду костромського губернатора [9, с. 14]. Злочини нижчих посадовців частіше також залишалися безкарними.

У цілому інспекції Сенату протягом ХІХ ст. були одним з основних методів контролю над провінційною адміністрацією. Важливим заходом щодо контролю діяльності державних установ та їхніх чиновників у провінції була також вже згадувана внутрішня або відомча ревізія. Вона у порядку підлеглості здійснювалася вищими установами, частіше це були так звані губернаторські перевірки. Час від часу вони проводилися у кожній губернії.

Прикладом однієї з таких ревізій може бути перевірка, що проводилася з 25 серпня до 10 жовтня 1859 р. губернатором Чернігівської губернії [10]. Її об'єктом стали повітові суди, дворянські опіки, міські ратуші та магістрати, сирітські суди, міські думи, поліції, квартирні комісії, земські суди (у складі останніх окремо перевірялися підлеглі їм станові пристави), посадські установи й окремі чиновники. Велику увагу було приділено стану справ у перелічених установах і якості виконання службових обов'язків чиновниками, які там працювали.

Результати перевірки були викладені у так званих «зауваженнях» начальника губернії [12, арк. 14-23]. Цей документ дає можливість пев- ною мірою сформувати думку про професійний рівень чиновників провінційних державних установ передреформених років, їхньої доброчесності (або, навпаки, халатності) під час виконання своїх функцій.

У цілому губернатором під час цієї ревізії було зроблено багато зауважень щодо роботи вказаних установ по всіх повітах Чернігівщини. Лише відносно невелика кількість чиновників заслужили «щиру вдячність». Інші з причини неналежним чином виконуваних обов'язків отримали «зауваження», «догани», «суворі догани» або рекомендацію «негайно виправити» стан справ. Результати перевірки були розіслані до всіх установ ревізованих повітів, «щоб зазначені у цих зауваженнях непорядки були виправлені негайно, і щоб на майбутнє подібних безпорядків не допускали» [12, арк. 22 зв-23]. Показово, що при цьому практично не було приділено уваги скаргам від населення на службові зловживання чиновників.

У роки правління Миколи І значення сенаторських перевірок місцевих установ значно зменшилося. Нагляд за місцевою владою стали виконувати жандармські офіцери, які підпорядковувалися ІІІ Відділенню Особистої Його Величності Канцелярії. З одного боку, сенаторський нагляд був непостійним, але носив відкритий характер. Жандармський же нагляд був постійним (а тому мав би бути більш ефективним), але він здійснювався негласно. На жаль, правосуддя реагувало на результати жандармських перевірок досить вибірково. Чиновник, підозрюваний у політичній неблагонадійності, отримував покарання, але службовець, помічений у зловживаннях, часто його уникав (особливо як що цей чиновник обіймав високу посаду). Так, штаб-офіцер корпусу жандармів у Полтавській губернії, починаючи з 1 січня 1847 р. і до 1 червня 1848 р., кожні півроку доповідав про хабарництво голови палати цивільного суду Терещенка. Але це не мало ніяких наслідків для порушника [13, с. 51].

За виконанням службових обов'язків виборними чиновниками у повітових установах слідкували також предводителі дворянства, губернське правління і дворянське зібрання [14, арк. 5]. У випадку виявлення порушень по відношенню до службовців, які їх здійснили, вказані органи могли застосувати покарання -- від догані зауважень до звільнення з посади. Наприклад, на початку ХІХ ст. у Полтавській губернії стався випадок, коли засідатель нижнього земського суду не виконав одне зі службових доручень. Губернське правління і дворянське депутатське зібрання оголосили чиновнику догану з попередженням, якщо він «виявиться і надалі у таких вчинках, тоді дворянство буде змушене визнати його негідним загальної поваги та довіри». Тобто чиновник ризикував бути позбавленим виборної посади, на яку вже навіть був визначений інший кандидат [15, с. 109].

У першій половині ХІХ ст. за ефективністю державних установі поведінкою їхніх службовців у провінції стали наглядати також чиновники з особливих доручень (посада в ведена у 1826 р.). Робили вони це на вимогу губернатора, а результати спостережень викладали у рапортах- звітах. У 1839 р. діяльність поліцейських установ та їхніх службовців у Київській, Волинській та Подільській губерніях перевіряв ротмістр Стогов. Його характеристики чиновників були чіткими й лаконічними, часто містили спостереження за особистими якостями людини. Під час перевірок увагу Стогова привернули 17 поліцейських чиновників, про яких він і склав відповідні характеристики. Так, поліцмейстер м. Кременець підполковник Волянський був охарактеризований як здібний і професійний чиновник, обережний, але схильний до підозр, запальний і не завжди доступний для простих жителів. Частний пристав цього ж міста Павлович був зухвалим і гордим, полюбляв хабарі й викликав до себе ненависть з боку місцевого населення. Секретар повітового суду Ковальський також характеризувався як хабарник і майстер заплутувати справи так, щоб отримати від цього особисту вигоду. Справник Добровольський був активним і сумлінним чиновником, але зверхньо поводив себе з поміщиками та підлеглими. Старший засідатель земського суду Дембицький, за словами Стогова, «не далекого розуму», але сумлінний, некорисливий. Про секретаря цього ж суду Чеховського говорилося, що він здібний, добре орієнтується у справах, але бажає мати скрізь користь для себе. Має велику родину. Таким чином, не дивлячись на чіткість характеристик, за останньою оцінкою Стогова бачимо, що і для нього характерні «подвійні стандарти» -- користолюбство секретаря суду для нього виправдовується його здібностями та наявністю великої родини. Про низку чиновників Стогов залишив досить позитивні відгуки. Негативно характеризувалися станові пристави Кременецького повіту Волинський («несумлінний і мало турбується про свої обов'язки») і Володимирського -- Шишацький і Гнедишевський («обидва повільній не виконують свої обов'язки») [16, арк. 26-27].

Спостереження чиновників з особливих доручень відігравали важливу роль у процесі нагляду за станом бюрократичного апарату і в цілому по імперії, і в окремих її регіонах. Це значно полегшувало роботу губернського керівництва щодо контролю підлеглих установ, дозволяло виявляти негативні явища, що мали місце у чиновницькому середовищі, та впливати на них. Тим більше, що такі перевірки чиновниками з особливих доручень здійснювалися досить часто. Інколи вони навіть носили комплексний характер.

На рубежі 1847-1848 рр. Київський, Подільський та Волинський генерал-губернатор з метою вивчення стану підлеглих йому губерній відрядив туди відразу кількох чиновників з особливих доручень. Одним із завдань, що ставилися перед ними, було впевнитися у гідній поведінці місцевих чиновників, як вони виконують свої обов'язки, чи користуються повагою серед населення [17, арк. 4 зв]. У результаті цієї перевірки було виявлено багато порушень, скоєних чиновниками. Наприклад, майор Юзефович негативно охарактеризував станових приставів Канівського повіту Фатимського та Гриневича. Він вказував, що вони «змагаються один з одним у лихоїмстві» [17, арк. 68 зв.-69].

Чиновник з особливих доручень колезький радник Львов помітив, що у Летичівському повітовому суді Подільської губернії замість судді керує засідатель Зварський, який був чиновником здібним, але не зовсім неупе- редженим і некорисливим. Тут можна побачити приклад упередженого ставлення до чиновника-порушника з боку представника влади. Про Лі- тинського повітового суддю (цієї ж губернії) Павловського той самий Львов взагалі відгукувався, що той «не забуває про себе,..., начебто він, коли до нього зверталися з проханням у справі, то спочатку пропонує прохачу питання: а пецики будуть? (пецами називають у тутешньому краї напівімперіали)». І в цілому про чиновників Літинського повіту Львов писав, що їхня поведінка, як у місцевих поміщиків, так і у всіх жителів викликає сильне обурення й нарікання, скрізь на них скаржилися, наводилося багато прикладів хабарництва і вимагання грошей (наводилися навіть розміри хабарів -- 300 руб., 1000 руб. тощо) [17, арк. 204 зв., 215216].

По кожному питанню, що вивчалося чиновниками з особливих доручень, робилися відповідні записи у спеціальних подорожніх журналах.

Потім усі ці записи узагальнювалися. Але узагальнені висновки, як правило, містили набагато менше відомостей про чиновників, які несумлінно виконували свої обов'язки або скоювали службові порушення, ніж їх було у подорожніх журналах. Таким чином, самі ж представники влади часто не розцінювали дії чиновників-порушників як небезпечні для держави та суспільного спокою (або ж свідомо приховували їх). Ситуації, коли проти таких службовців починалися службові розслідування, ініційовані чиновниками з особливих доручень чи їхнім керівництвом, були явищем доволі рідкісним. Фактично сама ж держава «закривала очі» на негативні явища, що відбувалися у бюрократичному середовищі.

Таким чином, можна виділити декілька видів державного нагляду за ефективністю функціонування бюрократичного апарату Російської імперії досліджуваного періоду: зовнішні (сенаторські ревізії) і внутрішні (перевірки, здійснювані губернаторами, службовцями корпусу жандармів, чиновниками з особливих доручень).

Матеріали сенаторських ревізій найповніше відображали негативні явища у чиновницькому середовищі порівняно з губернаторськими, оскільки перевірки, як правило, були з самого початку спрямовані на виявлення недоліків в управлінні. Приводом до їх початку часто ставали висунуті підозри або прямі звинувачення у порушеннях, що здійснювалися у тих чи інших регіонах. До того ж сенатори не були пов'язані з керівництвом губерній, що перевірялися, або іншими місцевими чиновниками родинними чи службовими відносинами, а тому їхня оцінка стану в губернських та повітових установах була більш об'єктивною. У той же час губернатори були тісно пов' язані з усіма органами влади й управління у підпорядкованих їм губерніях; часто мали там велику власність; усі чиновники залежали від їхньої волі. У зв'язку з цим губернатори завжди намагалися «помітити» якнайменше порушень (особливо грубих) у «своїх» установах, оскільки це були фактично їхні порушення (як керівників). Також часто губернатори та найближчі до них особи самі стимулювали своїх підлеглих до різноманітних зловживань (здирництва, хабарництва, вимагання тощо), тому що мали від цього особисту вигоду, як правило, матеріальну.

Жандармський нагляд мав вузьку спрямованість і був зорієнтований здебільшого на з' ясування так званої політичної благонадійності державних службовців, а тому на загальну ефективність бюрократичного апарату впливав дуже мало. Предводителі дворянства, губернські правління і дворянські зібрання перевіряли діяльність лише виборних чиновників, що позитивно впливало на роботу цих службовців. Нагляд чиновників з особливих доручень за поведінкою службовців повітових, міських державних установ, за якістю виконання ними службових функцій суттєво допомагали губернській владі контролювати місцеву бюрократію.

Але при всій багатоманітності перевірок рівень ефективності бюрократичного апарату не завжди відповідав тим вимогам, які висувалися перед ним з боку урядуй диктувалися умовами часу. У процесі нагляду (незалежно від його рівня) виявлялося багато недоліків, характерних для чиновницького середовища досліджуваного періоду: халатність, порушення субординації, непрофесійність, хабарництво тощо. При цьому дуже рідко уряді місцева влада адекватно впливали на ці явища -- боротьба з ними ніколи не була достатньо жорсткою і часто носила формальний і декларативний характер.

Джерела та література