Напрями розвитку державного управління у сфері охорони культурної спадщини в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України, м. Київ

Напрями розвитку державного управління у сфері охорони культурної спадщини в Україні

Сухенко С.В.

аспірант

Анотація

зберігання культурний спадщина влада

В статті напрацьовані напрями розвитку державного управління у сфері охорони культурної спадщини в Україні. Встановлено, що зберігати культурну спадщину в сучасних умовах необхідно з позиції її органічної імплементації у життя громадськості, що дасть можливість перейти від моделі виживання до створення моделі сталого розвитку. З метою удосконалення функціонування засобів державного контролю даної сфери, потрібно відпрацювати механізм співпраці органів публічної влади з громадськими організаціями, брати участь у програмах міжнародного та міжрегіонального співробітництва та стежити за раціональним утриманням та збереженням історико-культурного середовища.

Ключові слова: культурна спадщина, охорона, сталий розвиток, управління, державний контроль.

Направления развития государственного управления в сфере охраны культурного наследия в Украине

Аннотация

В статье наработаны направления развития государственного управления в сфере охраны культурного наследия в Украине. Установлено, что сохранять культурное наследие в современных условиях необходимо с позиции его органичной имплементации в общественную жизнь, что позволит перейти от модели выживания к созданию модели устойчивого развития. С целью усовершенствования функционирования средств государственного контроля данной сферы необходимо отработать механизм сотрудничества органов публичной власти с общественными организациями, участвовать в программах международного и межрегионального сотрудничества и следить за рациональным использованием и сохранением историко-культурной среды.

Ключевые слова: культурное наследие, охрана, устойчивое развитие, управление, государственный контроль.

Sukhenko S.V.

Postgraduate student, the National Academy of Public Administration under the President of Ukraine, Kyiv

Directions of development of public administration in the field of protection of cultural heritage in Ukraine

Abstract

The article devoted to the development of public administration in the sphere of cultural heritage protection in Ukraine. It is established that the preservation of cultural heritage in modern conditions is necessary from the point of its organic implementation into the life of the public, which will enable transition from the model of survival to the creation of a model of sustainable development. In order to improve the functioning of state control facilities in this sphere, it is necessary to develop a mechanism for cooperation between public authorities and non-governmental organizations, to participate in programs of international and interregional cooperation, and to monitor the rational maintenance and preservation of the historical and cultural environment.

Key words: cultural heritage, protection, sustainable development, management, state control.

Постановка проблеми

Збереження національного історико-культурного надбання займає важливе місце у формуванні України, як незалежної держави. Це обумовлено тим, що історико-культурна спадщина займає одне з найважливіших місць у сфері формування української національної ідентичності та відродження автентичності українського етносу. Належне ставлення до історії та культури, утримання та збереження пам'яток історико-культурного надбання як з боку держави, так і з боку суспільства має позитивний вплив на імідж України в міжнародних відносинах. Пам'ятки історії та культури підтримують розвиток науки, освіти і культури, формування патріотичної свідомості громадян, високого морального та естетичного виховання. Збереження та ефективне і раціональне використання об'єктів спадщини у вихованні дітей та молоді сприятиме зростанню самосвідомості та ідентичності громадян. Але сьогодні існує велика кількість проблем щодо стратегії державного управління у сфері охорони, утримання, реставрації та поширення історико-культурної спадщини українського народу. Неправильна оцінка та відсутність розуміння процесів, що мають місце в гуманітарній сфері та культурному житті, негативно впливає на стан культурної спадщини України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Питанням розвитку державного управління у сфері охорони культурної спадщини в Україні присвячували свої праці такі провідні науковці як Каткова Т.Г., Колодіна Є.А., Могіліна Т.С., Радіонова О.В., Холодок В.Д. та інші. Попри це, проблематика правової охорони культурного надбання України залишається однією з найменш досліджених.

Формулювання цілей статті (постановка завдання)

Мета статті полягає у напрацюванні напрямів розвитку державного управління у сфері охорони культурної спадщини в Україні.

Виклад основного матеріалу

Визнана необхідність відродження українського народу в сферах духовності та національної ідентичності, веде до актуалізації наукових досліджень, спрямованих на визначення ролі держави, органів місцевого самоврядування, громадських організацій та окремих громадян у збереженні та реставрації культурної спадщини України. Увага українських науковців протягом останнього періоду усе більше прикута до розподілу повноважень, які сприятимуть здійсненню державної політики у сфері збереження, охорони, відновлення та збагачення історико-культур- ного надбання країни між органами влади різних рівнів. Це базується на необхідності створення дієвої в реальних умовах системи державного регулювання у наведеній галузі.

Однією із основних проблем охорони історико-культурних пам'яток та пам'яток архітектури є удосконалення діяльності державно-владних інституцій через створення системи засобів координації функціонування пам'яткоохоронної сфери. Забезпеченню розвитку та популяризації культурних цінностей сприятиме підвищення організаційного, правового, економічного та інформаційного механізмів державного регулювання охороною культурної спадщини за пріоритетними напрямами.

Зокрема, в умовах сучасності, проблема удосконалення законодавства у сфері охорони культурної спадщини є досить актуальною для України, що обумовлено появою значної кількості загроз культурній спадщині в країні, серед яких можна виокремити [3, с. 152]: залучення рухомих предметів культурної спадщини у цивільний обіг, який у переважній більшості є незаконним; масове розгарбування археологічних пам'яток; масове знесення пам'яток архітектури у великих містах і будівництво на їхньому місці комерційної та житлової нерухомості, що не вписується у традиційну архітектуру цих міст; погіршення якості розробки нормативних актів, у тому числі й у сфері культури; збільшення випадків розкрадання об'єктів культурної спадщини; незаконне вивезення культурних цінностей за кордон; ігнорування рекомендацій міжнародних організацій, у тому числі ЮНЕСКО та ін.

А тому, для збереження та обліку рухомих об'єктів спадщини на території України, доцільно було б доповнити Закон України “Про охорону культурної спадщини” статтею щодо охорони предметів, пов'язаних із найважливішими історичними подіями в житті українського народу, археологічних знахідок, творів образотворчого і декоративно-ужиткового мистецтва, документів, які мають національну цінність. Загалом же, на думку автора, варто підтримати точку зору С.В. Іванова та Т.Г. Каткової щодо прийняття окремого законодавчого акту “Про обіг культурних цінностей”, який би передбачав: порядок обліку культурних цінностей, що знаходяться у приватній власності; правила занесення їх до реєстру культурного надбання; створення системи електронного каталогу предметів національної спадщини; процедуру комерційного обігу та правила колекціонування культурних цінностей; легалізацію наявних приватних колекцій за певними правилами [2].

Разом з цим, реальне збереження культурної спадщини неможливе без наявності системного законодавства. Зауважимо, що норми вітчизняного законодавства про охорону пам'яток не можуть відтворити та попередити всі зміни, які відбуваються в Україні в сучасний перехідний період до створення держави з ринковою економікою. Відповідно, у рамках удосконалення правового механізму державного регулювання у сфері охорони історико-культурної спадщини та пам'яток архітектури, автор, поділяє позицію В. Холодок, яка наголошує на доцільності розробки комплексного нормативно-правового акту (Кодексу) охорони культурної спадщини в Україні [7]. Проте, доцільним є розширення його функціонального призначення та впровадження Кодексу охорони історико-культурної спадщини, пам'яток архітектури та містобудування (далі - Кодекс) в якості єдиного унітарного нормативно-правового акту, який є результатом кодифікації та правового регулювання суспільних відносин у сфері охорони культурної спадщини та поєднує чинне законодавство різних галузей, що містять норми щодо утримання та охорони культурних пам'яток.

Відповідно кожен із законодавчих актів, що увійде до Кодексу, встановлюватиме норми щодо захисту та збереження історико-культурних цінностей, визначатиме відповідальність за їх належне утримання та фінансову підтримку дослідницької роботи по виявленню пам'яток. До пакету таких законодавчих актів, користуючись досвідом зарубіжних країн, можуть бути включені законодавчі акти щодо приватизації, землі, транспорту, реконструкції центрів історичних міст, розвитку сільськогосподарського виробництва [1 с. 62], заборони будь-яких знесень пам'яток без дозволу спеціально уповноважених адміністративних органів, які несуть відповідальність за стан збереження культурного майна, взятого на державний облік і без проведення необхідної кваліфікованої оцінки історичних й монументальних об'єктів фахівцями пам'яткоохорон- ної діяльності.

Водночас, необхідно посилити контроль під час проведення реставраційно-ремонтних робіт як екстер'єру, так і інтер'єру архітектурних пам'яток. При цьому заборонити будь-які перебудови фасадів, внесення нових елементів оздоблення на об'єктах історико-архітектурного значення, як таких, що змінюють первісний, автентичний вигляд пам'ятки та пошкоджують її [6, с. 82].

Отже, за основу Кодексу має бути взято принцип шанобливого та належного ставлення до національних традицій та реліквій кожного з етносів, які проживають на території України, ставлячи ціль поціновування та збереження культурної спадщини у країні.

На сучасному етапі, задля вдосконалення правових засобів державного контролю охорони культурної спадщини та створення довгострокового бачення перспектив розвитку культурної сфери та творчої складової України, актуальним є питання щодо розробки, підготовки, створення та прийняття довгострокових цільових програм по збереженню пам'яток як державного, так і регіонального значення. Дані програми не мають залежати від політичної ситуації, що має вплив на діяльність місцевих органів управління, зміна яких кожні 3-4 роки великою мірою позначається на виконанні обов'язків по захисту та збереженню об'єктів культурної спадщини. Виходячи з цього, слід підкреслити необхідність прийняття довгострокових програм з визначеними обсягами фінансування як за державні так і позабюджетні кошти (приватних товариств, благодійних фондів тощо).

У цьому контексті заслуговує на увагу програма у рамках проекту Дорожньої карти - “Культура 2025. Довгострокова національна культурна стратегія” (далі - Культурна стратегія), над розробкою якої працює Міністерство культури України за підтримки вітчизняних та європейських консультантів із Естонії та Грузії [5]. Варто зазначити, що Культурна стратегія має на меті вирішення не тільки національних, а й регіональних і місцевих питань із обов'язковим включенням у процес її розробки ключових партнерів (міністерств, регіональних і місцевих органів влади, а також неурядового сектору). Для запобігання створення документа, який може швидко втратити чинність та для того, щоб культурна стратегія була актуальною щодо часу, заплановано її постійне оновлення та вдосконалення.

Культурна стратегія має пройти схвалення з боку Уряду, який зможе призначити подальші етапи/дії усіх робочих сторін (наприклад, культурна дипломатія і пропагування іміджу країни для Міністерства закордонних справ України, культурні і творчі індустрії для Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, культурний розвиток у регіонах для Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України і т.п.). Це приведе до значного збільшення шансів Культурної стратегії на впровадження в дію.

Отже, у контексті дослідження, на особливу увагу заслуговує реалізація охорони пам'яток, їх популяризації в пресі та на телебаченні, вдосконалення форм впровадження та імплементації нових пам'яток у туристичні маршрути регіонами України. Беручи до уваги труднощі з фінансуванням такої програми, вона має бути відкритою для фінансової підтримки з боку приватних інвесторів, культурно-освітніх закладів, меценатських фондів, окремих членів суспільства.

Наступним засобом державного контролю, що потребує удосконалення є організаційний, під яким варто розуміти процес контролю діяльності органів публічної влади у сфері охорони спадщини з метою підвищення результативності імплементації державної політики та розв'язання існуючих проблем шляхом розширення міжнародних, культурних та наукових зв'язків. Цього можна досягти через погодження суспільних відносин та створення моделі модернізованої взаємодії органів публічної влади, громадськості та приватних структур у сфері охорони історико-культурної спадщини та пам'яток архітектури, спрямованих на комплексну охорону всіх видів культурних пам'яток з метою створення нової організаційної структури управління на державному і регіональному рівні, яка б була заснована на принципах децентралізації та демократизації.

Оскільки можливості держави в сфері утримання пам'яток культурної спадщини є досить обмеженими, а як наслідок обсяг державного фінансування для утримання та реставрації пам'яток складає приблизно 10-15% від необхідного рівня - виникає гостра потреба у пошуку альтернативних джерел фінансування та створення досконалого новітнього економічного механізму державного контролю у сфері охорони культурної спадщини. Досвід провідних країн свідчить, що пам'ятки культурної спадщини є важливим активом сучасних міст, що може приносити прибуток та істотно впливати на їх економічний розвиток.

Стає очевидним, що удосконалення економічного механізму державного управлыння у сфері охорони культурної спадщини можна ідентифікувати з її залученням до соціально-економічних процесів розвитку країни. Актуалізація передумов залучення державою приватних інвесторів для спільної діяльності у галузі охорони культурної спадщини є надзвичайно важливою, оскільки культура розглядається як один із вагомих ресурсів економічного розвитку регіонів і об'єктом для ефективного інвестування. У цьому контексті заслуговує на увагу точка зору В. Холодок, чию позицію поділяє і автор дослідження, що державно-приватне партнерство є не лише одним із найважливіших і найбільш універсальних механізмів інвестиційної політики, а й сприяє консолідації фінансового, організаційного та управлінського потенціалу приватного та державного секторів економіки на пріоритетних напрямах [7]. Відповідно, інвестиційний напрям розвитку економічного механізму державного регулювання охороною культурної спадщини розкриває такі переваги та перспективні форми державно-приватного партнерства, як: оренда та безоплатне користування об'єктами культури; безоплатна передача у власність об'єктів культурної спадщини; довірче (трастове) управління об'єктами культури; концесія; аутсорсинг; інвестиційні угоди [4, с. 117]; приватизація; включення об'єктів культурної спадщини в туризм; формування транскордонних, культурних, туристичних кластерів на використанні потенціалу культурної спадщини.

Разом із цим, вдосконалення економічного механізму державного контролю у сфері охорони культурної спадщини передбачає надання сервейінгових послуг в якості системи довгострокових фінансових відносин між державними установами і суб'єктами приватного сектора економіки з впровадження проектів на основі партнерства та об'єднання фондів, розподілу доходів та переважних вигод, витрат і ризиків. А тому, на даний час, управління нерухомістю різного функціонального призначення, у тому числі й пам'ятками культурної спадщини та пам'ятками архітектури, може реалізуватися на основі залучення організацій, що надають сервейінгові послуги.

Сервейінг включає всі види планування (генеральне, стратегічне і оперативне) щодо функціонування нерухомості, а також заходи, пов'язані з проведенням усього комплексу технічних і економічних експертиз об'єктів нерухомості, що забезпечують отримання максимального соціального ефекту. Сервейінг є досить новим для України, проте дуже актуальним на сьогоднішній день напрямом у консалтингу, що проводиться виключно на користь власника і інвестора. Тому, закономірним є бажання будь-кого із них отримати максимальний прибуток від використання нерухомості при мінімальних витратах.

Розкриваючи основну концептуальну складову сервейінгу, слід зазначити, що характерними особливостями концепції сервейінгу є всеохопність опрацювання управлінських питань та системність вирішення робочих проблем, інтегрованість пропонованих рішень, стратегічне бачення перспектив майбутнього та орієнтація на реалізацію прикладних управлінських завдань. Дані конкурентні переваги відрізняють сервейінг від традиційного управління нерухомістю, виступаючи об'єктивним підґрунтям для його успішного застосування, як нової системи. Адже відомо, що історичну нерухомість і пов'язані з нею земельні ділянки визнають в усьому світі інвестиційно-привабливими об'єктами. Варто зазначити, що багато чого залежить від стану пам'ятки, її місця розташування та культурної цінності. З метою реалізації інвестиційних проектів у сфері культурного надбання необхідною умовою є, з одного боку, дотримання інтересів держави в сфері, що стосується збереження і використання пам'ятки, а з іншого - врахування інтересів інвестора в плані окупності проекту та отримання прибутку.

Суть застосування сервейінга у сфері охорони спадщини - досягнення максимального ефекту при управлінні нерухомими об'єктами культурної спадщини, що реалізується за рахунок системного підходу, який охоплює усі стадії реконструкції та життєвого циклу пам'ятки. Отже, у процесі реалізації концепції сервейінга проводиться опрацювання технічних і просторово-територіальних питань розвитку історичної нерухомості з урахуванням яскраво вираженої управлінської цільової направленості, що має важливе значення для її ефективного використання.

Отже, удосконалення економічного механізму державного контролю у сфері охорони історико-культурного надбання та пам'яток архітектури має відбуватися через налагодження системи взаємодії органів публічної влади різних рівнів, суб'єктів підприємницької діяльності у процесі господарської діяльності з питань пошуку фінансових джерел, формування кошиків для фінансування охорони культурних пам'яток, перерозподілу доходів бюджетів усіх рівнів задля утримання історико-культурної спадщини країни. Даний механізм має базуватись на таких основних засадах державного контролю: плановості, ефективності використання коштів, публічності, результативності, зворотного зв'язку, законності.

Виходячи з цього, курс на євроінтеграцію та перспектива приєднання України до Єдиного європейського інформаційного простору (Single Information Space), Європейського освітнього та дослідницького просторів (European Reseach Area) та Європейського культурного простору (European Cultural Area) ставить перед Україною завдання в плані розвитку національної сфери інформаційно-комунікаційних технологій та культурно-освітньої сфери в світлі європейських тенденцій.

У ЄС існує стратегічна мета створення “Європейського культурного простору”, що заснована на спільній Європейській культурній спадщині та орієнтації на сприяння плідному міжнародного співробітництву в цій області. Поява в Європі цифрової культури відбувається одночасно із включенням традиційних культурно-освітніх закладів у європейський культурний простір. Тенденція до розгляду бібліотек, музеїв, архівів у якості закладів пам'яті відобразилась на структурі інституцій ЄС. У Європейській Комісії засновано Генеральний директорат по культурі та культурній спадщині та Генеральний директорат по культурі інформаційного суспільства, у межах яких виділено відділ прикладних програм по культурній спадщині.

Формування електронних бібліотек, оцифровування культурної спадщини та накопичення цифрового контенту є однією із основних тенденцій сучасної культури, а також об'єктивною передумовою інтеграції до глобальної інформаційної цивілізації.

Інтернет-мережа нараховує велику кількість інформаційних проектів, які передбачають розширення можливостей членів суспільства щодо інформаційного забезпечення у основних питаннях пам'яткоохоронної сфери різних держав світу. Кожний ресурс дозволяє посилатись на інші інформаційні сайти, формуючи постійний зв'язок між ними та взаємне просування їх в Інтернет-просторі.

Інноваційними підходами у цьому напрямі є застосування у державному секторі фінансових засобів. В сучасних умовах визнається, що фінансові засоби мають належне інформаційне забезпечення. Таким інформаційним забезпеченням даного механізму, з метою впровадження нових технологій управління по формуванню системи е-послуг є: краудсорсинг (адміністративно-управлінські процеси з надання послуг у сфері охорони культурних пам'яток, що регламентуються і здійснюються в електронній формі за допомогою автоматизованої системи міжвідомчої інформаційної взаємодії); краудфандінг (колективне фінансування з метою створення фінансових ресурсів для інвестицій у сферу охорони культурних пам'яток, використовуючи соціальні мережі) та фандрайзинг (спеціальний організаційно-економічний інструмент для пошуку та залучення фінансових та інших ресурсів меценатськими організаціями задля здійснення певного соціального проекту або серії проектів у пам'ятко-охоронній сфері, об'єднаних однією спільною ідеєю, як правило через мережу Інтернет). Визначені автором види інформаційного забезпечення фінансового механізму дають можливість говорити про них як про специфічне явище та початок створення нового сегменту фінансового ринку - ринку альтернативного фінансування.

Висновки

Отже, зберігати культурну спадщину в сучасних умовах необхідно з позиції її органічної імплементації у життя громадськості, що дасть можливість перейти від моделі виживання до створення моделі сталого розвитку. З метою удосконалення функціонування засобів державного контролю даної сфери, потрібно відпрацювати механізм співпраці органів публічної влади з громадськими організаціями, брати участь у програмах міжнародного та міжрегіонального співробітництва та стежити за раціональним утриманням та збереженням історико-культурного середовища. Виходячи з цього, завданням сучасних управлінських систем є створення оптимальних умов ефективної діяльності окремих елементів та ринку охорони культурних пам'яток в цілому. На них покладається розроблення пропозицій Міністерству культури України про пролонгацію діяльності включення об'єктів історико-культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток культури України, реалізацію інформаційного, нормативно-законодавчого забезпечення та координації діяльності органів публічної влади у сфері проведення державної політики у галузі охорони пам'яток в регіонах України. Окрім того, необхідно: почати перехід від охорони окремих об'єктів до охорони ландшафтів; від охорони лише видатних пам'яток до охорони історичної забудови, що віддзеркалює спосіб життя пересічних членів суспільства; від охорони тільки пам'яток старовини до охорони пам'яток XX та XXI ст.; від захисту лише матеріальної спадщини до охорони нематеріальної спадщини, що включає в себе традиції, життєвий уклад і сусідства, що склалися в тому чи іншому історичному місці.

Список використаної літератури

1. Иконников А.В. Охрана памятников истории / А.В. Иконников. - Нью-Йорк. - 1998. - 96 с.

2. Каткова Т.Г. Діяльність ОВС України з питань захисту культурної спадщини: адміністративно-правові аспекти [Текст]: дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 /Каткова Тетяна Геннадіївна; Харк. нац. ун-т внутр. справ. - Х., 2008. - 242 арк.

3. Каткова Т.Г. Поняття культурної спадщини за міжнародним та українським законодавством / Т.Г. Каткова // Право і безпека. - 2005. - № 5. С. 148-152

4. Колодина Е.А., Радионова О.В. Проблемы и перспективы развития публично-частного партнерства в сфере культуры / Е.А. Колодина, О.В. Радионова // Известия ИГЭА. 2013. - № 4 (90). - С. 114-119.

5. Мінкультури презентує проект Дорожньої карти - “Культура 2025. Довгострокова національна культурна стратегія” // Офіційний сайт Міністерства культури України: - [Електронний ресурс] Режим доступу: http://mincult.kmu.gov.Ua/mincult/uk/publish/article/376119.

6. Могіліна Т.С. Міжнародний досвід охорони культурної спадщини та пам'яткоохоронне законодавство України / Т.С. Могіліна. - К.: Стилос. 2002. - 195 с.

7. Холодок В.Д. Державне управління охороною культурної спадщини в Україні: автореф. дис. ... канд. наук з держ. упр.: 25.00.02 / В.Д. Холодок; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, Харків. регіон. ін-т держ. упр. - Харків, 2014. - 20 с.

Размещено на Allbest.ru