Эволюция правового регулирования вопросов организации предоставления государственных и муниципальных услуг

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Байкальский государственный университет

Эволюция правового регулирования вопросов организации предоставления государственных и муниципальных услуг

И.А. Пуляевская

г. Иркутск

Аннотация

Система правового регулирования вопросов предоставления государственных и муниципальных услуг в современной России складывалась уже после определения основных аспектов функционирования органов публичной власти, что предопределило особенности встройки правовых норм в единую композицию единого правового пространства. Исследуется история принятия Федерального закона от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» на основе анализа текстов законопроекта в трех чтениях, замечаний и поправок к законопроекту, а также иных источников. Целью анализа истории принятия Федерального закона №210-ФЗ, проведенного в статье, является выявление причин возникновения проблем, связанных с его применением на практике. В статье рассматривается эволюция наименования законопроекта, в дальнейшем кодифицированного в качестве Федерального закона №210-ФЗ, а также предмета его правового регулирования. Автором выявлены причины и последствия исключения из законопроекта ряда определений. Анализ положений рассматриваемого закона показывает необходимость законодательного определения понятия «государственная (муниципальная) функция».

Ключевые слова: административная реформа; теория бюрократии; органы публичной власти; государственная (муниципальная) функция; государственная (муниципальная) услуга; законопроект; законодательство.

Abstract

I.A. Pulyayevskaya

Baikal State University, Irkutsk, Russian Federation

Evolution of legal regulation of organization issues in terms of providing governmental and municipal services

The system of legal regulation of the issues of granting governmental and municipal services in present-day Russia is being formed already after determining the main aspects of the public authorities functioning, which predetermines the peculiarities of the legal norms installing into the single composition of the single legal space. The article examines the history of adoption of the Federal Law No. 210-FZ of July 27, 2010 «On Organizing Provision of Governmental and Municipal Services» on the basis of the analyzing the texts of the draft law in three readings, the comments and the amendments to the draft law, as well as other sources. The purpose of analyzing the adoption history of the Federal Law No. 210-FZ, carried out in the article, is to identify the causes of arising the problems associated with its application in practice. The article examines the evolution of the name of the bill, later codified as Federal Law No. 210-FZ, as well as the subject of its legal regulation. The author identifies the causes and consequences of exclusion of a number of definitions from the draft law. The analysis of the provisions of the law in question shows the need for a legislative definition of the concept of «governmental (municipal) function».

Keywords: administrative reform; theory of bureaucracy; bodies of public authorities; governmental (municipal) function; governmental (municipal) service; law draft; legislation.

Основная часть

Актуальность изучения сферы предоставления государственных и муниципальных услуг с различных точек зрения, в том числе с точки зрения эволюции правового регулирования данной сферы, обусловлена ее тесной взаимосвязью с интересами человека и гражданина. Конституцией Российской Федерации установлено, что наша страна является социальной страной, и ее политика должна быть направлена на создание условий, способствующих обеспечению возможности реализации различных прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека являются высшей ценностью, поэтому предоставление государством своим гражданам качественных и доступных услуг является показателем уровня развития государства. Включение России в единое мировое политическое пространство и поддержание в нем достигнутых позиций невозможно без надлежащего обеспечения на территории нашей страны прав и свобод человека и гражданина, в особенности в условиях сложившейся в настоящее время мировой политической ситуации.

Анализ эволюции правового регулирования вопросов организации предоставления государственных и муниципальных услуг позволил выявить некоторые признаки обособления данной сферы в самостоятельный правовой институт, ведь только с принятием Федерального закона №210-ФЗ можно говорить о его окончательном становлении. Заложенная концепцией административной реформы первоначальная идея организационного разделения контрольных и надзорных функций государства и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам не в полной мере нашла свое отражение в тексте законопроекта, предложенного к первому чтению. В дальнейшем обособление института государственных и муниципальных услуг и отделение его от контрольных и надзорных функций государства все же произошло благодаря трансформации сферы правового регулирования законопроекта, анализируемой в настоящей статье.

Проведение в нашей стране административной реформы, целью которой являлось повышение эффективности и результативности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обусловило необходимость правового регулирования общественных отношений в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. До принятия Федерального закона от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон №210-ФЗ) правовой акт, регулирующий общественные отношения в данной сфере, отсутствовал. Вместе с тем, разработка и принятие такого законопроекта были необходимы более пяти лет ранее. Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» (далее - Указ №824) обусловил начало административной реформы в нашей стране, определил основные приоритеты данной реформы. Однако Федеральный закон №210-ФЗ был принят только в 2010 году. За более чем семилетний период существования Федерального закона №210-ФЗ сформировалась практика его применения, в том числе выявились и проблемы, связанные с его практическим применением, некоторые из которых были заложены еще в истории его принятия.

Множественность подходов к пониманию самой природы государственных и муниципальных услуг и иных правовых концепций, заложенных в конечном итоге в Федеральном законе №210-ФЗ, обусловила существенное изменение в процессе принятия наименования и содержания законопроекта, предмета его правового регулирования. В истории принятия Федерального закона №210-ФЗ заложены некоторые проблемы, связанные с его практическим применением, история возникновения и анализ которых позволит найти возможные пути их решения.

Сама идея предоставления публичными органами власти услуг населению (в дальнейшем и юридическим лицам) уходит своими корнями к теории бюрократии, предложенной М. Вебером. Следует согласиться с Хавановым Е.И., в том, что в трудах М. Вебера можно найти обоснование практически любой концепции [1, с. 178]. Истоки сложившейся в настоящее время модели можно отыскать еще в его работах, согласно которым существующая в настоящее время бюрократическая модель является своеобразной структурой управления [2, с. 410]. Одним из признаков «идеальной бюрократии» М. Вебер считал определенность должностных функций чиновников-управленцев. Таким образом, Максом Вебером положено начало развития идеи исполнения государством нужд населения путем создания бюрократической системы. Что касается наших дней, согласно Посланию Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ 2003 года¹, положившему начало административной реформы в нашей стране, бюрократия сегодня обладает огромными полномочиями, хотя признать следует отметить невысокое качество власти. При этом стоит аргументированной выглядит позиция тех авторов, которые утверждают, что «нет оснований ассоциировать административную реформу с реформой органов исполнительной власти, акцентировать внимание не только на внутренних аспектах управления» [3, с. 40]. В целях совершенствования системы государственного управления «прежде всего необходимо разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг. Последними должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на основе самоокупаемости» [4, с. 5].

Законопроект, принятый, подписанный и кодифицированный в качестве Федерального закона №210-ФЗ, разработан в рамках реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р. В Государственную Думу законопроект внесен депутатами Т.Л. Воложинской, Н.В. Панковым, В.Н. Плигиным, В.В. Рязанским, В.С. Тимченко, И.А. Яровой и ему присвоен №254940-5. Авторы законопроекта видели основную цель его разработки упорядочивание отношений в сфере взаимодействия граждан и органов публичной власти².

Согласно заключению Комитета Государственной Думы Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству на законопроект³ принятие законопроекта позволит обеспечить снижение издержек граждан и организаций на преодоление административных барьеров, повышение качества и эффективности исполнения принимаемых решений, повышение уровня доступности государственных и муниципальных услуг, единообразную правовую регламентацию действий и процедур по исполнению государственных и муниципальных функций.

В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. №281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» содержатся нормы временного характера, которыми предусматривается создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг. Кроме того, установлены основные принципы предоставления ими государственных и муниципальных услуг; их основные функции, права и обязанности; требования к заключаемым центрами соглашений с органами, предоставляющими указанные услуги; порядок финансирования центров. Изложенное дает основания полагать, что первая часть наименования законопроекта №254940-5 в его первоначальной редакции корреспондирует нормам временного характера вышеуказанного Федерального закона. Вторая часть наименования законопроекта №254940-5 в его первоначальной редакции отражала предмет его правового регулирования: не только организация предоставления государственных (муниципальных) услуг, но и исполнения государственных (муниципальных) функций.

Анализ таблицы поправок, предложенных ко второму чтению⁴, позволяет сделать вывод, что во втором чтении текст проекта закона был существенно доработан, из него были исключены все положения, касающиеся государственных и муниципальных функций, его текст был значительно дополнен. Было изменено и наименование проекта, изложенное в следующей редакции: «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (автор поправки Правительство Российской Федерации). В общей сложности при принятии Государственной Думой проекта во втором чтении в него было внесено 89 поправок, существенно изменивших его текст.

Первоначальный проект Федерального закона №210-ФЗ содержал оба термина: государственная (муниципальная) услуга и государственная (муниципальная функция). В заключениях Правового управления аппарата Государственной Думы и профильного комитета обозначена нечеткость определений основных терминов, употребляемых в законопроекте. При этом закрепляемое в абзаце втором статьи 2 определение государственных (муниципальных) услуг раскрывается через понятие услуг, то есть через выполнение по запросу физических лиц и коллективных субъектов действия органами публичной власти в рамках их компетенции. В этой связи следует отметить, что регулирование вопросов возмездного оказания услуг определяется Главой 39 Гражданского кодекса Российской Федерации⁵ (далее - Гражданский кодекс), а отношения, возникающие, в частности, при оказании услуг для личных, семейных, домашних и иных нужд граждан, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, регулируются законодательством о защите прав потребителей. Вместе с тем, согласно содержанию статьи 3 законопроекта, нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с организацией предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций должно осуществляться как в соответствии с проектируемым федеральным законом, так и с другими федеральными законами, что также не позволяет четко разграничить юридическое наполнение предлагаемых законодательных определений и, в свою очередь, исключить затруднения в определении характера затрагиваемых правоотношений (публичного или частного)⁶.

Кроме того, понятия «государственные (муниципальные) услуги», «государственные (муниципальные) функции)» нуждаются в корректировке, поскольку из предложенной редакции следует, что местная администрация оказывает не только муниципальные, но и государственные услуги, а также исполняет государственные функции⁷. Таким образом, определение термина «государственная (муниципальная) функция» исключено из законопроекта №254940-5 и на сегодняшний день его легальное понятие отсутствует.

Дефиниция понятия «функция» не имеет единообразного толкования. Так, под функцией может пониматься направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение [5, с. 152], «основные направления (стороны, виды) деятельности государства, и его непосредственная практическая деятельность, имеющая предметно-политический и социальный характер, и социальные направления деятельности как внутри, так и вовне государства» [6, с. 143], постоянно осуществляемый нормативно установленный вид властной деятельности указанного органа государства [7, с. 15]. Следует согласиться и с Шулаковой А.А., по мнению которой государственная услуга - это одно из проявлений государственной функции, понятие «функция» является общим, а «услуга» - специальным [8, с. 239].

Несмотря на отсутствие легального определения термина «государственная (муниципальная) функция», сам термин используется в законодательстве. К примеру, в Правилах разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. №373.

Федеральный закон №210-ФЗ содержит легальные определения как государственной, так и муниципальной услуги. Под такими услугами понимается деятельность органов публичной власти и органом государственного внебюджетного фонда по реализации функций вышеуказанных органов, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами полномочий обозначенных органов. Следовательно, определение терминов «государственные (муниципальные) услуги» в Федеральном законе №210-ФЗ дано исходя из субъектов предоставления услуг и раскрывается через понятие «государственные (муниципальные) функции».

Доктринальные источники также дают определения понятия «государственная (муниципальная) услуга» либо через деятельность органа, оказывающую услугу, выражающуюся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей [9, с. 5], либо совершение действий уполномоченным субъектом для удовлетворения потребностей и прав других лиц [10, с. 3], либо деятельность по реализации их функций, которая осуществляется по запросам заявителей [11, с. 8]). Вместе с тем, нельзя не обратить внимание на тот факт, что термин «государственная (муниципальная) услуга» относительно новый и пока не имеет четко сформулированного определения [12, с. 71].

Необходимо отметить, что разграничение понятий «государственная услуга» и «государственная функция» является чрезвычайно важным. Это объясняется, главным образом, возможностью возникновения различного рода правовых коллизий с дальнейшими негативными последствиями. На наш взгляд, исключение из законопроекта №254940-5 определения термина «государственная (муниципальная) функция» повлекло неопределенность в границах понятия «государственная (муниципальная) услуга». То есть правоприменителю в каждом конкретном случае необходимо определяться с критериями отнесения той или иной деятельности государственного органа или органа местного самоуправления к государственной (муниципальной) услуге либо функции. Например, в соответствии с пунктом 27 части 1 статьи 16 Федерального закона №131-ФЗ присвоение наименований элементам улично-дорожной сети, элементам планировочной структуры в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа. Уставом города Иркутска8 (пункт 28 части 2 статьи 11) определено, что в ведении городского округа - города Иркутска находятся вопросы местного значения, в частности присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения). Вместе с тем четкие критерии, установленные законодательством, для отнесения указанной деятельности органа местного самоуправления (в данном случае - города Иркутска), к муниципальной услуге либо функции отсутствуют, в связи с чем возникает правовая неопределенность в данном вопросе.

Несмотря на отсутствие в Федеральном законе №210-ФЗ правового регулирования осуществления публичных функций, учитывая, что понятие публичных услуг раскрывается в данном законе с использованием терминов «государственная и муниципальная функции», в целях устранения правовой неопределенности полагаем необходимым законодательно определить термин «государственная (муниципальная) функция» в Федеральном законе №210-ФЗ.

Анализ текстов законопроекта №254940-5 позволяет сделать вывод, что помимо указанных выше изменений в законопроекте претерпело изменение определение понятия запроса заявителя о предоставлении государственной (муниципальной) услуги. Так, в законопроекте, представленном к первому чтению, указано, что запросом является выраженное в устной или письменной форме либо в электронном виде обращение заявителя о предоставлении государственной (муниципальной) услуги, исполнении государственной (муниципальной) функции. Однако во втором чтении данное определение из текста законопроекта исключено. С таким исключением нельзя согласиться в связи с тем, что на практике отсутствие легальной дефиниции понятия заявления (запроса) о предоставлении государственных и муниципальных услуг приводит к различным толкованиям данного понятия, что влечет за собой неоднозначный подход к возможности отказа в приеме заявления (запроса) о предоставлении государственных и муниципальных услуг, о чем свидетельствует разнообразная судебная практика⁹. Полагаем, что вместо исключения данного определения из текста законопроекта требовалась его корректировка в части дополнения положением, о том, что запрос является одним из документов, необходимых для предоставления государственной и муниципальной услуги, что позволит повысить качество оказания публичной услуги и приблизить уровень оказания услуг к стандартам европейских стран [13, c. 103].

Таким образом, в истории принятия Федерального закона №210-ФЗ заложены проблемы отсутствия разграничения понятий «государственная (муниципальная) услуга» и «государственная (муниципальная) функция», а также отсутствия определения понятия запроса заявителя о предоставлении государственной (муниципальной) услуги. Указанные проблемы требует разрешения на законодательном уровне, поскольку вызывают трудности с практическим применением Федерального закона №210-ФЗ.

Список использованной литературы

федеральный закон муниципальный государственный

1. Хаванов Е.И. Современность как вечное свойство научной классики / Е.И. Хава - нов // Полис. Политические исследования. - 1995. - №4. - С. 176-183.

2. Вебер М. Хозяйство и общество: очерки понимающей социологии / М. Вебер. - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2017. - 429 с.

3. Петров М.П. О необходимости развития концепции административной реформы в современной России / М.П. Петров // Вестник Пермского университета. Юридические науки. - 2011. - №3. - С. 37-44.

4. Вишняков В.Г. Административная реформа: 15 лет поисков концепции / М.П. Вишняков // Законодательство и экономика. - 2011. - №7. - С. 5-17.

5. Пиголкин А.С. Теория государства и права: учебник / А.С. Пиголкин, Ю.А. Дмитриев. - М.: Юрайт, 2010. - 752 с.

6. Общая теория государства и права: курс лекций / С.А. Комаров. - СПб.: Изд-во Юридического института, 2012. - 416 с.

7. Хабриева Т.Я. Административная реформа: решения и проблемы / Т.Я. Хабриева, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права. - 2006. - №2. - С. 14-18.

8. Шулакова А.А. Проблемные аспекты разграничения государственных услуг с государственными функциями / А.А. Шулакова // Известия Оренбургского государственного аграрного университета. - 2015. - №1. - С. 239-241.

9. Барциц И.Н. Публичные услуги и административный регламент их оказания / И.Н. Барциц // Аналитические обзоры ИНИИ РАГС. - 2008. - №1 - С. 5.

10. Тихомиров Ю.А. Публичные услуги: спрос общества и реализующие его институты / Ю.А. Тихомиров // Модернизация экономики и выращивание институтов: материалы VI Междунар. конф. - М.: ВШЭ, 2005. - С. 1-11.

11. Южаков В.Н. Эволюция смыслов и правового регулирования государственных услуг в России в 2004-2012 гг. / В.Н. Южаков // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2012. - №2. - С. 5-22.

12. Руденко А.И. Понятие и сущность государственной услуги / А.И. Руденко // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. - 2014. - №1. - С. 68-71.

13. Якимова Е.М. Влияние европейской интеграции на функционирование национальных парламентов государств-членов Европейского союза / Е.М. Якимова // Известия Иркутской государственной экономической академии. - 2013. - №1. - С. 102-105.

References

1. Khavanov E.I. Modernity as an eternal quality of scientific classics. Polls. Politicheskie issledovaniya = Polls. Political studies, 1995, no._4, pp. 176-183. (In Russian).

2. Veber M. Khozyaistvo i obshchestvo: ocherki ponimayushchei sotsiologii [Economy and society: a sketch-book of understanding sociology]. Moscow, The Higher School of Economics Publ., 2017. 429 p.

3. Petrov M.P. On necessity of developing the concept of administrative reform in present-day Russia. Vestnik Permskogo universiteta. Seriya: Yuridicheskie nauki = Perm university herald. Series: Legal Sciences, 2011, no. 3, pp. 37-44. (In Russian).

4. Vishnyakov V.G. Administrative reform: 15 years of search for the concept. Zakonodatel'stvo i ekonomika = Legislation and Economy, 2011, no. 1, pp. 5-17. (In Russian).

5. Pigolkin A.S., Dmitriev Yu. A. Teoriya gosudarstva i prava [Theory of state and law]. Moscow, Yurait Publ., 2010. 752 p.

6. Komarov S.A. Obshchaya teoriya gosudarstva iprava [General theory of state and law]. Saint Petersburg, Juridicheskij institut Publ., 2012. 416 p.

7. Khabrieva T.A., Nozdrachev A.F., Tikhomirov Yu. A. Administrative reform: solutions and problems. Zhurnal rossiyskogo prava = Russian Law Journal, 2006, no. 2, pp. 14-18. (In Russian).

8. Shulakova A.A. Problematic aspects of differentiation of governmental services with governmental functions. Izvestiya Orenburgskogo gosudarstvennogo agrarnogo universiteta = Bulletin of Orenburg State Agricultural University, 2015, no. 1, pp. 239-241. (In Russian).

9. Bartsits I.N. Public services and administrative procedure of their provision. Analitich - eskie obzory Instituta nauchnyh issledovanij i informacii Rossijskoj akademii gosudarstvennoj sluzhby pri Prezidente Rossijskoj Federacii = Analytical Reviews of Research and Information of the Russian Presidential Russian Academy of Public Administration, 2008, no. 1, pp. 5. (In Russian).

10. Tikhomirov Yu. A. Public services: society's demands and institutes of its implementation. Modernizacija jekonomiki i vyrashhivanie institutov. Materialy VI Mezhdunarod - noj konferencii [Modernization of Economy and Building-Up of Institutes. Materials of VI International Conference]. Moscow, The Higher School of Economics Publ, 2005, pp. 1-11. (In Russian).

11. Yuzhakov V.N. Evolution of meanings and legal regulation of governmental services in Russia in 2004-2012. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya = Public Administration Issues, 2012, no. 2, pp. 5-22. (In Russian).

12. Rudenko A.I. Notion and essence of the governmental service. Vestnik Saratovskogo gosudarstvennogo sotsialno-ekonomicheskogo universiteta = Bulletin of Saratov State University of Sociology and Economics. 2014, no. 1, pp. 68-71. (In Russian).

13. Yakimova E.M. Influence of european integration on functioning of national parliaments of member states of the european union Izvestiya Baikal'skogo gosudarstvennogo universiteta = Bulletin of Baikal State University. 2013, no. 1, pp. 102-105. (In Russian).

Размещено на Allbest.ru