Государственная политика управления дистанционной занятостью: опыт России и США

Введение

В условиях цифровой экономики возрастет доля дистанционных форм занятости. Цифровые навыки в будущем могут стать тем катализатором, который способствует ускоренному экономическому росту. Как отмечают иностранные исследователи, в настоящее время формируется «ловушка цифрового разрыва» между развитыми и развивающимися странами [1]. Эта ловушка во многом обусловлена отставанием отдельных государств в правовом регулировании новых форм трудовых отношений.

Изучение проблем регулирования занятости и труда дистанционных работников проводится по нескольким направлениям. В рамках правовых исследований анализируются вопросы заключения и расторжения трудового договора с дистанционными работниками [2], вопросы правоприменения [3], в рамках экономических - экономическая эффективность, преимущества и недостатки дистанционной занятости [4]. В новое направление можно выделить исследование гендерного аспекта дистанционной занятости [5]. Вопросы внедрения дистанционных форм занятости в сферу государственного управления пока отражены в единичных исследованиях [6] и требуют дальнейшей проработки.

В 2013 г. в Трудовой кодекс Российской Федерации была внесена гл. 49.1, регулирующая особенности труда дистанционных работников. Нормы этой главы определяют понятие дистанционной работы, порядок заключения и прекращения трудового договора, организацию охраны труда, особенности режима рабочего времени. Если первоначально нормы о дистанционном труде оценивались положительно, то сегодня правоприменительная практика и научные исследования выявили целый спектр проблем, в том числе:

- существенное сужение обязанностей работодателей в сфере охраны труда дистанционных работников [7];

- отсутствие в российском законодательстве понятия частичной дистанционной занятости, избыточная сложность заключения договора в связи с необходимостью применения усиленной электронной цифровой подписи, отсутствие норм, обеспечивающих защиту коллективных прав и деятельность профсоюзов дистанционных работников [8];

- правовые пробелы в регулировании дистанционного труда несовершеннолетних [9];

- установление права, а не обязанности работодателя компенсировать расходы дистанционного работника [10];

- отсутствие законодательной базы учета дистанционной занятости, излишне либеральный подход к регулированию рабочего времени дистанционных работников, которое может приводить к ухудшению их положения по сравнению с работниками, занятыми в стационарных условиях [11].

Государственная политика управления дистанционной занятостью подразумевает установление целевых ориентиров и разработку мероприятий по их достижению. В указе президента «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы» отмечено, что основными задачами применения информационных и коммуникационных технологий для развития социальной сферы, системы государственного управления, взаимодействия граждан и государства является стимулирование российских организаций в целях обеспечения работникам условий для дистанционной занятости. Аналогичные цели закреплены в Концепции демографической политики Дальнего Востока на период до 2025 года, Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года, паспорте федерального проекта «Кадры для цифровой экономики» и многих других документах. Однако перечисленные документы пока только выделяют цели, не определяя задачи, способы достижения, программные мероприятия, оценку их эффективности. Российская Федерация пока находится на начальном этапе разработки государственной политики управления дистанционной занятостью. Осмысление передового зарубежного опыта может представлять большую ценность с точки зрения ускорения внедрения таких решений в российскую практику.

Государственная политика управления дистанционной занятостью в США

Вопрос о необходимости детального регулирования труда дистанционных работников в США был осознан значительно раньше, чем в Российской Федерации, - еще в 90-х гг. XX в. на фоне бурного развития информационных технологий. Первые научные публикации, связанные с его организацией, относятся к концу XX в., когда Джек Нилльс выделил новую форму труда - дистанционную работу [12]. Фрэнк Волф в 1998 г. направил более 2 млн дол. на организацию специальных центров по телеработе в штате Вирджиния. В настоящее время законодательство США стимулирует внедрение гибких форм занятости. По данным отчета о дистанционной работе, который ежегодно направляется конгрессу, доля дистанционных работников в органах государственной власти США составляет порядка 20 % (рис.).

Дистанционная форма занятости рассматривается в США как оптимальная в следующих случаях:

- при беременности, родах, в случае кормления грудью;

- в случае необходимости осуществления ухода за членами семьи (детьми, лицами старшего возраста, тяжелобольными);

- в случае усыновления детей.

Активное развитие законодательства в настоящее время нашло отражение в Telework Enhancement Act (2010)Telework Enhancement Act, 2010. Этот закон адресован органам исполнительной власти США. Основной причиной его принятия стало осознание тех преимуществ, которые дает дистанционная занятость и работникам, и работодателям. Законодательство США устанавливает равный объем прав, гарантий и обязанностей для дистанционных и традиционных работников. В президентском меморандуме 2014 г. указывается: «...политика федерального правительства заключается в том, чтобы продвигать культуру, в которой руководители и сотрудники понимают доступные им гибкие программы трудоустройств. В современных условиях государство должно выявлять и устранять любые административные барьеры, препятствующие использованию гибких форм занятости»Presidential Memorandum - Enhancing Workplace Flexibilities and Work-Life Program June 23, 2014..

Каждый орган государственной власти в США обязан:

- разработать политику, в соответствии с которой работники могут осуществлять работу в дистанционной форме;

- уведомлять всех сотрудников агентства об их праве на дистанционную форму занятости.

Динамика доли дистанционных работников в органах государственной власти США по годам, %. Источник: Status of Telework in the Federal Government: Report to Congress Fiscal Year 2018

Работники США имеют право направлять работодателю запрос о переходе на гибкую форму занятости. Работодатель обязан такой запрос изучить и дать ответ в течение 20 дней. В случае получения отказа работник имеет право его обжаловать.

Право на дистанционный труд не является абсолютным. Во-первых, каждый орган власти определяет перечень рабочих мест, на которых дистанционная занятость не предусмотрена из-за необходимости присутствия сотрудников. Ограничения также могут быть наложены исходя из требования обеспечения безопасности. Во-вторых, не могут быть переведены на дистанционную работу те сотрудники, которые имеют дисциплинарные взыскания за отсутствие на рабочем месте более пяти календарных дней в году. В-третьих, запрещен перевод на дистанционную форму работы для тех сотрудников, которые были привлечены к ответственности за загрузку, просмотр порнографии или обмен ею на рабочем месте. управление дистанционный занятость америка российский

Большое внимание в США уделяется политике обучения дистанционных работников. Освобождение от обучения возможно только в том случае, если работник имеет достаточный опыт и необходимые компетенции. Для организации работы с дистанционными работниками в каждом органе власти введена должность менеджера по организации дистанционной работы (telework managing officer). Менеджер по организации дистанционной работы относится к руководителям высшего звена и подчиняется непосредственно руководителю органа государственной власти.

Управление дистанционной занятостью основывается на ресурсном обеспечении, которое включает в себя:

- разработанную в письменном виде политику;

- систему управления;

- систему обучения;

- информационные ресурсы, в том числе в сфере обеспечения кибербезопасности;

- ресурсы для оборудования дистанционных рабочих мест.

Отдел персонала обязан разработать письменное руководство для дистанционных работников, в котором должны быть отражены особенности оплаты труда и отпуска, прима на работу, увольнения, оценки производительности труда, обеспечения безопасности, порядка работы с документами и их хранения. Вся информация для дистанционных работников должна быть доступна на специально созданном сайте.

В качестве основных положительных эффектов дистанционной занятости выделяют эффекты для работодателя, работников, а также общества и окружающей среды (табл.).

Большое внимание в США уделяется системе учета и контроля в сфере дистанционной занятости. Ежегодно каждый орган государственной власти представляет отчет, который включает в себя следующие показатели:

- доля рабочих мест, которые могут быть переведены на дистанционную форму занятости и потенциальное количество дистанционных работников;

- фактическая численность дистанционных работников в разбивке по возрасту, полу;

- управленческие цели в сфере дистанционной занятости и процент их достижения;

- данные анкетирования дистанционных работников.

Если общее число дистанционных работников изменилось по сравнению с прошлым годом более чем на 10 %, орган государственной власти должен описать причины положительного или отрицательного изменения. Отчет должен содержать разъяснение того, какие принимаются меры по выявлению и устранению барьеров распространения дистанционной занятости.

Таблица

Положительные эффекты дистанционной занятости (по данным отчетности органов государственной власти США)

По результатам отчетов каждого ведомства формируется общий отчет, который направляется конгрессу США. Этот отчет представляет собой информацию по всем органам государственной власти, а также обобщает лучшую практику.

Анализ данных ежегодных отчетов о дистанционной занятости конгрессу предоставляет важную информацию для оценки эффективности государственной политики в сфере дистанционной занятости. Необходимо отметить, что в США стремятся учесть все случаи дистанционной занятости, даже если она реализовывалась в течение года эпизодически. В 2018 г. только 25% дистанционных работников осуществляли свою деятельность без посещения офиса, 41% работали в дистанционной форме более трех дней в двухнедельный период, 34% - от одного до двух дней в двухнедельный период и 13% дистанционно выполняли свои обязанности не чаще одного раза в месяцStatus of Telework in the Federal Government: Report to Congress Fiscal Year 2018.. В отчете конгрессу отмечается, что вопрос об оценке периодичности дистанционной работы традиционно вызывает затруднения из-за отсутствия единых подходов к измерению времени работы дистанционных работников. Американские работодатели используют следующие методы оценки:

- по табелям учета рабочего времени;

- на основании анализа условий трудовых договоров;

- на основании автоматизированных систем учета выполненных работ;

- на основании данных социологических опросов.

Система учета дистанционной занятости в США постоянно совершенствуется. Так, с 2012 г. все государственные органы власти обязаны представлять ежемесячную кадровую отчетность, в которую включены и показатели по дистанционной занятости. В Российской Федерации пока не предусмотрено форм статистического учета, в которых отражалась бы дистанционная занятость.

Возможности применения опыта США в России

На основании изучения опыта США можно сделать вывод о том, что государственная политика в сфере дистанционной занятости включает в себя:

- разработку нормативно-правовых актов, регулирующих права, обязанности дистанционных работников, особенности их труда;

- определение полномочий органов государственной и муниципальной власти в сфере управления дистанционной занятостью;

- меры стимулирования создания дистанционных рабочих мест;

- организацию учета, контроля и надзора в сфере дистанционной занятости.

Государственная политика управления дистанционной занятостью может быть определена как комплекс мер, направленных на формирование благоприятных условий по созданию дистанционных рабочих мест в государственном, муниципальном и коммерческом секторе экономики. Государственная политика управления дистанционной занятостью должна быть направлена на развитие человеческих ресурсов, использование гибких форм занятости, обеспечение равных возможностей для дистанционных работников. На основе анализа зарубежного опыта разработки и реализации государственной политики управления дистанционной занятостью можно предложить следующие способы совершенствования российской управленческой практики:

1. Дистанционная занятость в условиях развития цифровой экономики может стать преобладающей. Государство должно иметь четкое видение преимуществ и недостатков этой формы, что требует проведения постоянного статистического исследования и научного анализа. В формы статистического учета необходимо включить данные о дистанционных рабочих местах.

2. Российское законодательство пока выделяет только полную дистанционную занятость. Оценка зарубежных данных показывает, что дистанционная занятость может иметь не только полную, но и частичную форму. В российское трудовое законодательство необходимо внести нормы, регулирующие порядок осуществления частичной дистанционной занятости.

3. Государственным органам и коммерческим организациям рекомендуется разрабатывать локальные нормативные акты, закрепляющие цели, принципы управления дистанционной занятостью, политику в сфере обучения дистанционных работников, обеспечения безопасности рабочего места, защиты информации.

4. В случае принятия решения о создании дистанционных рабочих мест целесообразно определить долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные цели. Эти цели должны быть измеримы. Перевод работников на дистанционную форму занятости следует сопровождать мониторингом достижения поставленных целей.

5. Опыт развитых стран показывает, что оценивать следует не только экономическую эффективность дистанционной занятости, но и социальную. О социальной эффективности может свидетельствовать снижение уровня стресса, а также конфликтности на работе и в семье, улучшение здоровья работников.