Модели избрания и наделения полномочиями глав муниципальных образований

The article considers the existing models of election and empowerment of heads of municipalities in the Russian Federation, discusses the advantages and disadvantages of these models on the example of some municipalities of the Irkutsk region. Based on the analysis of existing models, the optimal model is identified.

Keywords: municipality, head of municipality, election of the head of municipality, powers of the head of municipality, local self-government.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Таким образом, можно говорить о разделении на государственный (федеральный и региональный) и муниципальный уровни власти.

Базовым нормативным правовым актом, регулирующим вопросы формирования структуры органов местного самоуправления, является Федеральный закон от 06 октября 2013 г. №2 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131- ФЗ) [1].

Согласно статье 36 Федерального закона № 131-ФЗ высшим должностным лицом в муниципальном образовании является глава муниципального образования. Данный нормативно-правовой акт не определяет единого порядка избрания главы муниципального образования и наделения его полномочиями, но предлагает несколько моделей и, соответственно, выбор из представленных вариантов. Модель избрания и наделения полномочиями главы муниципального образования закрепляется в уставе муниципального образования и согласуется с требованиями закона субъекта Российской Федерации.

Так, глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Глава муниципального образования входит в состав представительного органа и исполняет полномочия его председателя или возглавляет местную администрацию. Глава муниципального образования не может одновременно быть председателем представительного органа и возглавлять местную администрацию.

В главе 36 Федерального закона № 131-ФЗ можно выделить пять моделей избрания и наделения полномочиями главы муниципального образования [2, с. 35]:

1. Избирается на муниципальных выборах и исполняет полномочия главы местной администрации.

2. Избирается на муниципальных выборах и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

3. Избирается представительным органом из своего состава и становится его председателем.

4. Избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию, при этом его полномочия депутата исполнительного органа прекращаются.

5. Избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, и возглавляет местную администрацию.

Кроме того, существует особая модель, которая применяется для небольших по численности муниципальных образований. Если в муниципальном образовании полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на этом сходе и возглавляет местную администрацию.

Федеральный закон № 131-ФЗ дает несколько моделей избрания главы муниципального образования. На их основе можно выделить два способа классификации моделей: по способу избрания и по наделяемым полномочиям. По способу избрания можно выделить муниципальные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, избрание представительным органом муниципального образования из своего состава, избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. По наделяемым полномочиям глава муниципального образования может быть главой представительного органа либо главой администрации. Каждый способ избрания и наделения полномочиями главы муниципального образования, представленный в Федеральном законе № 131-ФЗ, имеет свои особенности, преимущества и недостатки.

Следующим уровнем нормативно правового регулирования порядка избрания и наделения полномочиями главы муниципального образования является закон субъекта Российской Федерации. Если Федеральный закон № 131 -ФЗ определяет модели, согласно которым избирается глава муниципального образования, то закон субъекта Российской Федерации определяет, какая модель или модели будут использоваться на территории субъекта.

Документом, определяющим порядок избрания глав муниципальных образований на территории Иркутской области, является Закон Иркутской области от 30 мая 2014 года № 54-ОЗ «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» (далее - Закон Иркутской области № 54-ОЗ) [3].

На территории Иркутской области имеется два муниципальных образования, в которых менялся порядок избрания главы муниципального образования. Этими муниципальными образованиями являются города Иркутск и Усолье-Сибирское.

До принятия Закона Иркутской области №54-ОЗ муниципальные образования сами выбирали способ избрания своего главы. В городе Усолье-Сибирское мэр города (глава муниципального образования согласно уставу) избирался на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавлял городскую администрацию. В 2005 г. были внесены изменения в Устав г. Усолье-Сибирское, согласно которым мэром города - главой муниципального образования становился глава представительного органа, выбираемый депутатами из своего числа, а глава городской администрации избирался на основании конкурса [4].

Усолье-Сибирское был одним из нескольких муниципальных образований, в которых вводился институт «сити-менеджера». В данном муниципальном образовании эта мера показала свою неэффективность. Фактически получилось, что глава муниципального образования имеет меньше полномочий для осуществления своей деятельности, чем глава администрации города. После принятия изменений в Устав в 2013 году, мэр города вновь стал избираться на основе всеобщего прямого и равного избирательного права и занимать должность главы администрации [5]. Возвращение к первоначальной модели избрания и наделения полномочиями главы муниципального образования является следствием того, что институт «сити-менеджера» показал свою неэффективность.

Пример города Усолье-Сибирское показывает, что большую эффективность глава муниципального образования показывает на должности главы администрации. Тем не менее, если рассмотреть положение «О порядке проведения конкурса на замещение должности главы администрации города Усолье-Сибир- ское» [6], можно заметить, что одним из этапов конкурса является индивидуальное собеседование на предмет знания законодательных актов, связанных с осуществлением полномочий главы городской администрации, а также связанными с личностными, деловыми и профессиональными качествами кандидата. Полагаем, проведение конкурса в процессе избрания главы муниципального образования необходимо, так как она показывает компетентность кандидатов.

В городе Иркутске до принятия Закон Иркутской области № 54-ОЗ мэр - глава муниципального образования избирался на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Глава муниципального образования возглавлял администрацию города. В феврале 2015 года в Закон Иркутской области № 54-ОЗ было внесено изменение, согласно которому мэр города избирался депутатами из своего состава и возглавлял городскую администрацию.

Данная модель избрания главы муниципального образования стала предметом обсуждения. Основным предметом споров стало то, что согласно Закону Иркутской области № 54-ОЗ главы всех муниципальных образований избирались на прямых свободных выборах, а жители Иркутска были лишены этой возможности.

В преддверии новых выборов мэра Иркутска проходили митинги с призывом вернуть прямые выборы, за прямые выборы выступал и действующий глава города Бердников Д.В. В связи с этим в Законодательном Собрании Иркутской области началось обсуждение изменения процедуры выборов мэра Иркутска. При этом модель избрания главы муниципального образования может оказаться разменной монетой в политической игре между различными силами, претендующими на пост губернатора в 2020 году.

В этой ситуации оказалось, что прямые выборы мэра невыгодны никому, кроме населения, так как ни одна из политических сил не была уверена в своей победе на всеобщих выборах. В результате Законодательным Собранием Иркутской области был принят Закон Иркутской области от 18 сентября 2019 года № 75-ОЗ «О внесении изменения в часть 1(1) статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» [7]. Согласно этому закону следующий глава муниципального образования будет избран представительным органов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. В состав конкурсной комиссии входят представители главы субъекта Российской Федерации, а также лица, представляющие представительный орган муниципального образования. Таким образом, все политические силы смогут повлиять на избрание нового мэра Иркутска, но участие населения в них будет практически исключено. В городе Иркутске наблюдается ситуация, в которой порядок избрания главы муниципального образования назначается законодательным органом регионального уровня государственной власти без учета населения.

Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Глава муниципального образования входит в эту структуру, следовательно, население должно принимать участие в том числе и в определении порядка назначения главы своего муниципального образования. Несмотря на то, что те органы, которые чаще всего принимают решения о способе выборы главы муниципального образования, избираются населением, представляется, что для вопросов подобного характера необходимо проводить местный референдум.

Какая модель избрания и наделения полномочиями является наиболее оптимальной? Глава муниципального образования должен обладать достаточным числом полномочий для эффективного руководства муниципальным образованием. Полагаем, что глава муниципального образования должен возглавлять администрацию, так как в качестве главы администрации он имеет больше полномочий. По способу избрания не один из существующих вариантов не кажется оптимальным. Избрание главы муниципального образования из числа членов представительного органа не оптимально по причине того, что кандидата избирает не все население и не гарантируется обладание им необходимыми компетенциями.

На примере города Усолье-Сибирское видно, что в конкурсе на замещение должности имеется рациональное зерно: одним из этапов конкурса является собеседование, которое призвано показать компетентность кандидатов. Но сам принцип конкурса на замещение должности главы муниципального образования практически исключает участие населения в выборах, поэтому этот вариант не является оптимальным. В случае выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права население принимает непосредственное участие в избрании главы муниципального образование, при этом не гарантируется наличие соответствующих должности знаний, умений и навыков. На наш взгляд, нужно ввести новую модель избрания главы муниципального образования, которая сочетала бы в себе достоинства конкурсной и выборной модели.

На первом этапе кандидаты должны проходить конкурсный отбор, при этом можно будет оценить их соответствие должности. Но после прохождения конкурсного отбора кандидатами, глава муниципального образования должен избираться на муниципальном голосовании. Эту модель можно ввести на всей территории страны, она обеспечит соблюдение статей 12 и 131 Конституции РФ и позволит учитывать мнение населения на выборах глав муниципальных образований, а также избирать на эту должность людей, чьи личные, деловые и профессиональные качества соответствуют данной должности.

глава муниципальный население избрание

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 06 октября 2013 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - ст. 3822.

2. Горлачев Р.Ю. Выборы или назначение главы местной администрации / Р.Ю. Горлачев // Государственная власть и местное самоуправление - 2019. - №4. - с. 34-37.

3. Закон Иркутской области от 30 мая 2014 года № 54-ОЗ «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» Закон Иркутской области от 19 февраля 2015 года № 4-ОЗ «О внесении изменения в статью 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» // Областная. - 2014. - №59.

4. Устав города Усолье-Сибирское // Официальное Усолье. - 2005. - №27.

5. Решение Думы города Усолье-Сибирское от 30.05.2013 N 40/6 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования города Усолье-Сибирское» // Официальное Усолье. - 2013. - №24.

6. Решение Думы города Усолье-Сибирское от 27.09.2012 N 53/6 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы администрации города Усолье-Сибирское» // Официальное Усолье. - 2012. - №39.

7. Закон Иркутской области от 18 сентября 2019 года № 75-ОЗ «О внесении изменения в часть 1(1) статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» // Областная. - 2019. - №108.

Размещено на Allbest.ru