Автономия университетов: необходимое условие развития российского высшего образования в условиях цифровизации

Таким актом выступает Постановление Правительства РФ от 16.02.2011 № 87 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования “Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова” и федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования “Санкт-Петербургский государственный университет” и Положения о государственной аккредитации федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования “Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова” и федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования “Санкт-Петербургский государственный университет”» Фактически лицензирование осуществляется на основании Постановления Правительства РФ от 28.10.2013 № 966, а порядок проведения государственной аккредитации ничем не отличается от общего порядка государственной аккредитации высших учебных заведений.. В-шестых, имущество университетов может находиться только в федеральной собственности, приватизация прямо запрещена Федеральным законом от 10.11.2009 № 259-ФЗ.

Статус двух старейших университетов по узловым позициям (имущество, финансирование, налогообложение, контроль) не отличается от статуса иных государственных образовательных организаций высшего образования и дополнительных возможностей не создает. Дополнительные свободы в образовательном процессе («собственные» стандарты и дипломы) сводятся на нет положением п. 2 ст. 4 Федерального закона от 10.11.2009 № 259-ФЗ, запрещающим снижать требования федеральных государственных образовательных стандартов («Требования к условиям реализации и к результатам освоения основных образовательных программ, включаемые в самостоятельно устанавливаемые Московским государственным университетом им. М.В. Ломоносова, Санкт-Петербургским государственным университетом образовательные стандарты, не могут быть ниже соответствующих требований федеральных государственных образовательных стандартов»). Это, на первый взгляд, логичное правило на практике приводит к тому, что при проведении проверки Рособрнадзором и другими контрольными органами любое отклонение от федеральных образовательных стандартов рассматривается как нарушение О стандартном подходе при проведении контрольных мероприятий см.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2010 № 09АП-29022/2010-ГК; Письмо Минобрнауки от 01.10.2014 № МОН-П-4343 «Об устранении нарушений и недостатков, выявленных Счетной палатой РФ»..

Красивая формулировка Закона об образовании «ведущие классические университеты» (п. 1 ст. 24) является скорее данью уважения их историческим заслугам, нежели создает реальные возможности и преимущества в современной системе российского образования.

3.2 Особенности модели правового регулирования федеральных университетов

Причина появления такой категории, как федеральный университет, -- жесткая необходимость (требование времени) в системном развитии высшего образования на всей территории РФ, поэтому их возникновение и существование тесно (так задумывалось!) связаны с запросами субъектов РФ в подготовке кадров, проведении научных исследований А.Н. Козырин отмечает, что появление федеральных университетов в Российской Федерации было обусловлено прежде всего задачами по подготовке высококвалифицированных кадров для комплексного социально-экономического развития субъектов РФ. Учреждение федеральных университетов способствует формированию и развитию в регионах конкурентоспособного человеческого капитала, организации и координации работы по сбалансированному обеспечению крупных программ социально-экономического развития территорий и регионов квалифицированными кадрами, научными, техническими и технологическими решениями (Козырин 2017, 70).. В правовом статусе федеральных университетов эта политико-правовая особенность выразилась в следующем. Во-первых, федеральные университеты создаются на основе решения Президента РФ с учетом позиции субъектов РФ См., напр.: Указ Президента РФ от 21.10.2009 № 1172 «О создании федеральных университетов в Северо-Западном, Приволжском, Уральском и Дальневосточном федеральных округах».. Во-вторых, для них обязательна организационно-правовая форма автономного учреждения. В-третьих, они получили право самостоятельно разрабатывать и утверждать образовательные стандарты по всем уровням высшего образования при условии сохранения уровня требований федеральных государственных образовательных стандартов. В-четвертых, обязательно наличие программ развития федеральных университетов, предусматривающих условия осуществления и критерии оценки эффективности образовательной деятельности, интеграцию образовательной и научно-исследовательской деятельности, модернизацию и совершенствование материально-технической базы.

Изложенные особенности делают акцент на целеполагание, постановку задач, нежели на реальные дополнительные возможности; по узловым показателям правового статуса (имущество, финансирование, налогообложение, контроль) значимых отличий нет. Взаимодействие с заинтересованной властью субъектов РФ должно обернуться финансовой и материальной поддержкой университетов, но зависит она исключительно от позиции региональных органов и состояния их бюджетов. Наличие программ развития, утверждаемых Правительством РФ, предполагает соответствующий уровень финансирования, однако бюджетное законодательство не отражает эту особенность и, следовательно, все ограничения и жесткий формат финансового контроля реализуются и в отношении федеральных университетов.

3.3 Особенности модели правового регулирования национальных исследовательских университетов

Национальные исследовательские университеты (далее -- НИУ) создавались не по территориальному принципу, а исходя из иной задачи -- кадрового обеспечения приоритетных направлений развития науки, технологии и техники Указ Президента РФ от 07.07.2011 № 899 «Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации».. Поэтому статус НИУ возникает по результатам конкурса и сложной формулы экспертной оценки Постановление Правительства РФ от 13.07.2009 № 550 «О конкурсном отборе программ развития образовательных организаций высшего образования, в отношении которых устанавливается категория “национальный исследовательский университет”»; Распоряжения Правительства РФ от 20.05.2010 № 812-р; от 02.11.2009 № 1613-р.. Юридические отличия в статусе этих университетов отражены в ст. 24 Закона об образовании и сводятся к следующему: 1) такие университеты создаются решением Правительства РФ; 2) их статус носит временный характер, требует подтверждения и может быть прекращен решением Правительства РФ; 3) они наделяются правом на разработку и реализацию собственных стандартов; 4) в них имеется программа развития, увязанная с соответствующим финансированием О зависимости объемов финансирования национальных университетов от реализации программы развития см.: (Козырин 2017, 74-75)..

Значима также роль Минобрнауки России в определении перечня показателей оценки эффективности деятельности НИУ Приказ Минобрнауки России от 29.07.2009 № 276 «О перечне показателей, критериях и периодичности оценки эффективности реализации программ развития университетов, в отношении которых установлена категория “национальный исследовательский университет”».. Практически все установленные показатели сформулированы в количественном выражении (доля, количество), лишь в одном случае появляется показатель «эффективность работы аспирантуры и докторантуры» (п. 3.4 приказа). В таком подходе ясно просматривается управленческая цель по правилу «показатель -- отчет», предполагающая контроль и возможность такого контроля. Соответственно, задачи НИУ ставит орган управления образованием, исходя из общей и не вполне очевидной цели улучшения показателей в мировых рейтингах. Место для инициативы в развитии самих университетов в данной модели не просматривается, усилия университета направлены прежде всего на достижение количественных показателей, от этого зависит объем бюджетного финансирования.

Остается уповать на то, что Минобрнауки России лучше знает, как и куда должен двигаться университет в современном образовательном и научном пространстве на несколько лет вперед. Безусловно, программы развития разрабатываются с участием самих университетов, предполагается активная позиция попечительских (наблюдательных) советов, но окончательное решение принадлежит органу управления. Национальные исследовательские университеты должны обеспечить решение государственных задач под суровым контролем формального достижения показателей и не менее суровым финансовым контролем за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

Категорирование университетов, заложенное в Закон об образовании, в целом направлено на реализацию государственной политики в сфере образования, в которой государственные университеты должны послушно играть роли исполнителей. Данная оценка ситуации, несущая скрытый негативный подтекст, порождает естественное возражение: государственные университеты, имеющие бюджетное финансирование и использующие государственное имущество, должны обеспечивать публичный и только публичный интерес. Возражение справедливое, однако значимы два обстоятельства: 1) наличие высокопрофессионального управления университетами, в том числе верная постановка целей, их своевременная корректировка, выбор оптимальных инструментов достижения поставленных целей; 2) свободный, мотивированный субъект как лучший исполнитель чужой воли, способный творчески реагировать на непрерывно меняющиеся внешние условия деятельности. Здесь мы возвращаемся к такому необходимому признаку университетов, как университетская автономия.

Фактическим признанием излишней зарегулированности университетской жизни выступают примеры создания высших учебных заведений в совершенно иной правовой модели, в условиях территорий с особым правовым статусом, предполагающим снятие целого ряда административных ограничений с резидентов таких зон; в данном случае речь идет об инновационном центре «Сколково» (Закон о Сколково) и инновационных научно-технологических центрах Федеральный закон от 29.07.2017 № 216-ФЗ «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»..

Инновационные научно-технологические центры (далее -- ИНТЦ) находятся в процессе создания (Постановление Правительства РФ от 28.03.2019 № 332 «О создании инновационного научно-технологического центра “Инновационный научно-технологический центр МГУ `Воробьевы горы'”»; также создаются ИНТЦ «Мичуринская долина»; ИНТЦ «Долина Менделеева»; ИНТЦ «Сириус» и др.), поэтому предметно можно говорить пока только об особенностях правового регулирования высшего образования в Сколково.

3.4 Особенности модели правового регулирования Сколтеха

Статья 17 Закона о Сколково предусматривает радикальное исключение для образовательных организаций, действующих в Сколково, -- на них не распространяются всеобщие обязанности государственного лицензирования и аккредитации, их заменяет необходимость получения разрешения управляющей компании. Примечательно, что такое изъятие из Закона об образовании (ст. 91, 92) распространяется только на частные образовательные организации, государственные университеты лишены данной возможности.

Примером университета, действующего в нестандартных условиях, выступает Сколтех (Сколковский институт науки и технологий) -- высшее учебное заведение, являющееся частной образовательной организацией, созданной в организационно-правовой форме автономной некоммерческой организации и реализующей ограниченный перечень образовательных программ Преподавание в Сколтехе ведется по следующим направлениям: системная биомедицина и биотехнологии; электрохимическое хранение энергии; проектирование, производственные технологии и материалы; энергетические системы; добыча углеводородов; фотоника и квантовые материалы; научные и инженерные вычислительные технологии для задач с большими массивами данных; космические науки и некоторым другим (Сколковский институт науки и технологи).. Миссия Сколтеха -- достижение академического превосходства в приоритетных направлениях за счет проведения передовых фундаментальных и прикладных исследований и подготовки нового поколения высококвалифицированных специалистов в области науки, технологий и бизнеса. Университет создан несколькими юридическими лицами, в том числе коммерческими (публичное акционерное общество Сбербанк; акционерное общество «Роснано»), некоммерческими (Национальный исследовательский ядерный университет «МИФИ», Томский государственный политехнический университет) и иными Полный перечень учредителей: федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Московский физико-технический институт (национальный исследовательский университет)»; федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Национальный исследовательский Томский политехнический университет»; федеральное государственное бюджетное учреждение науки «Научный центр Российской академии наук в Черноголовке»; негосударственное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования «Московская школа управления “Сколково”»; негосударственное образовательное учреждение высшего образования «Российская экономическая школа» (институт); акционерное общество «РОСНАНО»; акционерное общество «Российская венчурная компания»; государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ»; федеральное государственное бюджетное учреждение «Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере»; публичное акционерное общество «Сбербанк России»..

Таким образом, мы видим правовую конструкцию, в которой государственные университеты создают частную образовательную организацию (участвуют в ее создании). Имущество (включая денежные средства, полученные в процессе создания и позднее переданные Сколтеху от учредителей) признается его собственностью, свобода распоряжения им не имеет правовых ограничений Ограничения, связанные с правоспособностью некоммерческой организации, безусловно, сохраняются.. Финансирование обеспечивается учредителями, а также в результате использования права на осуществление приносящей доход деятельности в соответствии с ГК РФ. Распоряжается этими средствами организация самостоятельно. Кроме того, существенное финансирование в форме грантов Сколтех получает от фонда «Сколково» -- это средства федерального бюджета.

Все доступные государственным и иным негосударственным университетам налоговые льготы и преференции сохраняются. Статья 284.1 НК РФ обусловливает право на нулевую налоговую ставку по налогу на прибыль организаций с наличием государственной лицензии и выполнением ряда других условий (внесение вида деятельности в специальный перечень Правительства РФ, наличие минимального количества штатных работников и др.). Наличие лицензии -- обязательное условие, предусмотренное в налоговом законодательстве; специальное регулирование предполагает отсутствие такой лицензии (ст. 17 Закона о Сколково); возникающее противоречие разрешено тем, что автономная некоммерческая организация «Сколтех» получила соответствующую лицензию, размещенную на официальном сайте Лицензия на осуществление образовательной деятельности. Skoltech. . Что касается образовательного контроля, то он осуществляется управляющей компанией -- фондом «Сколково» (ст. 17), при этом предметом контроля является соблюдение Правил осуществления образовательной деятельности частными образовательными организациями высшего образования на территории инновационного центра «Сколково» Правила осуществления образовательной деятельности частными образовательными организациями высшего образования на территории инновационного центра «Сколково»..

Принципиален вопрос об обязательности федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования (ФГОС ВО) для образовательных организаций Сколково. Закон о Сколково изымает из обязательных элементов только государственное лицензирование и аккредитацию, поэтому буквальное толкование его положений приводит к положительному ответу, однако утвержденные Правила осуществления образовательной деятельности никак не увязывают ее с действующими стандартами. В то же время в требованиях, адресованных образовательным организациям, значится «наличие образовательных программ, соответствующих требованиям законодательства РФ и/или международным стандартам» (п. 3 Правил), что не тождественно соответствию содержания ФГОС.

Несмотря на установление особенностей осуществления контрольной деятельности на территории Сколково (ст. 17 Закона о Сколково), Сколтех в 2016 г. был объектом контроля со стороны Счетной палаты РФ за период 2013-2015 гг. Результаты контрольного мероприятия изложены в отчете (Бюллетень Счетной палаты РФ. 2016. № 9. С. 225.

Оценивая правовой статус Сколтеха, следует признать его максимально благоприятным по сравнению с положением всех иных университетов, что, впрочем, неудивительно, поскольку эта цель и преследовалась при создании территории с особым, льготным статусом.

4. Ограничители развития университетов

Возвращаясь к вопросу о существующих правовых ограничениях в статусе современных российских университетов, сдерживающих процесс их самостоятельного развития, отметим, что все названные нами опорные узлы -- имущественные права, способ финансирования, налогообложение, формы контроля -- являются правовыми ограничителями, различаясь лишь незначительно применительно к государственным или частным университетам. Действующая модель бюджетного финансирования, базирующаяся на бюджетной субсидии, предполагает проверку соблюдения плана финансово-хозяйственной деятельности и жесткий финансовый контроль использования средств бюджетных субсидий, в том числе контроль выполнения объема государственного задания.

Ограничения вещного права оперативного управления имуществом, полученным от учредителя, существенно затрудняют взаимодействие с коммерческими и некоммерческими организациями, заинтересованными в научном продукте, в том числе в объектах интеллектуальной собственности, в подготовке эксклюзивных кадров. Лицензирование и государственная аккредитация, обусловливающие выдачу дипломов государственного образца, сдерживают возможности разработки и реализации новых образовательных программ, особо значимых в условиях цифровизации экономики и управления.

Кроме того, существенными ограничителями выступают и иные факторы, значимые в реалиях ускоряющейся всеобщей цифровизации: федеральные требования; федеральные государственные стандарты Некоторые исследователи считают, что существующие федеральные государственные образовательные стандарты не работают и университетам нужно уходить на подлинные индивидуальные траектории (Назайкинская 2020).; государственное задание О завуалированном диктате со стороны учредителя при формировании государственного задания см.: (Янкевич, Княгинина 2018).; требования одновременного лицензирования и аккредитации, практически дублирующие друг друга; невозможность оперативного освоения новых направлений деятельности; порядок формирования государственного задания и т.д. Анализ этих факторов требует отдельного исследования.

Выводы

Преодоление существующих ограничений развития университетов необходимо, но путем не только изменения действующего правового регулирования, но и трансформации подхода к автономии университетов как особому качеству, имманентно присущему университетской корпорации. Крайне важно государственное признание самостоятельности университетов в принятии решений, связанных с развитием образовательного и научного процессов, для этого потребуется расширение полномочий высших учебных заведений в финансовых и имущественных сферах. Однако более значимо осознание университетами своей способности к принятию решений и ответственности за них. Сегодня приходится с сожалением признавать отсутствие «моды» на автономию, утрату изначально присущего университетам свойства быть вне конъюнктурного влияния как государства, так и общества и производить такой нужный этим институтам интеллектуальный продукт. Об отсутствии потребности в университетской автономии свидетельствует, на наш взгляд, отсутствие интереса к определению миссии университета И.В. Смирнова провела поиски и критический разбор формулировок миссий университетов, отраженных на их официальных сайтах (Смирнова 2006).. Ни в одном уставе нам не удалось обнаружить сформулированной миссии, в уставных положениях вяло воспроизводятся цели и задачи деятельности высшего учебного заведения, предусмотренные в Законе об образовании Мы искали формулировки миссии в уставах: МГУ; Национального исследовательского ядерного университета «МИФИ»; Национального исследовательского Томского государственного университета; Российского университета дружбы народов; Московской высшей школы социальных и экономических наук; Университета при Межпарламентской Ассамблее ЕврАзЭС; Московского государственного юридического университета..

Возврат к средневековой автономии университетов невозможен, хотя от права собирать налоги или вершить свое дисциплинарное «правосудие» не отказался бы, наверное, ни один университет. Тем не менее осмысление автономии как атрибута именно университетского уклада, миссии университетов на современном этапе должно происходить с учетом меняющейся ситуации в экономике и тех вызовов, которые диктует наше время.

Конечно, современные российские университеты зависят от государства, однако следует избегать слишком «тесных объятий», тормозящих свободное развитие образовательных организаций. Целеполагание, государственное задание, государственный контроль могут и должны присутствовать, но не исключать автономию университетов. Баланс нужно строить на иных отношениях, нежели имеющиеся сейчас, в основе которых лежит доверие к университету как социальному институту -- необходимому составляющему современного общества. Поэтому университетскому сообществу и федеральным органам управления необходимо получить такие правовые и организационно-финансовые инструменты, которые позволят быстро и адекватно реагировать на вызовы, стоящие перед системой высшего образования (Белов, Линская, Кропачев 2020, 160). Доверие может изменить ракурс прежде всего в государственном контроле за деятельностью университетов и способствовать переходу к контролю на основе других факторов -- результативности и востребованности.

Нельзя забывать о зависимости университетов от студентов, работодателей, состояния средней школы и в этом аспекте -- от всех социальных институтов общества. Считаем также неиспользованным резервом в осуществлении контроля за университетской жизнью «спящие» внутренние ресурсы, которые могут и должны проявляться в активной позиции наблюдательных и попечительских советов, органов студенческого самоуправления, внутреннего финансового аудита и других общественных по своей природе инструментов. Доверительности как основе следует присутствовать как во внешних, так и во внутренних университетских отношениях. Полагаем также возможным апеллировать к тому, что университет -- это корпорация, свойства которой слабо используются.

Дополнительный аргумент в пользу нового осмысления автономии университетов связан с текущими вызовами системе высшего образования. Задачи, которые возникают перед Российским государством и обществом в виде обвальной цифровизации самых различных процессов, заставляют оперативно менять подходы к подготовке принципиально новых кадров. Пандемия коронавируса вынуждает на ходу осваивать тотальное дистанционное обучение; очевидно, что это не последняя угроза, которая потребует от университетов быстрых и нестандартных решений, и рассчитывать им приходится исключительно на себя, а это возможно только с полным пониманием степени своей автономии. Перечисленные вызовы выводят на первый план обеспечение доступности образования и в то же время выполнение университетами ранее взятых на себя обязательств в полном объеме в рамках уже существующих образовательных отношений. Иначе получаем уравнение с двумя известными вводными, но неизвестным -- без использования образовательными организациями своей автономии -- способом решения.

Библиография

1. Белов, Сергей A., Юлия В. Линская, Николай М. Кропачев. 2020. «Единство системы государственных вузов в современной России». Вестник Санкт-Петербургского университета. Менеджмент 19 (2): 151-163.

2. Беспалов Андрей И. 2012. Автономия университета: классический подход к управлению инновациями. Ценности и смыслы 2 (18): 71-76.

3. Божечкова Александра В., Александр Ю. Кнобель, Татьяна Л. Клячко, Иван А. Любимов, Диана Г. Миракян. 2020. Эффективность расходов на образование, человеческий капитал, сложность экономики и экономическое развитие регионов России. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС.

4. Васильев Илья А., Наталья А. Шевелева. 2019. «Система распределенного бюджетного финансирования подготовки кадров в национальных проектах, относящихся к сфере образования». Вестник Воронежского государственного университета. Сер. Право 4 (39): 28-44.

5. Дмитрикова Екатерина А. 2018. «Практика изъятия неиспользуемого недвижимого имущества, закрепленного за учреждением (университетом)». Ленинградский юридический журнал 4: 186-197.

6. Захаров Владимир В. 2013. «Основные этапы эволюции правового статуса университета в России (историко-юридический очерк)». Учебные записки. Электронный научный журнал Курского государственного университета 64 (1): 5-23.

7. Клячко Татьяна Л. 2013. Образование в России: основные проблемы и возможности решения. М.: Издательский дом «Дело» РАНГХиГС.

8. Козырин Александр Н. 2017. «Понятие образовательной организации по законодательству Российской Федерации». Публично-правовые исследования (электронный журнал) 1: 61-85.

9. Кропачев Николай М., Абдулла Х. Даудов, Игорь Л. Тихонов, Евгений А. Ростовцев. 2019. «Первый университет Российской империи». Вестник Санкт-Петербургского университета. История 1: 5-23.

10. Мошкова, Дарья М. 2017. «Финансовый контроль за расходованием денежных средств организациями образования и науки». Актуальные проблемы российского права 1 (74): 100-108.

11. Назайкинская Ольга. 2020. Между автономией и биоэтикой. Как университеты принимают решения в условиях пандемии.

12. Скрипник Константин Д. 2015. «Великая Хартия университетов и исторические основания ее принципов». Известия УФУ Сер. 1. Проблемы образования, науки и культуры 1: 50-60.

13. Смирнова Ирина В. 2006. «Миссия вуза: набор лозунгов или смысл существования?» Ученые записки Санкт-Петербургского имени И.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии 4 (60): 118-121.

14. Шевелева Наталья А. 2018. «Бюджетно-правовой статус российских государственных университетов: пределы самостоятельности в распоряжении денежными средствами». Журнал российского права 12: 72-87.

15. Янкевич Семен В., Надежда В. Княгинина. 2018. «Финансово-правовые аспекты автономии школы: влияет ли учредитель на содержание образования?» СПС «КонсультантПлюс».

16. Pruvot Enora B., 'Thomas Estermann. 2017. University Autonomy in Europe III. The Scorecard 2017. Brussels: European University Association.

Размещено на Allbest.ru