Бюрократия в государственном управлении современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОНОМНАЯ НЕКОМЕРЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ИНСТИТУТ ДЕЛОВОЙ КАРЬЕРЫ»

КУРСОВАЯ РАБОТА

на тему: «Бюрократия в государственном управлении современной России»

Автор работы:

студент 2 курса

заочной формы обучения

Агальцов Сергей Константинович

Руководитель работы:

Москва, 2021 г.

Содержание

Введение

1. Основные концепции, определяющие сущность бюрократии

1.1 Концепция бюрократии Гегеля

1.2 Концепция бюрократии Маркса

1.3 Концепт рациональной бюрократии Макса Вебера

1.4 Концепция социального государства и теоретики бюрократии второй половины XX века

2. Бюрократия и ее роль в государственном управлении в современной России

2.1 Периоды имперской и советской бюрократии в России

2.2 Проявление бюрократии в государственном управлении в современной России

Заключение

Библиографический список

Приложение

Введение

Каждое общество сталкивается с феноменом бюрократии и пытается бороться с негативными ее проявлениями. Россия не исключение. Ни к одной из своих социальных групп современное российское общество не относится столь негативно, как к бюрократии. Бюрократия воспринимается различными категориями граждан как неэффективный посредник между «хорошей» верховной властью и населением. Этот посредник, исходя из своих собственных и в большинстве случаев небескорыстных интересов, затрудняет ведение бизнеса, усложняет решение социальных и бытовых вопросов, не обеспечивает надежную правовую защиту имущественных интересов физических лиц в конфликтных ситуациях с бизнесом и властью. Слово «бюрократия» стало своеобразным ругательством. Рискнем предположить, что в случае, если бы оно состояло из меньшего числа букв, то могло бы пополнить словарь ненормативной лексики россиян1.

В историческом контексте нужно отметить, что нелюбовь российских граждан к бюрократии не является характерной особенностью только современной России2.

В великой русской литературе существует немало человеколюбивых рефлексирующих убийц и иных «несчастненьких» преступников, но очень трудно найти образ хотя бы просто честного чиновника, а уж вызывающего симпатию - и вовсе невозможно. Российская бюрократия, будучи извечным «мальчиком для битья»,привсехее пороках (увы, серьезных иреальных) была лучше своейобщественной репутации. К сожалению, в постсоветские времена это соотношение изменилось, и сейчас она переживает едва ли не худшее свое состояние за всю историю российской государственности3.

Президент России Владимир Путин считает, что полностью победить бюрократию невозможно. Об этом он сказал на большой пресс-конференции 20декабря2018 года. «Бюрократия вечна! Победитьееневозможно, ноижить без нее невозможно, надо сказать», -- пошутил глава государства4.

Путин отметил, что есть способы регулирования данного явления. Так, по его словам, необходимо выстраивать определенные правила. При этом президент отметил, что бюрократия работает в том числе в государственных механизмах принятия решений5.

Затрагивая историографию феномена бюрократии в России, важно отметить, что, несмотря на актуальность данной проблемы, социальные науки еще не имеют надежной теории, объясняющей природу бюрократии на различных этапах общественного развития6.

Согласно статистике Минфина, в 2017 году количество государственных служащих (не учитывая силовиков, сотрудников спецслужб, а также работников федеральных казенных и бюджетных учреждений) достигло 1,2 миллионов. При этом за год цифра увеличилась на 0,4% (что составляет 5 200 человек)7.

Эта тенденция сохранилась и в 2018-2019 годах, что подтверждают официальные данные о вакансиях, открываемых в государственных сферах и количестве чиновников, обращающихся в специализированные организации с целью поиска нового места работы8.

Актуальность данной темы на сегодняшний день не вызывает сомнений, поскольку практически каждое развитое государство обладает такой структурой, как бюрократия. Особенно большое значение данная проблема имеет для нашей страны, где исполнительная власть и государство играют ведущую роль в большинстве сфер жизни общества. От того, насколько успешно решают стоящие перед ними задачи органы исполнительной власти, во многом зависят успех и судьба реформ в России. Президент Российской Федерации В.В. Путин отмечал, что развитие российского общества тормозит бюрократизм и бюрократия9.

Соотношение бюрократии и государства как системы органов требуют интеграции результатов исторического, социально-психологического, организационно-управленческого и государственного анализа10.

Из зарубежных классических исследователей проблематики теории бюрократии следует упомянуть Гегеля, Карла Маркса М. Вебера, А. Файоля, А. Маслоу, Э. Мэйо, А. Гоулднера.

В исследование феномена бюрократии существенный вклад внесли такие представители отечественной науки дореволюционного периода, как П.А. Столыпин, К.Д. Кавелин, П.А. Зайончковский.

К авторам советского периода, работавших над проблематикой теории бюрократии относятся: В.И. Ленин, Л.Д. Троцкий, А.В. Оболонский, Смирнов С.Н.

Из современных исследователей, внесших свой вклад в изучение феномена бюрократии, представляют интерес Макаренко В.П., Масловский М.В., А.А. Воротников.

Объект исследования - бюрократическая система в России в государственном управлении.

Предмет исследования - формы проявления бюрократия на различных этапах общественного развития, эволюция позиций в понимании бюрократии. Цель исследования - выявить формы проявления бюрократии в государственном управлении в современной России.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: бюрократия государственное управление россия

- раскрыть содержание концепции бюрократии Гегеля; - раскрыть содержание концепции бюрократии Маркса;

- раскрыть содержание рациональной бюрократии Макса Вебера;

- изложить концепции социального государства и теории бюрократии второй половины XX века

- выявить периоды развития бюрократии в государственном управлении в имперской и советской России;

- дать характеристику проявлениям бюрократии в государственном управлении в современной России.

Методология исследования основывается на принципах научности, системности, объективности и конкретности истины, единства исторического и логического.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы (дедукция, индукция, аналогия; анализ и синтез; конкретизация, абстрагирование, обобщение; сравнение и характеристика и т.д.).

Теоретической базой исследования послужили концептуальные положения, изложенные в научных трудах отечественных и зарубежных ученых: Макса Вебера, Гегеля, К. Маркса, А.В. Оболонского, М.В. Масловского, В.П. Макаренко, А.А. Воротникова.

Нормативной основой исследования явился Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Эмпирическуюбазусоставляют данные социологическихисследований, проводимых Институтом социологии РАН, ВЦИОМ, размещенные на их официальных сайтах.

Структура курсовой работы обусловлена последовательностью поставленных задач. Работа состоит из введения, двух разделов, заключения, библиографического списка, включающего 22 наименования.

1. Основные концепции, определяющие сущность бюрократии

1.1 Концепция бюрократии Гегеля

Считается, что термин «бюрократия» был введен в оборот в 40-е гг.

XVIII в. французским экономистом Винсентом де Гурне, для которого бюрократия предстает как некий способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих-чиновников. Употребление данного термина становится довольно распространенным в социально-политической литературе отдельных европейских стран в XIX веке. В этом столетии термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту11.

На протяжении XX в. смысл понятия расширился. Оно означает правление чиновников, систему профессиональной администрации, организационную неэффективность, государственное управление, недемократическую организацию12.

Начало развитию теории бюрократии на поприще политического анализа положил Г.В.Ф. Гегель. Он первый подчеркнул ту роль, которую играют государственные служащие, или функционеры, в процессе унификации и рационализации общества, противостоя раздробленности на уровне гражданского общества в сфере экономической обособленности индивидов. Он фактически начал разработку того, что в современной политической литературе обозначается как институт государственного управления. Смысл существования и задачи этого института (в обеих коннотациях) состоят в созидании, отстаивании и сохранении общей, объединительной точки зрения, в поддержке идеи первичности общества как определенного единства над обществом как противоречивом множестве интересов13.

Во времена Гегеля бюрократия ассоциировалась прежде всего с понятием централизованного европейского государства как прогрессивного для той эпохи явления. В его концепции идеи рационального устройства такого государства достигли наиболее отточенного и завершенного выражения. В “Философии права” он соединил этический рационализм И. Канта и традиции немецкого идеализма, соотнеся их с реалиями институционального устройства Прусского государства своего времени. (Всеобъемлющая регуляция жизни граждан Пруссии той эпохи резко контрастировала с британской системой самоуправления)14.

Гегель считал прусское государство воплощением рационального устройства человеческого общества как с точки зрения достижения общего блага, так и в перспективе реализации индивидуальных целей саморегуляции личности15.

Он рассматривал бюрократию как один из трех основных слоев общества, наряду со слоем промышленников и аграриев. При этом бюрократический слой, или слой гражданских служащих, по его мнению, был единственным слоем в обществе, который воплощал в себе и реализовывал в действительности всеобщий интерес. Частный интерес гражданских служащих, считал он, совпадает со всеобщим интересом. Реализация же общегосударственных целей, а также легитимность самого слоя бюрократии, полнота доверия по отношению к нему со стороны народа во многом зависят от политической культуры и социально-политического поведения этого слоя.

Отсюда возникает необходимость уделять особое внимание образованию и обучению представителей этого слоя как граждан и как профессионалов, чтобы они были на уровне предъявляемых к ним требований и на уровне возникающих перед ними задач16.

Гегель в «Философии права» проанализировал чиновничество, структуру, сущность и функции. По его мнению, только государство может являться носителем интересов общества, частные граждане и социальные институты не могут выполнять эту функцию. Общие интересы реализуются с помощью коллегиальных органов государственных чиновников, которые объединяются в иерархические структуры17.

Бюрократия, по Гегелю -- это средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности. Она составляет основу среднего сословия. В гегелевской концепции бюрократии и государства прослеживаются элементы их абсолютизации в смысле придания им априорного совершенства. Гегель несколько недооценивал негативные аспекты бюрократизма - крайнего появления бюрократии. Полагая, что бюрократия должна составлять основную часть среднего сословия, которому свойственны стабильность, развитый интеллект и правовое сознание, вместе с тем предупреждал, что его конструкция неприемлема для России, где одни составляют массу крепостных, другие - правящих18.

1.2 Концепция бюрократии Маркса

Намеренно не разграничивает категории «бюрократия» и «бюрократизм» К. Маркс. В отличие от Гегеля он видел в бюрократии не «универсальное проявление государственного разума», а один из «частных» классов наряду с буржуазией и рабочими. Бюрократия по Марксу есть необходимая форма организации капиталистического производства. Разделение труда и его отчуждение в производственных отношениях неминуемо порождают необходимость в руководящем аппарате и во всевозможных надзирателях. Согласно его позиции, задачей чиновника в обществе является лишь формальная поддержка якобы всеобщего государственного интереса. Бюрократия выступает примиряющей силой между корпорациями гражданского общества и получает возможность выдавать свои частные интересы за всеобщие. Основное внимание он обращает на взаимопревращение формы и содержания, цели и результата. «Так как бюрократия, -- писал он, -- делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание -- за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи или канцелярские задачи -- в государственные. Бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить»19. Именно акцент на форме управления и ее возведение в Абсолют, а за ним и выхолащивание главных результатов деятельности, в которых заинтересовано общество по Марксу составляет конечную цель бюрократизма20.

Он определял бюрократию как социальный организм-паразит, результат социально-классовых антагонизмов и противоречий и материализацию политического отчуждения. Бюрократия с его точки зрения - абсолютное зло. Однако критика Маркса опиралась на анализ ограниченного материала, в основном на деятельность прусской бюрократии первой половины XIX века. Но в его точке зрения есть глубина, особенно при описании негативных свойств бюрократии. Его суждения применимы к большинству современных бюрократических систем21.

Маркс отвергал схему управления прусского государства, а затем и государственности всего капиталистического общества. Но если принять его критику за полный анализ, то становится непонятно, почему современные бюрократические государственные аппараты в разных странах не только не «рушатся под тяжестью собственных преступлений», но и успешно справляются с решением сложных проблем и одновременно пользуются у граждан страны высоким авторитетом22.

1.3 Концепт рациональной бюрократии Макса Вебера

Несмотря на несовпадения в понимании сущности бюрократии, Гегель и Маркс создали традиции описания роли и места бюрократии в государстве.

Гегель приписывал бюрократии абсолютное совершенство. Но он не видел негативных сторон бюрократии. Маркс же описывал бюрократию как абсолютное зло.

Макс Вебер пытался синтезировать взгляды Маркса и Гегеля на бюрократию. По его мнению, сфера бюрократии расширяется одновременно с такими факторами, как: исчезновение мелкого и разрозненного производителя, рост образования, подъем уровня общей культуры, растущая взаимозависимость различных областей экономики. Позиции и роль бюрократии усиливаются по мере появления глобальных интересов государства. Вебер отмечает, что существует потенциальная опасность бюрократии и в условиях «правового» государства. Это может проявиться в его «неправовых» видах: концентрации средств управления, претензии на право принятия политических решений, деперсонализации принятия решений.

Объединяя политику и управление, Вебер положил начало определению государственной службы как института, выполняющего функции государства и обладающего правом на легитимное насилие: «Бюрократический аппарат государства и осуществляющий его функции рациональный homo politicus выполняют доверенные им дела и налагают наказания за нарушение законов»25. Это рациональное определение государственной службы, широко распространенное и до настоящего времени, определяет ход административных реформ, проводимых сейчас в мире. Однако требования, предъявляемые к государственной службе концепцией «идеальной бюрократии», нереальны. Идеал остается идеалом до настоящего времени. Требование эффективности находится в зависимости от критериев - какое управление считать эффективным? Требование аполитичности и безличности отвергается политическим руководством стран, требующих от чиновников в первую очередь лояльности26.

По сравнению с концепциями Гегеля и Маркса попытка Вебера осмыслить социальную роль прошлого и современного чиновничества является более универсальной. Проблема «профессиональных чиновников» находится в ряду так называемой «рациональной» бюрократии. А вопрос о «правящем классе, слое» соответствует традиционным формам его понимания. Вебер выступал также за признание смешанных форм политического господства, то есть за разные варианты бюрократического типа управления, которые могут существовать во взаимосвязи с традиционными и рациональными типами господства, которые характерны для современной политической жизни27.

Рассмотрение бюрократии в качестве правящего класса или слоя, признание смешанных форм политического господства, т.е. различных вариантов бюрократического управления -- наиболее важные черты теории Вебера.

Бюрократия воспринимается как типичный пример легального господства. Она основывается на следующих принципах:

1) существование определенных служб, компетенций фиксируется определенными законами и правилами;

2) защита служащих в выполнении их функций;

3) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации. Обычно в такой структуре соблюдается единоначалие, а не коллегиальное руководство и налицо тенденция к максимальной централизации власти;

4) подбор кадров производится на конкурсной основе по прохождении экзаменов или по предпочтению дипломов, что требует от кандидатов наличия соответствующего образования;

5) регулярная оплата труда служащего в виде фиксированной заработной платы и выплаты пенсии при уходе с государственной службы; размеры оплаты устанавливаются в соответствии со штатным расписанием, учитывающим внутреннюю административную иерархию и уровень ответственности служащего;

6) право контроля со стороны администрации за работой подчиненных (путем создания контрольно-дисциплинарной комиссии);

7) возможность продвижения по службе на основе оценки по объективным критериям, а «не по усмотрению администрации»; полное отделение выполняемой функции от личности служащего, т.к. никакой служащий не может быть собственником своего поста, средств управления28.

Отличительной чертой европейской, веберовской модели бюрократии является ее рациональный, организованный характер, обеспечивающий эффективное управление на основе законов29.

Условия бюрократической организации формируют специфический тип личности, главными психологическими и моральными чертами которой является политический, моральный и идейный конформизм, ориентация на выполнение формальных обязанностей, стандартизация потребностей и интересов, следование правилам и предписаниям30.

В связи с разной степенью компетентности и ответственности работников аппарата основным стуктурообразующим принципом бюрократической организации является иерархия. Как принцип организации многоуровневых систем иерархия заключается в упорядочении взаимодействия различных уровней в порядке подчинения низшего высшему. Каждый уровень выступает как управляющий по отношению ко всем нижестоящим и подчиненный (за исключением самого верхнего) вышестоящим уровням. Стремление к четко обозначенной и фиксированной иерархии есть закономерность бюрократического управления31.

Наиболее опасными проявлениями бюрократии М. Вебер считал экспертную подготовку и функциональную специализацию работы бюрократа, что делало его труднозаменимым, а контроль за ним - просто невозможным32.

Вебер отмечал, что повсеместное распространение бюрократии (в государственном аппарате и политических партиях, в университетах, в армии и т.д.) вызвано прежде всего тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Точность, надежность, быстрота, безличность, дисциплина, предсказуемость, знание, постоянство управленческого процесса и преемственность, унифицированность, единоначалие, субординация, специализация, сведение к минимуму конфликтов и экономичность -- все это, считает немецкий социолог, достигает наивысшего развития в бюрократической организации. Кроме того, бюрократическая организация -- наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей. Тенденция бюрократизации современного -- массового общества (как и процесс рационализации) определялась немецким социологом как «судьба эпохи»33.

Как уже отмечалось ранее, теория бюрократии Вебера стала вершиной классического рационализма и во многом послужила основой для развития административных наук в XX столетии.

1.4 Концепция социального государства и теоретики бюрократии второй половины XX века

Дальнейшее развитие теорий бюрократии происходило по двум основным направлениям. Первое направление связано с развитием государственного аппарата управления, а второе -- с развитием промышленности, в результате которого исследовалось новое содержание управленческих функций, связанное прежде всего в современном понимании с менеджментом и теорией организации. Кстати сам Вебер различал две формы бюрократии -- государственную и частную, что дало основание считать его одновременно и классиком теории организаций, и основоположником современных концепций государственной бюрократии. Дальнейшее развитие теория бюрократии получила в XX в. в трудах представителей «классической школы» (А. Файоля, Л. Уайта, Л. Урвика, Д. Мини и др.), одной из целей которой была разработка принципов административно-государственного управления34.

Французский ученый А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления: разделение труда, власть (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться), дисциплина, единство распорядительства, единство руководства, подчинение частных интересов общим, справедливое вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок (каждый должен знать свое место), справедливость (равная оплата за равный труд), постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала («корпоративный дух»)35.

Именно эти принципы, по мнению Файоля, должны позволять сформулировать рациональную и эффективную систему управления, лишенную критических точек (узлов), связанных с принятием и реализацией конкретным элементом управления (чиновником, бюрократом) управленческого решения. В 30-е годы возникла школа «человеческих отношений» как реакция на недостатки классического подхода, в ответ на его неспособность осознать человеческие отношения в качестве основного элемента эффективности организации. Представители этого направления (например, американские ученые А. Маслоу, Э. Мэйо, М. Фоллет и др.) сделалиакцент на организации как человеческойсистеме, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации. Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций, а мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное значение, чем простая удовлетворенность работой. В рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории административно-государственного управления. Так, А. Маслоуразработал иерархиюпотребностей, котораявошла во все учебники по научному управлению. В соответствии с его концепцией мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали «классики»), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовывать творческие и другие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. А. Маслоу указал, что после удовлетворения одной потребности индивидуум переходит к удовлетворению другой, от элементарных потребностей к более высоким, создавая определенную их иерархию. «Пирамида основных потребностей», с точки зрения американского социолога, включает следующие элементы (по восходящей): психологическое равновесие -- безопасность -- принадлежность к группе -- уважение -- самореализация. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе36.

Основное внимание необходимо уделить функциональному подходу к исследованию бюрократии, ярким представителем которого был американский социолог А. Гоулднер. Бюрократия рассматривается им как нормальный и «здоровый» институт, а негативные проявления бюрократической практики в виде формализма, косности, волокиты и т.д., т.е. всего того, что обозначается термином «бюрократизм», характеризуется как дисфункции, «патологии». А. Гоулднер в своих работах отмечает: «Мелочная опека загоняет управление в порочный круг: начальник видит отсутствие мотивации у работников, он начинает бдительно следить за ними и придираться к ним, это вызывает недовольство работников и усиливает их апатию. Начальник приходит к тому, с чего начал. Мелочная опека не решает проблем». Таким образом, правила, выработанные для того, чтобы, устраняя личное начало, уменьшить или устранить напряженность, свойственную отношениям подчинения и контроля, в результате закрепляют эту напряженность «подхлестыванием» низкой мотивации работников37.

В целом западные ученые отмечают, что бюрократическое управление эффективно, если условия среды постоянны, а управленческие задачи и ситуации являются однотипными. Если же проблемы разнообразны, быстро изменяются, выступают в различных аспектах и взаимосвязях, то бюрократическая организация сталкивается с трудно преодолимыми препятствиями, принципы иерархии, специализации, безличности и нормативного регулирования всех сторон деятельности организации только усугубляют ситуацию. Так, следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы. Очень часто административная деятельность бюрократии рассматривается в тесной взаимосвязис политическимиаспектами, нов контексте настоящейработымы рассматриваем бюрократию лишь с «государственноуправленческой» («технической») точки зрения. С начала 60-х годов для изучения бюрократии стали широко использоваться системный подход (Д. Истон, Г. Алмонд и др.) и ситуационные теории38.

Проведенныйанализ основных теоретическихподходов к исследованию проблем рациональной бюрократии показывает, что представители разных школ прежде всего акцентируют внимание на разных аспектах: либо на формальноструктурных, либо на человеческих сторонах административной организации. При этом каждая из теорий выявляет в объекте исследования присущие емуэлементы ипроцессы, которые существуют как противоречивое взаимодополняющее единство, что позволяет этим теориям сосуществовать, дополнять или конкурировать друг с другом, расширяя тем самым поле общего научного поиска, органично включающее достижения различных научных школ.

В условиях современной России значимость изучения рациональной бюрократии и ее эффективного использования на благо развития общества нового типа приобретает особое значение. Во многом это связано с изменением экономического базиса и политической надстройки общества. Таким образом, практически все авторы единодушны в оценке бюрократии, но существуют разные подходы к определению его истоков и, исходя из этого, к методам его преодоления, а также и к самой возможности такового. В данной работе поставлена задача по возможности представить точки зрения различных исследователей на феномен бюрократии в целом и российской бюрократии в частности, его социальную и политическую сущность, современные проблемы, связанные с бюрократизмом, и возможности преодоления его проявлений40.

2. Бюрократия и ее роль в государственном управлении в современной России

2.1 Периоды имперской и советской бюрократии в России

В России орудием управления государством всегда выступала бюрократия. Можно говорить, что в нашей стране публичная политика, в которой участвует все общество, появилась достаточно поздно. А именно -- 17 октября 1905 г., в день обнародования царского манифеста, который провозгласил создание Государственной Думы, свободу печати, слова и собраний. Появиласьвозможностьвыражать интересы, отличные отинтересов государства, законным образом, в рамках парламента, а не в закулисной борьбе и путем заговоров. Это и означало рождение феномена политики в современном понимании. Ведь политика есть столкновение разнонаправленных интересов. В условиях монополии государства на политическое управление истинной политике, с участием всего общества, места нет, онапоглощена административнымуправлением. Вот почемуможно утверждать, что в России административное управление традиционно заменяло полноценную политику41.

Особенностью российского управления было то, что административно-политическая бюрократия у нас выступала в качестве элиты. Вот почему российская элита (бюрократия) была иерархически организованной. Это радикальным образом отличает российскую политическую элиту от западной. Западный политический истеблишмент формируется в процессе сложного взаимодействия двух сторон -- государства и гражданского общества. Поэтому там элита никогда не является монолитным образованием, представляя собой некую совокупность властных групп. Теории плюрализма довольно точно описывают структуру западной политической элиты. У нас же в течение длительных исторических периодов высший эшелон бюрократии выступал в качестве единого властного класса Российского государства42.

Нельзя сказать, что жизнь российского чиновника была особенно радостной. Тем не менее отношение к чиновнику в России всегда было резко негативным. Не случайно в русской литературе практически невозможно найти хоть сколько-нибудь положительный образ чиновника. Лучшее, что приходит на память, -- это Алексей Каренин; да и то авторские (а следовательно, и читательские) симпатии отнюдь не на его стороне, хотя дело происходит в 60-е годы XIX в. -- пожалуй, в «звездный час» российской бюрократии, и вполне вероятно, что он допоздна засиживался как раз над проектом одной из великих либеральных реформ43.

Широко распространено утверждение, что чиновников в России всегда было чрезвычайно много, однако их было значительно меньше, чем требовалось. В середине XVIII в. в Пруссии пропорционально площади ее территории чиновников насчитывалось в десять раз больше, чем в России. Соотношение численности правительственного аппарата и численности населения у нас всегда значительно отставало от соответствующих показателей развитых европейских государств. В середине XIX в. в России на десять тысяч человек приходилось двенадцать-тринадцать чиновников, что в три-четыре раза ниже аналогичных показателей в странах Западной Европы. К началу XX в. численность управленческого аппарата составляла треть численности населения во Франции и половину -- в Германии44.

Бытующее мнение о всесилии чиновничества обусловлено не столько численностью последнего, сколько его неэффективностью. Среди важнейших причин этой неэффективности следует назвать низкий уровень оплаты значительных категорий чиновничества, негибкость системы чинопроизводства, необоснованно высокую роль сословных привилегий в процессе карьерного продвижения, невысокий уровень образования.

Результат -- разграбление государственной казны. Это, пожалуй, и есть та главная причина, по которой население так негативно относилось к чиновничеству45.

В СССР дореволюционная иерархия должностей была реанимирована и воспроизведена в виде номенклатурной системы. В этом отношении советская эпоха распадается на два существенно различных периода -- раннесоветский и позднесоветский46.

Раннесоветский период отмечен серьезными достижениями, когда был реализован проект индустриальной модернизации страны, что действительно преобразовало страну. И во многом благодаря тому, что Сталин использовал петровские идеи. Вообще реформы Петра I стали важным этапом в истории российской бюрократии, внесли существенные изменения в чиновничий аппарат. Наиболее значимые из этих перемен -- замена принципа служебной доблести в качестве основания служебного продвижения и введение Табели о рангах, изменившей чиновничью иерархию47.

Табель о рангах положила конец замкнутости отдельных категорий чинов. Петр I продвигал «служилых» людей по принципу личной доблести и служебной заслуги. В период его государственного правления даже высшие государственные должности оказались доступны для представителей различных слоев общества. Чем более значимы заслуги перед государством, тем выше получаемая за заслуги должность и зарплата. В основе иерархии должностей -- иерархия заслуг. Критерием выдвижения в рамках петровской Табели о рангах стали заслуги на ниве служения государству и обществу48.

Другое дело, что в реальной практике эта иерархия исказилась. «Птенцы гнезда Петрова» отличались не только крупными заслугами перед государством, но и неслыханным мздоимством. Самый яркий пример явил

Меньшиков, прославившийся и заслугами перед государством, и страшным казнокрадством. После отставки«светлейшего»инвентаризация егосостояния показала, что только денежная часть превышала годовой бюджет Российской империи49.

Но, несмотря на все это, идея Петра Великого была революционной -- чем лучше ты служишь обществу, тем лучше ты живешь. Государство становится воплощением идеи общего блага населения, живущего на данной территории. Эту идею Петра и унаследовал Сталин. Суть сталинской революции сводилась к возможности вертикально мобилизоваться тем, кто был к этому способен. Подразумевалось, что чем значимее заслуги перед государством, тем выше позиция человека в служебной иерархии и тем больше он получает. Зарплата сталинских наркомов отличалась от средней по стране на порядки. Столь же значительным был разрыв и в других сферах -- науке, культуре, образовании50.

Однако на смену этой модели пришел знаменитый брежневский принцип «стабильности кадров». Он предполагал стабильность пребывания у власти, низкую степень ротации кадров и падение разрыва в доходах между разными категориями госслужащих. Эта мера, только на первый взгляд кажущаяся социально справедливой, на самом деле лишь тормозила возможности профессионального продвижения. Нивелирование стимулов профессионального продвижения стало ахиллесовой пятой советской системы. В этом отношении иерархия -- достижение, поскольку она делает доступной вертикальную мобильность, возможность для способных и энергичных людей пробиться наверх51.

2.2 Проявление бюрократии в государственном управлении в современной России

Сегодня бюрократия уже не выполняет функции политической элиты. Теперь истеблишмент формируется в процессе сложного взаимодействия между различными элитными кланами. А администрация высшего уровня выступает как объект конкуренции между соперничающими политико-финансовыми кланами. И хотя бюрократия по-прежнему стремится играть ведущую роль, тем не менее, она уже не является безраздельно доминирующей, как это было в Российской империи и в СССР. Можно сказать, что социально-экономические реформы 90-х годов стали революцией даже более глубокой, чем та, что произошла в 1917 г. Потому что тогда на смену царской бюрократии пришла советская номенклатура, формировавшаясяпотомуже принципу«привилегииза службу». Хотя с точки зрения идеологического антуража она радикально отличались52.

За 90-е годы в нашей стране поменялось практически все, кроме административной машины. Ее лишь «на ходу» пытались подстроить под решение новых задач. Изменения происходили либо ситуативно, либо по принципу «перетягивания каната», т.е. на основе зачастую несовместимых взглядов на развитие госслужбы. Это отразилось и в первом в нашей истории Законе 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», явно отразившем борьбу двух подходов -- демократического и корпоративного. За одним стоят намерения привести наш госаппарат в соответствие с современными стандартами и потребностями, за другим -- желание создать режим воспроизводства и неприкосновенности чиновничьей корпорации53.

В целом сегодня можно говорить о том, что качество госаппарата снизилось, а хаотичность, неэффективность, а зачастую и контрпродуктивность его действий возросли. Помимо двойственности Закона, непосредственных причин тому несколько. Во-первых, произошло «вымывание квалификации». Лучшие кадры аппарат покинули, а адекватной замены им не нашлось. Число вакансий, которые не удается заполнить, исчисляется в некоторых ведомствах сотнями. В то же время доля работников предпенсионного и пенсионного возрастов составляет в ряде министерств около половины персонала. Во-вторых, с исчезновением прежней «хозяйки» аппарата -- КПСС, к сожалению, не произошло его поворота к обычному для демократических стран статусу «слуги общества». Скорее, между разными силами в течение нескольких лет шла борьба за роль его нового «хозяина». А это, разумеется, придало аппарату большую самостоятельность, меньшую подконтрольность, что, в свою очередь, стимулировало рост коррупции и позволило легализовать кастово-корпоративные интересы бюрократии. Последнее нашло отражение, в частности, и в возрождении «табели о рангах». В итоге, хотя закон заложил юридическую базуи для позитивных перемен, все же думается, что в нынешнем состоянии аппарат не отвечает современным, и тем более перспективным, потребностям общества и служит скорее тормозом, нежели мотором преобразований54.

За годы российских реформ отношение в обществе к чиновникам ухудшилось. Треть россиян убеждены в том, что в результате осуществления административной реформы самоуправство высшей бюрократии и рядовых чиновников стало еще сильнее. Что главным образом не устраивает наших сограждан в нынешнем поколении чиновничества? Данные исследования дают на этот вопрос практически однозначный ответ: откровенное слияние бюрократии с экономическим капиталом, ее обширная коррумпированность, в результате чего коренные интересы государства, населения преданы забвению55.

Как показывают не только нынешнее, но и все предыдущие исследования, понятия «государство», «власть», «чиновники», «государственные служащие» население воспринимает по-разному. Понятия, фигурирующие под знаком «государственные», воспринимаются и оцениваются населением более положительно, в отличие от понятий с негосударственной характеристикой. «Государственные служащие» (в сущности, те же бюрократы, чиновники в сфере управления) вызывают в общественном мнении позитивные ассоциации, чем понятие «чиновничество». Подобные оценочные реакции в целом вполне органично вписываются в традиционное восприятие российским массовым сознанием института государства, которое воспринимается большинством россиян как сверхценность, высшая инстанция в реализации не столько частных, сколько общественных интересов, а власть, чиновничий аппарат, бюрократия, как сосредоточение всего негативного, что существует в обществе56.

Всякий раз, когда в стране возникает потребность в переменах, вопросы чиновничества, проблемы его неэффективности и коррумпированности выходят на передний план. Так было, когда началась перестройка М. Горбачева, в таких же условиях развернулась деятельность Б. Ельцина. Вот и сегодня, судя по результатам исследований начала 21 века, антибюрократические умонастроения в обществе весьма заметно усилились. При этом потребность ограничить всевластие бюрократического аппарата традиционно в России сочетается с запросом на сильное государство, справедливостьипорядок. Отсюда двойственное отношениенашихсограждан к бюрократии. Большинство россиян, хотя и не ставят знак равенства между чиновничеством и государством, признают важность бюрократии в качестве своеобразного социального «клея», призванного цементировать государственный организм. Во всяком случае, большинство опрошенных (67,5%) признают, что управление страной должно находиться в руках опытных, квалифицированных специалистов. Причем эту точку зрения в равной степени разделяют «рядовые» граждане и сами чиновники. Идея общественного самоуправления близка лишь трети опрошенных (32,1%). Значительное число россиян (53,9%) считают, что чиновничий аппарат неплохо было бы подсократить и «почистить», однако немало среди населения, а еще больше среди чиновников, тех, кто сомневается в успехе этого шага (соответственно 44,6 и 65,4%, см. рис. 1)57.

Следует отметить, что от четверти до половины обычного населения не фиксируют фактов неэтичных и неправовых деяний со стороны различных групп госслужащих. Это говорит о том, что ситуация не столь безнадежна, как иногда представляется. В стране есть, по мнению россиян, честные, порядочные учителя, врачи, милиционеры и чиновники, и главная задача государства в том, чтобы их становилось все больше58.

В целом, общение населения с органами власти, чиновничеством отягощено негативным, отрицательным опытом, который дает основание нашим согражданам наделять их прежде всего такими качествами, как безразличие к государственным интересам, непорядочность, нечестность, рвачество, стремление к легкой наживе, неуважение к людям. С подобными представлениями явно не соглашаются сами госчиновники. Большинство их полагает, что доминирующие качества бюрократии - профессионализм, знание своего дела, трудолюбие, работоспособность.

Значительная часть общества, критически оценивающая деятельность чиновничества, не отличается высоким уровнем законопослушания. Чиновники, хотя бы на уровне деклараций, демонстрируют гораздо более высокий уровень приверженности закону, чем рядовые граждане. Так, среди работников бюрократического аппарата более половины опрошенных (58,0%) разделяют точку зрения о том, что во всем и всегда следует соблюдать букву закона. Среди населения такой точки зрения придерживаются почти в два раза меньше - 26,0%, а основная масса людей стремится решать свои проблемы более простыми и привычными способами, которые принято называть сегодня «неправовыми» практиками60.

Количество чиновников в России на 1 января 2018 года составило 2 172 900 человек. Такие сведения предоставлены Росстатом в начале 2018 года. Это работники государственных органов и органов местного самоуправления Российской федерации по всем ветвям власти и уровням управления, в том числе численность территориальных органов МВД России61.

В целом, население России, после выделения группы сотрудников государственных органов, т.е. чиновников, распределяется следующим образом:

В среднем по России на 32 работающих приходится 1 государственный служащий62.

Нынешняя структура с имеющейся численностью государственных служащих полностью доказала свою неэффективность и остро нуждается в реформировании. Планируемые нововведения должны способствовать таким изменениям, как: централизация обязанностей; внедрение современных технологий; повышение статуса рабочего места63.

В обществе сложился своеобразный замкнутый круг. Власть, чиновничий аппарат часто игнорируют интересы и права граждан. Значительная часть общества отвечает власти той же «монетой», стремясь обходить стороной легальные и легитимные способы решения своих насущных проблем, и свести общение с государственными органами к минимуму, обращаясь к ним только тогда, когда нет иных способов решения той или иной проблемы. Разорвать этот замкнутый круг будет возможно только при восстановлении в обществе доверия к государственным органам всех уровней, к чиновничеству, как особой социально-профессиональной группе64.

Любой аспект жизни и деятельности политико-управленческойэлиты, к которой, безусловно, относится бюрократия, -- это проблема прочности и эффективности власти, ее жизнеспособности и авторитета. Ведь бюрократия как аппарат государственного организма играет роль, образно выражаясь, центральной нервной системы общества. Бюрократическое управление -- это управление в рамках четко разработанных правил и предписаний65.

К основным негативным проявлениям бюрократии в сфере государственного управления можно отнести:

1) коллективный эгоизм работников аппарата, стремящихся реализовать свои интересы, которые нередко не совпадают с интересами общества и даже противоречат им;

2) отсутствие рациональной системы отбора и продвижения государственных служащих;

3) нерациональное построение государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур;

4) низкий уровень контроля за соблюдением установленных управленческих процедур;

5) недостаточная профессиональная подготовка политических деятелей и государственных служащих;

6) чрезмерная централизация государственного управления; 7) неразвитость демократических начал в обществе;

8) отсутствие строгого разграничения функций управления и др.

Как бы ни относились у нас в стране к США и их европейским полувассальным образованиям, нельзя не отметить качество их бюрократии и, соответственно, эффективность ее работы. Главный принцип работы зарубежной и, особенно англосаксонской бюрократии ? профессионализм, компетентность, прагматизм, способность принимать решения и нести ответственность за последствия их реализации. Чиновник должен быть эффективен, в противном случае не будет работать чиновником66.

Именно поэтому чиновник на Западе уважаем, а сама профессия госслужащего престижна, поскольку очевидна ее общественная полезность67.

Что касается отечественной бюрократии, то критерии ее функционирования и, соответственно, признания, несколько иные. У нас уважаем не просто чиновник, а, исключительно, вышестоящий, поскольку от него зависит материальное благополучие нижестоящего. Важнейшим же принципом формирования бюрократического аппарата является клиентелизм, когда принцип личной преданности становится доминирующим при назначениина те или иные должности. Соответственно, и в основе работы нашей бюрократии лежит не ответственность и компетентность, а осторожность по принципу: «лучше не сказать, чем сказать, лучше не сделать, чем сделать», поскольку любое действие может вызвать неодобрение, а иногда и зависть. Это в лучшем случае, в худшем же ? может стоить чиновнику его места68.

Отсюда и неэффективность нашей отечественной бюрократии, ставшая, по сути, уже легендарной. Но невзирая на все катаклизмы, будь то крупные, средние, а уж тем более малые, наша бюрократиядемонстрирует устойчивость и способность к выживанию. Рушится государство, а бюрократия остается69.

У бюрократии сегодня еще слишком много недостатков, которые необходимо ликвидировать для того, чтобы этот аппарат государственного института мог функционировать продуктивно и своим существованием облегчать, а никак не усложнять жизнь людей, которым часто приходиться сталкиваться именно с недостатками аппарата. Сегодня демократическое общество нуждается в социально продуктивном бюрократическом аппарате, т.е. в таком руководстве, которое:

1) искренне стремится к решению проблем, касающихся развития общества в целом, когда в его деятельности доминируют не эгоистические, узкокорпоративные интересы, а интересы общественного развития в целом. Иначе говоря, если ему присущ тип деятельности, который Аристотель при классификации политических режимов называл «правильным». Разумеется, такая бюрократия не будет также забывать или пренебрежительно относиться к интересам доминирующегов данныйисторическиймоментслоя, из которого она сама вышла и частью которого является. Но ее деятельность только тогда будет социально продуктивной, если интересы этого слоя в определенной степени будут совпадать с интересами общественного прогресса или когда она, элита, сможет обеспечитьпроцесс подключения другихсоциальныхслоев к деятельности слоя, утрачивающего историческую перспективу;

2) обеспечивает возможно более широкое -- для данных исторических условий -- участие социальных сил в управлении обществом, т.е. если вектор ее деятельности направлен на расширение демократических начал в социальном управлении;

3) умеет налаживать «демократический» тип отношений не только с гражданским обществом, но и с другими (неполитическими) элитами;

4) способно построить идеальную систему связи и отношений внутри себя, между разными входящими в ее состав субъектами.

Решение этих и других задач и способно обеспечивать стабильность развития общества. Это в принципе и есть то, что входит в обязанности бюрократического аппарата70.

Не вызывает никаких сомнений, что, для того чтобы все перечисленные мероприятия имели положительный эффект, необходимо глубокое научное исследование феномена бюрократии, проблем бюрократии и социальной природы человека, бюрократии и аппарата управления, бюрократии и государства71.

Заключение

Начало развитию теории бюрократии на поприще политического анализа положил Г.В.Ф.Гегель. Отправной точкой гегелевского анализа явилось положение о том, что задачей бюрократии являлось служение общественным интересам. Смысл. этого служения - в сохранении единства общества, его стабильности и устойчивости. Гегель первый выделил ту роль, которую играют служащие, или функционеры, в процессе унификации и рационализации общественного организма, противостоя раздробленности, многоликости и мозаичности отношений на уровне гражданского общества. Гегелевскую концепцию государства и бюрократии можно рассматривать как эмпирическое описание места и роли чиновничества в государстве.

Карл Маркс определял бюрократию как социальный организм-паразит, результат социально-классовых антагонизмов и противоречий и материализацию политического отчуждения. Основные характеристики бюрократии по Марксу:

* подмена интереса общественного интересом частным конкретного чиновника, «присвоение государства» чиновническим кругом;

* органическая неспособностью бюрократии решать настоящие проблемы, отсутствие у бюрократии государственного разума;

* извращенное восприятием действительности, отрыв от нее, предвзятостью, произвол, которыйвозрастает помере продвижения к вершине бюрократической иерархии;

* корпоративность этой иерархии; * карьеризм как ее образ жизни;

* притязание на монопольную компетентность; * формализм.

...