Основные направления и опыт реализации государственной политики антикоррупционного просвщения в России, Республике Беларусь и Германии (сравнительно-правовой аспект)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)

Белорусский государственный экономический университет

Международная юридическая фирма «Бейкер Макензи»

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ОПЫТ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ПРОСВЕЩЕНИЯ В РОССИИ, РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ И ГЕРМАНИИ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

Е.Б. Козлова, Т.С. Таранова,

Н.С. Буднецкий, З.М. Казачкова

г. Москва, г. Минск

Аннотация

коррупция государственный политика просвещение

В статье рассмотрен опыт России, Республики Беларусь и Германии в области формирования и реализации государственной политики антикоррупционного просвещения. Россия не показывает положительной динамики с точки зрения мирового рейтинга антикоррупционной борьбы -- Индекса восприятия коррупции, поэтому для проведения сравнительно-правового исследования были избраны Республика Беларусь, являющаяся страной постсоветского пространства, близкой к России по качественным характеристикам институциональных основ коррупции, и Германия в связи с ее постоянно высоким местом в данном рейтинге и со сходством ее правовой системы с российской. Исследование национальных законодательств в сфере противодействия коррупции и просветительской деятельности в целом и в области антикоррупционного просвещения в частности показало, что не только в России отсутствует системный подход к антикоррупционному просвещению как к мере профилактики коррупционных правонарушений. Несмотря на то что в каждой из стран, по которым проводилось исследование, на уровне государства уделяется значительное внимание антикоррупционному просвещению, меры по его развитию носят точечный, внесистемный характер. В национальных законодательствах отсутствуют нормативные акты, регулирующие просветительскую деятельность, не выстроена логическая связь между различными субъектами антикоррупционной просветительской деятельности. По результатам исследования выявлены недостатки законодательства России в области антикоррупционного просвещения и сделан вывод о том, что достижения Республики Беларусь и Германии в деле противодействия коррупции связаны, скорее всего, с результативностью реализации иных направлений и мер противодействия коррупции и ее профилактики, а не с достижениями в области антикоррупционного просвещения. Показано, что России в целях повышения эффективности мер антикоррупционного просвещения необходимо на основе международных актов, регулирующих не только вопросы противодействия коррупции, но и просветительскую деятельность, выстроить систему общественных отношений в данной области с вовлечением в нее на основе взаимосвязанности и взаимозависимости всех субъектов просветительской деятельности.

Ключевые слова Антикоррупционное просвещение; противодействие коррупции; антикоррупционная деятельность; антикоррупционная политика; зарубежное антикоррупционное законодательство

Annotation

MAIN DIRECTIONS AND EXPERIENCE IN IMPLEMENTING STATE POLICY OF ANTI-CORRUPTION EDUCATION IN THE RUSSIAN FEDERATION,

THE REPUBLIC OF BELARUS AND GERMANY (COMPARATIVE LEGAL ASPECT)

Elena B. Kozlova, Tatyana S. Taranova, Nikolay S. Budnetskiy, Zemfira M. Kazachkova

All-Russian State University of Justice (RLA of Russian Ministry of Justice), Moscow, the Russian Federation

Belarus State Economic University, Minsk, the Republic of Belarus

International Law Firm Baker Mckenzie, Moscow, the Russian Federation

This article reviewed the experience of the Russian Federation, the Republic of Belarus and Germany in formulating and implementing State anticorruption education policies. The Russian Federation does not have any positive changes in terms of its world ranking on prevention and combating of corruption, the Corruption Perception Index, so the Republic of Belarus, a country of the postSoviet area, was selected for a comparative legal study, as well as Germany, due to its consistently high ranking and similarity of its legal system with Russia. A study of national anti-corruption legislation and education in general and anti-corruption education in particular showed that it is not only in Russia that there is no systematic approach to anti-corruption education as a preventive measure against corruption offences. Although anti-corruption education has received considerable attention at the national level in each of the countries examined, the measures taken to promote it are ad hoc and not systematic. National legislation does not contain regulations governing education and there is no logical link between various actors involved in anti-corruption education. The results of the study revealed shortcomings of Russian legislation in the area of anti-corruption education and concluded that the achievements of the Republic of Belarus and Germany in combating corruption were most likely linked to other areas and measures to combat and prevent corruption but not to anti-corruption education. It has been shown that in order to increase the effectiveness of anti-corruption education measures, Russia needs to apply international acts regulating not only anti-corruption issues but also educational activities and build a system of social relations in this area with all actors involved in educational activities, on the basis of interconnectedness and interdependence.

Keywords

Anti-corruption education; anticorruption; anti-corruption activities; anti-corruption policy; foreign anticorruption legislation

Основная часть

Коррупция в настоящее время приобрела масштабный характер и в условиях глобализации как социальное явление вышла на международный уровень, перестав представлять собой реалию только национальную.

Исследователями справедливо отмечается, что коррупция стала всеобъемлющей и крайне опасной для всего мирового сообщества. Это означает, что успешно противодействовать ей можно только общими усилиями, но делать это нужно исключительно в строгих рамках конституционно установленного правопорядка в конкретной стране и ратифицированных ею международных актов [1, с. 155].

Для России, как и для многих государств, противодействие коррупции -- одна из самых актуальных задач и приоритетных направлений политико-правовой реформы. Но сложность противодействия коррупции заключается в том, что явление это «живучее», структура коррупции эволюционирует во времени и пространстве [2, с. 124], а развитие ее институтов создает необходимость соответствующей адаптации мер антикоррупционной политики страны. Высказывается мнение, что на современном этапе в России в целом уже сформирована многоуровневая правовая база в сфере противодействия коррупции, реализован комплекс соответствующих правовых, экономических, организационных, политических и иных мер, в частности введены и применяются антикоррупционные стандарты [3]. Однако коренного перелома в ситуации пока не произошло [4, с. 225].

По данным уголовной статистики, в России за январь -- декабрь 2019 г. количество преступлений коррупционной направленности увеличилось на 1,6 % (30 991) URL: http://crimestat.ru/analytics.. Их удельный вес в массе всех выявленных за отчетный период деяний составил 1,5 %. В целом по стране на 14 % (с 3 499 до 3 988) по сравнению с предыдущим годом возросло число деяний, предусмотренных ст. 290 УК РФ (получение взятки). Число деяний, предусмотренных ст. 291.1 УК РФ (посредничество во взяточничестве), по сравнению с аналогичным периодом 2018 г. увеличилось на 32,5 % (с 979 до 1 297). На 0,5 % (с 5 437 до 5 408) снизилось количество преступлений, предусмотренных ст. 291.2 УК РФ (мелкое взяточничество).

Очевидно, что борьба с коррупцией должна носить системный характер, меры противодействия коррупции должны в своей взаимосвязи воздействовать на все институциональные основы данного явления. На необходимость такой систематизации и корреляции норм в законодательствах стран СНГ, к которым относятся Российская Федерация и Республика Беларусь, отдельные авторы указывали уже давно [5, с. 8]. Это обусловлено еще и тем, что совокупности выявленных факторов, детерминирующих коррупционные процессы, присущ комплексный характер, что, в свою очередь, обусловливает объективную потребность в системном подходе к проблемам противодействия коррупции в Российской Федерации [6, p. 385].

Но необходимо и понимать, насколько удачными были принятые ранее меры, что следует изменить, от чего отказаться, что, наоборот, привнести нового в дело борьбы с коррупцией, и в этом плане опыт зарубежных стран незаменим. Существует мировой рейтинг антикоррупционной борьбы -- Индекс восприятия коррупции, отражающий оценку уровня восприятия коррупции аналитиками и предпринимателями всего мира по соответствующей шкале. Он составляется международной неправительственной организацией Transparency International URL: https://transparency.org.ru. ежегодно с 1995 г.

Индекс восприятия коррупции основывается на нескольких независимых опросах, в которых принимают участие международные финансовые и правозащитные эксперты, в том числе из Азиатского и Африканского банков развития, Всемирного банка и американской организации Freedom House. Индекс представляет собой оценку от 0 (максимальный уровень коррупции) до 100 (отсутствие коррупции).

Подходы, применяемые в рамках методики определения Индекса восприятия коррупции, подвергаются (как представляется, абсолютно заслуженно) определенной критике: во-первых, восприятие коррупции в той или иной стране не обязательно отражает действительный ее уровень; во-вторых, речь в данном случае идет только об оценке уровня коррупции в государственном секторе; в-третьих, данные для расчета поступают из разных источников и только по странам с информацией, доступной для оценки, и т.д. [7, с. 490].

Кроме того, и сама методика расчета данного Индекса недоработана, что противоречит его сущности. Так, при определении Индекса 2011 г. и более ранних периодов расчет шел по накопительной системе, т.е. количество случаев коррупционного поведения, оцениваемых в текущем году, включало в себя такие случаи за несколько предыдущих лет. Также использовалось несколько источников, которые могли содержать информацию об одних и тех же случаях коррупции.

Был и остается неясным вид и размер выборки, используемой при проведении наблюдения [8, с. 22]. Сейчас методика расчета Индекса восприятия коррупции изменилась, и оценки, полученные странами, уже не могут сравниваться с оценками в период до 2012 г. Кстати, и сегодня методика понятнее и прозрачнее не стала. Тем не менее Индекс восприятия коррупции может существенным образом дополнять картину, складывающуюся на основе более «регулярной» и «стабильной» статистики [7, с. 490]. Справедливости ради нужно сказать, что иные исследования не дают кардинально других результатов, страны занимают примерно один уровень в различных рейтингах.

Но так или иначе, индекс, означающий ранжирование государств, может иметь практические последствия, оказывая влияние, например, на принятие инвестиционных решений различными, в том числе транснациональными, компаниями; для самого оцениваемого государства он является своеобразным маркером наиболее актуальных задач в сфере борьбы с коррупцией [7, с. 491].

В связи с этим принижать значение подобных рейтингов нельзя. В частности, Индекс восприятия коррупции показывает, что успехов в противодействии коррупции достигли, например, такие страны, как Новая Зеландия, Дания, Финляндия, Швейцария, Сингапур, Швеция, Норвегия, Нидерланды, Люксембург. Что касается России, то нам представляется целесообразным в первую очередь провести сравнительный анализ ее показателей с показателями стран постсоветского пространства, так как эти страны сближает правопреемственность, определяемая нахождением их в составе единого государства, а также с показателями Германии, поскольку Россия и Германия относятся к одной правовой семье -- романо-германской.

На рисунке представлена динамика распределения мест в мировом рейтинге антикоррупционной борьбы ряда стран постсоветского пространства и Германии. Как видно по итогам исследования Transparency International, какими бы условными не были его результаты, кроме Беларуси, другие страны постсоветского пространства не преуспели в области противодействия коррупции. Успех Германии очевиден.

Но поскольку анализ мер антикоррупционной политики различных стран должен носить системный, научно обоснованный характер, в контексте данной работы предлагается обратить внимание только на один ее аспект -- антикоррупционное просвещение. Функционирование организационно-правового механизма противодействия коррупции в ведущих демократических государствах мира ориентировано на комплексное применение мер не только для подавления, но и прежде всего для выявления основных зон коррупционных рисков и предупреждения коррупционных проявлений [1, с. 20].

Формирование в российском обществе нетерпимости к коррупционному поведению Федеральным законом «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ Собрание законодательства РФ. 2008. № 52, ч. 1. Ст. 6228. выделяется в качестве первой меры профилактики коррупции, а правовое просвещение указано в ст. 17 Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ Там же. 2016. № 26, ч. 1. Ст. 3851.. Вопросы антикоррупционного просвещения затрагивались в Национальном плане противодействия коррупции на 20142015 годы, утвержденном указом Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 Там же. 2014. № 15. Ст. 2721.. Национальный план противодействия коррупции на 20162017 годы, утвержденный указом Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147, предписывал Правительству РФ уже отчитаться о результатах работы институтов гражданского общества по антикоррупционному просвещению. Распоряжением Правительства РФ от 14 мая 2014 г. № 816-р была утверждена Программа по антикоррупционному просвещению на 2014-2016 годы. Предусмотренные в ней мероприятия были разделены на два блока: мероприятия, связанные с разработкой и совершенствованием правовой базы в целях создания условий для повышения уровня правосознания граждан и популяризации антикоррупционных стандартов поведения, основанных на знаниях общих прав и обязанностей, и мероприятия, связанные с принятием организационно-управленческих решений по обеспечению условий для повышения уровня правосознания граждан. Исследования показывают, что в полной мере указанная Программа в части антикоррупционного просвещения не выполнена, равно как и указанные национальные планы противодействия коррупции, а при разработке федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего вопросы антикоррупционного просвещения, были допущены системные ошибки, хотя задача формирования нетерпимости по отношению к коррупционным действиям на первоначальном этапе реализации указанных программных документов решалась путем осуществления мероприятий по антикоррупционной пропаганде и антикоррупционному образованию [9, с. 20-136].

Динамика распределения мест между некоторыми странами в мировом рейтинге антикоррупционной борьбы в 2015-2019 гг.

Trends in seats distribution among some countries in the global ranking of the anti-corruption struggle in 2015-2019

В первую очередь необходимо отметить, что национальное антикоррупционное законодательство не учитывает такой международный акт, как модельный закон «О просветительской деятельности» в редакции, принятой в Санкт-Петербурге 20 мая 2016 г. постановлением 4411 на 44-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств -- участников СНГ О просветительской деятельности [Электронный ресурс]: модел. закон: утв. постановлением Межпарламент. Ассамблеи государств -- участников СНГ 20 мая 2016 г. № 44-11 в г. Санкт-Петербурге // СПС «Консуль- тантПлюс». Документ опубликован не был., а законодательство о просветительской деятельности в целом на федеральном уровне в Российской Федерации отсутствует, в связи с чем в научной юридической литературе высказываются предложения по совершенствованию системы просветительской деятельности в России в целом и в сфере антикоррупционного просвещения в частности [10, с. 36-37]. Исследования свидетельствуют о том, что выстраивать в стране систему просветительской деятельности в целом и антикоррупционного просвещения в частности целесообразно с применением научно обоснованного подхода, комплексно, с учетом международных актов. В связи с этим требуется проанализировать опыт зарубежных стран по формированию и реализации национальной политики антикоррупционного просвещения, несмотря на то что как российскими, так и зарубежными учеными вопрос антикоррупционного просвещения рассматривается в первую очередь с позиции взаимодействия правоохранительных органов и государственных служащих с гражданами либо с точки зрения повышения правосознания государственных служащих [6; 11, р. 67; 12; 13, р. 1-10]. Хотя необходимо отметить, что данный аспект действительно является важной составляющей борьбы с коррупцией.

Обратимся к опыту Республики Беларусь. В Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной указом Президента Республики Беларусь от 9 ноября 2010 г. № 575, коррупционные проявления также отнесены к числу угроз национальной безопасности. Эффективное противодействие коррупции определено в качестве одного из основных национальных интересов в политической сфере (пп. 9, 27, 49 Концепции национальной безопасности Республики Беларусь) Национальный реестр правовых актов Республи.

Важными направлениями в сфере борьбы с коррупцией являются: реализация положений национального антикоррупционного законодательства, осуществление международного сотрудничества в области противодействия коррупции; повышение эффективности деятельности государственных органов и организаций по предупреждению коррупции, выявлению и устранению коррупционных рисков; формирование у членов общества антикоррупционного сознания и поведения.

В Республике Беларусь в сфере борьбы с коррупций принималось несколько законов. Первые из них посвящались борьбе с коррупцией и с другими общественно опасными явлениями -- преступностью в сфере экономики и организованной преступностью (Закон Республики Беларусь «О борьбе с преступностью в сфере экономики и с коррупцией» от 15 июня 1993 г. и принятый в связи с утратой им силы Закон Республики Беларусь «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией» от 26 июня 1997 г.). Следующим этапом в развитии правового регулирования вопросов борьбы с коррупцией стало принятие Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» от 20 июля 2006 г.

Реализация положений международно-правовых актов в области борьбы с коррупцией, развитие общественных и экономических отношений, появление новых коррупционных рисков обусловили необходимость проведения работы по совершенствованию законодательства. Результатом такой работы явилась подготовка и принятие нового Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» от 15 июля 2015 г.ки Беларусь. 2010. № 276.1/12080. (далее -- Закон о борьбе с коррупцией), действующего в настоящее время.

В ст. 1 названного закона дана дефиниция понятия коррупции, под которой понимается умышленное использование государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей в целях противоправного получения имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, а равно подкуп государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица путем предоставления им имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для них или для третьих лиц с тем, чтобы это государственное должностное или приравненное к нему лицо либо иностранное должностное лицо совершили действия или воздержались от их совершения при исполнении своих служебных (трудовых) обязанностей, а также совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица, в том числе иностранного.

В Законе о борьбе с коррупцией правонарушения коррупционной направленности подразделены на два вида: коррупционные правонарушения (ст. 37) и правонарушения, создающие условия для коррупции (ст. 35). Коррупционные правонарушения понимаются широко, охватывая правонарушения и проступки, влекущие наступление уголовной, административной, дисциплинарной, а также гражданско-правовой ответственности. В отличие от коррупционных правонарушений, правонарушения, создающие условия для коррупции, не являются коррупцией, но могут стать причиной для ее возникновения.

С учетом подхода, выделяющего среди правонарушений коррупционной направленности коррупционные правонарушения и правонарушения, создающие условия для коррупции, белорусский законодатель выделяет соответственно две группы субъектов таких правонарушений. К числу субъектов коррупционных правонарушений, согласно ст. 3 Закона о борьбе с коррупцией, относятся: государственные должностные лица; лица, приравненные к государственным должностным лицам; иностранные должностные лица; лица, осуществляющие подкуп государственных должностных или приравненных к ним лиц либо иностранных должностных лиц. Субъектами правонарушений, создающих условия для коррупции, выступают государственные должностные лица, а также лица, приравненные к государственным должностным лицам.

Что касается профилактических мер, то среди прочих мер борьбы с коррупцией, предусмотренных в ст. 5 Закона о борьбе с коррупцией, выделяется проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции (антикоррупционное образование и воспитание), организация антикоррупционного обучения государственных должностных лиц, а также лиц, обучающихся в учреждениях образования.

Указанные меры должны создавать условия для осуществления антикоррупционной деятельности. При этом важное значение в сфере борьбы с коррупцией приобретает направление, связанное с формированием у граждан антикоррупционного сознания и поведения. В Послании Президента Республики Беларусь белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь 19 апреля 2019 г. отмечено, что такое явление, как коррупция, еще остается, хотя законодательство в борьбе с ней -- одно из самых суровых в плане санкций, применяемых к нарушителям URL: http://pravo.by/document/?guid=3871&p0=P 019p0001.. Также в документе указано на необходимость проведения качественной профилактической работы, особенно в тех сферах, где коррупционные риски наиболее высоки, формирования у людей нетерпимого отношения к коррупции во всех ее формах и проявлениях, более активного вовлечения в деятельность по борьбе с ней широких слоев населения.

Из содержания ст. 13 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. следует, что каждое государство должно принимать надлежащие меры в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз Национальный реестр правовых актов Респу блики Беларусь. 2004. № 192.2/1093..

Присоединение к международным документам является составной частью проводимой в государстве политики по борьбе с коррупцией. Конвенции, договоры, соглашения после присоединения к ним служат основой для выработки необходимых изменений и дополнений в национальное законодательство [14, с. 54].

Заключенная в рамках СНГ Концепция сотрудничества государств -- участников Содружества Независимых Государств в противодействии коррупции (одобрена решением Совета глав государств СНГ о Концепции сотрудничества государств -- участников Содружества Независимых Государств в противодействии коррупции от 11 октября 2017 г.) активизацию антикоррупционного просвещения граждан определяет в качестве одной из задач в сфере противодействия коррупции (разд. III Концепции).

В юридической литературе антикоррупционное просвещение признается формой антикоррупционного воспитания, под которым понимается распространение в обществе правовых знаний и разъяснение положений действующих нормативных правовых актов, а также практики их применения в целях формирования у населения убежденности в необходимости соблюдения законов и предупреждения коррупционных правонарушений. Антикоррупционное воспитание состоит в развитии в процессе целенаправленной систематической деятельности у обучаемых антикоррупционного мировоззрения, в формировании у них антикоррупционного правосознания, общественно полезного антикоррупционного поведения, в их подготовке к антикоррупционной деятельности [15].

Антикоррупционное воспитание -- это сознательная и целенаправленная попытка реализовать процесс воспитания, имеющий особое значение в связи с антикоррупционными ценностями. Оно является средством не только для передачи знания, но и для воздействия на формирование характера, антикоррупционных ценностей и моральное осознание сопротивления против коррупции [16, р. 48-49].

В Республике Беларусь действует координационное совещание по борьбе с преступностью и коррупцией, деятельность которого регулируется Положением о деятельности координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией, утвержденным указом Президента Республики Беларусь от 17 декабря 2007 г. № 644 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. № 304.1/9220.. Председателями координационных совещаний являются генеральный прокурор Республики Беларусь и нижестоящие прокуроры территориальных и специализированных прокуратур. Среди основных целей и задач координационного совещания -- профилактика правонарушений с учетом криминогенной ситуации, организация освещения актуальных проблем борьбы с преступностью и коррупцией, деятельности в сфере профилактики правонарушений в средствах массовой информации (пп. 8, 9 Положения о деятельности координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией).

Координационным совещанием по борьбе с преступностью и коррупцией принимаются программы по борьбе с преступностью на определенный период. В Программе по борьбе с преступностью и коррупцией на 20172019 годы отмечается, что состояние преступности в Республике Беларусь характеризуется относительной стабилизацией, произошедшей после периода значительного уменьшения количества регистрируемых уголовно наказуемых деяний. В 2014-2016 гг. в среднем коэффициент преступности составлял 100 преступных деяний в расчете на 10 тыс. населения. В 2016 г. зарегистрировано 93 тыс. преступлений, в то время как в 2005 г. -- более 195 тыс. Вместе с тем существенно возросли показатели преступности корыстно-экономической и служебно-экономической направленности. В 2016 г. по сравнению с 2014 г. число хищений путем злоупотребления служебными полномочиями увеличилось на 48,9 %, фактов взяточничества -- на 60,4 %, уклонений от уплаты сумм налогов, сборов -- на 40,5 %, служебных подлогов -- на 10,2 %. Наблюдается увеличение суммы ущерба, размер которого в 2016 г. составил 407,7 млн р. В результате совершения хищений путем злоупотребления служебными полномочиями причинен ущерб на сумму 35,3 млн р. [17]. За период после принятия Программы по борьбе с преступностью и коррупцией на 2017-2019 годы наблюдается снижение числа преступлений. В сравнении с предыдущим трехлетним периодом отмечено уменьшение количества зарегистрированных преступлений на 14 % -- с 283 857 до 250 511. Уровень преступности на 10 тыс. населения сократился с 100 до 85 преступлений. Системный криминологический мониторинг показал качественные изменения в структуре преступности в 2019 г.: зафиксирован рост числа менее тяжких преступлений и преступлений, не представляющих большой общественной опасности, а также высоколатентных по характеру злодеяний -- вымогательств, мошенничеств, хищений путем использования компьютерной техники URL: https://mmsknews.by/utverzhdena-prograiTi- ma-po-borbe-s-prestupnostyu-i-korrupcziej-na-2020-

2022-gg..

Координационным совещанием по борьбе с преступностью и коррупцией в декабре 2019 г. принята новая Программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2020-2022 годы, отдельный раздел которой предусматривает комплекс мер по борьбе с коррупцией URL: https://mmsknews.by/utverzhdena-pro-

gramma-po-borbe-s-prestupnostyu-i-korrupcziej-na- 2020-2022-gg..

В работе по антикоррупционному просвещению населения активно используются возможности средств массовой информации. Правовой основой для применения таких возможностей является Закон Республики Беларусь «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» от 4 января 2014 г.¹⁴ В соответствии со ст. 13 данного закона государственные органы, иные государственные организации во взаимодействии с юридическими лицами, на которые возложены функции редакций государственных средств массовой информации, информируют граждан о результатах борьбы с коррупцией, пропагандируют неприятие проявлений коррупции. Работа по антикоррупционному просвещению также охватывает организацию и проведение круглых столов, встреч, конкурсов.

Таким образом, борьба с коррупцией остается одним из важнейших направлений политики Республики Беларусь, а государственная политика направлена на осуществление системного антикоррупционного просвещения широких слоев населения.

В Германии противодействие коррупции также является одним из приоритетов государственной политики как на общеевропейском, так и на федеральном и региональном уровнях. Нормы, направленные на борьбу с коррупцией, содержатся в Уголовном кодексе ФРГ (StGB), Законе ФРГ об административных правонарушениях (OWiG), Законе ФРГ о борьбе с коррупцией (Gesetz zur Bekampfung von Korruption), Законе ФРГ о борьбе с международным взяточничеством (IntBestG) и Законе касательно Протокола от 27 сентября 1996 г. к Соглашению о защите финансовых интересов европейских сообществ (EUBestG). Примером важного подзаконного антикоррупционного акта служит Постановление Правительства ФРГ о предотвращении коррупции в федеральных органах власти от 30 апреля 2004 г.

Направленные на борьбу с коррупцией нормы немецкого законодательства динамично развиваются, пересматриваются под влиянием вызовов современности. В частности, 26 ноября 2015 г. вступил в силу новый Закон ФРГ о борьбе с коррупцией, согласно которому нормы Уголовного кодекса ФРГ получили более широкое применение: в перечень субъектов предоставления преимуществ, дачи и получения взятки были включены должностные лица Европейского союза и других стран; кроме того, для признания преступления совершенным теперь не требуется, чтобы работодателю было известно о деянии. Вместе с тем, согласно абзацу 2 ч. 2 § 299 Уголовного кодекса ФРГ, деяние работника не является наказуемым, если работодатель выразил согласие на дачу или получение взятки. Это нормативное решение критиковалось, поскольку работодатель вправе ввести конфиденциальный внутренний регламент, нарушение которого работником создавало бы предпосылку уголовной ответственности URL: https://www.diffordchance.com/content/ dam/diffordchance/briefings/2016/01/newsletter- german-law-on-fighting-corruption.pdf..

Противодействие коррупции осуществляется и на уровне законодательства федеральных земель: например, Положение о борьбе с коррупцией в сфере публичной власти федеральной земли Тюринген от 8 января 2019 г. применяется к судьям, прокурорам, приставам, а также другим работникам организаций публичного права и вводит в каждой публично-правовой организации пост уполномоченного по борьбе с коррупцией. Кроме того, в Тюрингене создан центральный орган по борьбе с коррупцией, одной из функций которого является работа с публично-правовыми субъектами, федеральными землями, муниципальными органами, общественными объединениями, религиозными и иными организациями.

Антикоррупционная работа в Германии ведется также на международном уровне. Ее особенности в полной мере отражены в отчетах о внедрении мер, предусмотренных Конвенцией ООН против коррупции, которую Германия ратифицировала 12 ноября 2014 г. Система мер по соблюдению и внедрению в общественную жизнь предписаний данной Конвенции играет важную роль в сфере реализации политики антикоррупционного просвещения.

Федерального закона, регулирующего просветительскую деятельность, в Германии не принято. Деятельность, направленная на распространение социально значимых сведений среди представителей разных слоев населения, регулируется правовыми нормами, принадлежащими разным отраслям права. Например, просветительскую деятельность по вопросам зеленой энергетики, банкротства, кредитования, приобретения жилья осуществляют организации по защите прав потребителей, а деятельность, основанная на Конвенции ООН против коррупции, заключается в том числе и в реализации немецкими школами и университетами различных антикоррупционных программ и инициатив. Содержание просветительской деятельности частично регулирует ст. 130а Уголовного кодекса ФРГ, согласно которой, в частности, запрещено склонение к совершению уголовно наказуемых деяний, способных поставить под угрозу развитие детей или подростков или их воспитание в качестве самостоятельной и социально ответственной личности.

Что касается противодействия коррупции, то следует отметить, что в немецком законодательстве нет легального определения коррупции. Она рассматривается как объект изучения уголовного права: ответственность за коррупцию предусмотрена группой составов, включающих служебные преступления (§ 331-335a Уголовного кодекса ФРГ) и преступления в сфере экономики и избирательной системы [18, S. 8]. В основе всех этих правонарушений лежит одно и то же деяние: получение или предложение неправомерного «преимущества» в денежной или иной форме.

Меры и направления противодействия коррупции реализуются в Германии как на федеральном уровне, так и на уровне федеральных земель. К мерам противодействия коррупции, реализуемым на федеральном уровне, относятся, в частности, следующие.

Согласно ст. 111, 116 Закона ФРГ об акционерных обществах (AktG), наблюдательный совет и правление обществ, чьи ценные бумаги обращаются на бирже, обязаны один раз в год объявлять, в какой мере общество соблюдает Немецкий кодекс корпоративного управления (DCGK)¹⁶ (хотя сам по себе он не имеет нормативной силы), а также какие положения этого кодекса фактически соблюдены не были и по каким причинам¹⁷. Агентство по анализу отчетности (FREP) и Федеральная служба по финансовому надзору (BaFIN) контролируют внесение указанными обществами в финансовую отчетность не соответствующих действительности записей(например, призванных скрыть коррупционные платежи), и, согласно ст. 348b(2) Торгового уложения ФРГ (HGB) и ст. 11 Закона ФРГ о рынке ценных бумаг (Wertpapierhandelsgesetz), информация о нарушениях передается в правоохранительные органы. Взятки и иные коррупционные «расходы» не могут быть отнесены на статьи расходов предприятия [19, S. 217].

Государственным служащим, согласно ст. 71 Закона ФРГ о государственных служащих (BBG), запрещено без одобрения руководителя высшего звена соответствующей системы органов запрашивать, обещать или принимать какие-либо преимущества для себя или третьих лиц в связи со своим должностным положением даже после выхода на пенсию. В случае нарушения незаконное преимущество должно быть передано в доход работодателя или государства; кроме того, в отсутствие серьезных смягчающих обстоятельств принявший неправомерное преимущество государственный служащий должен быть уволен. В частности, в соответствии со ст. 44.а Кодекса поведения членов Бундестага абсолютно запрещено принимать какие-либо преимущества, которые предоставляются в ожидании того, что интересы плательщика будут представлены в Бундестаге URL: https://www.bundestag.de/resource/blob/ 195006/a1232d4a394f7cdee1b9bccc2f374880/code_of_ conduct-data.pdf.. Счетная палата ФРГ проводит регулярные антикоррупционные аудиты деятельности федеральных государственных органов.

В число задач уполномоченных по борьбе с коррупцией, относящихся к системе органов внутренних дел, входит информирование общественности о санкциях, применяемых по делам о коррупции (п. 5.1 Постановления Правительства ФРГ о предотвращении коррупции в федеральных органах власти от 30 апреля 2004 г.) URL: https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/ downloads/EN/publikationen/2014/rules-on-integrity. pdf? blob=publicationFile.. Данный акт также предусматривает ротацию кадров на позициях, особо подверженных коррупции, поддержание достойного уровня оплаты труда государственных служащих, анализ подарков государственным служащим и их работы по совместительству. Спонсорская помощь, предоставляемая государственным органам частными лицами и организациями, контролируется на основе федеральных подзаконных актов, принятых в развитие названного Постановления.

Ежегодно составляется национальный отчет о коррупции URL: https://www.bka.de/SharedDocs/Downloads/ DE/Publikationen/JahresberichteUndLagebilder/Kor- ruption/korruptionBundeslagebild2018.pdf;jsessionid= A3CA8A7D7F50227208C8B0CF6A94C52B.live2302?__ blob=publicationFile&v=6., ведется федеральный реестр экономических правонарушений, куда входят и коррупционные правонарушения [20, S. 143].

В деле антикоррупционного просвещения важны и гражданские инициативы: Федеральное агентство по гражданскому воспитанию (BpB), входящее в систему органов внутренних дел, изучает законные средства лоббирования и оказания влияния на взгляды плюралистического общества и отношения между государством и его гражданами в части принятия и предоставления преимуществ, влияния коррупции на доверие к политическим системам и их эффективность. Немецкое подразделение международной ассоциации Transparency Internationa! и Фонд им. Фридриха Эберта каждые два года организуют совместный семинар на тему «Преследование коррупции», в котором участвуют представители судов, политические и научные деятели²¹.

Наконец, помимо норм Уголовного кодекса ФРГ, Закон ФРГ об административных правонарушениях преследует цель борьбы с коррупцией в предпринимательстве: согласно его ст. 130, наказуемо умышленное и неосторожное невыполнение контрольных мер лицами, владеющими предприятиями (включая государственные), если было совершено такое нарушение, которое могло быть предотвращено или значительно затруднено путем надлежащего контроля. Контрольные меры, однако, должны быть реалистичными и не нарушать свободу хозяйственной деятельности [21, S. 213].

На уровне федеральных земель на основании принятых положений о борьбе с коррупцией постоянно работают уполномоченные по борьбе с коррупцией, выпускаются электронные и печатные брошюры, сдаются отчеты о коррупционных правонарушениях. В 1995 г. федеральные земли ФРГ приняли собственную стратегию предотвращения коррупции и борьбы с ней в рамках постоянной конференции министров внутренних дел федеральных земель. Стратегия основана на 16 руководящих принципах и рекомендациях по предупреждению и наказанию, которые определяют основу для сбалансированных мероприятий по борьбе с коррупцией, охватывающих все общество²².

На международном уровне, согласно п. 4 ст. 5, ст. 51 Конвенции ООН против коррупции, предполагающем межгосударственное взаимодействие в проектах, направленных на предупреждение коррупции, Федеральное министерство юстиции и защиты прав потребителей, Федеральное министерство внутренних дел, Федеральное министерство иностранных дел, Федеральное министерство экономического сотрудничества и развития и Немецкое общество международного сотрудничества URL: https://www.giz.de/de/html/index.html. организуют регулярные многочасовые мероприятия для обмена информацией и опытом с коллегами из других стран: в частности, Немецкое общество международного сотрудничества в настоящее время реализует антикоррупционные проекты в Кении, Перу, на о. Маврикий и на Балканах URL: https://www.giz.de/en/worldwide/39748.html..

Из содержания названных мер и направлений немецкой антикоррупционной политики следует, что в каждой из основных сфер деятельности общества (в сфере школьного и университетского образования, государственной службы, предпринимательской деятельности) антикоррупционное просвещение представляет собой процесс обработки информации и обмена ею в форме семинаров, интернет-кампаний, распространения печатных рекомендаций, в который вовлечены профессионалы по борьбе с коррупцией (уполномоченные по борьбе с коррупцией, органы по защите прав потребителей, Федеральная академия государственной службы). Важна и деятельность частных фондов по проведению национальных и международных семинаров, предоставлению профильной информации о борьбе с коррупцией широкому кругу заинтересованных лиц; при этом многие такие фонды получают финансирование от представленных в Бундестаге политических партий [22].

Таким образом, антикоррупционное просвещение имеет центральное значение в системе мер немецкой антикоррупционной политики, а содействие антикоррупционному просвещению является признанным и желательным видом деятельности немецких политических элит.

Вместе с тем в связи с отсутствием в Германии законодательства о просветительской деятельности формы антикоррупционного просвещения не закреплены, следовательно, применяется общее требование о соответствии процесса антикоррупционного просвещения законодательству об интеллектуальной собственности, свободном доступе к информации, защите несовершеннолетних, а также уголовному закону ФРГ.

Хотя меры антикоррупционного просвещения как таковые не закреплены в немецком законодательстве и носят точечный характер, применяются они сравнительно широко. Основным принципом немецкой антикоррупционной политики видится привлечение к просветительской работе исключительно лиц, имеющих антикоррупционную профессиональную подготовку и практические навыки. Так обеспечивается защита от некоторых пороков просветительской деятельности.

Несмотря на отсутствие, на первый взгляд, системности в применении мер антикоррупционного просвещения, эффективность немецкой антикоррупционной политики подтверждается тем, что в 2018 г. полиция зарегистрировала в общей сложности 3 804 заявления о совершении коррупционных преступлений. По сравнению с 2017 г. снижение составило примерно 22 %, и это самый низкий уровень c 2014 г. URL: https://www.bka.de/SharedDocs/Downloads/ DE/Publikationen/JahresberichteUndLagebilder/Kor- ruption/korruptionBundeslagebNd2018.pdf;jsessionid= A3CA8A7D7F50227208C8B0CF6A94C52B.live2302?__ blob=publicationFile&v=6.

Таким образом, на данном этапе исследования можно говорить об отсутствии как в России, так и в Республике Беларусь и Германии единой государственной системы антикоррупционной просветительской деятельности, а успех Германии и положительная динамика Республики Беларусь в международных рейтингах борьбы с коррупцией связаны, скорее всего, с результативностью отдельных направлений деятельности в сфере антикоррупционного просвещения и осуществления иных мер противодействия коррупции, в том числе и профилактических.

Список использованной литературы

1. Противодействие коррупции / под ред. Е.В. Охотского. 2-е изд. Москва: Юрайт, 2018. 367 с.

2. Смирнов Н.В. Методы оценки коррупции и антикоррупционной политики в регионах России: дис.... канд. экон. наук: 08.00.05 / Н.В. Смирнов. Москва, 2010. 205 с.

3. Кабанов П.А. Понятие и содержание антикоррупционного просвещения как средства профилактики коррупции / П.А. Кабанов // Юридические исследования. 2015. № 2. С. 12-27.

4. Бутков А.В. Зарубежный опыт повышения уровня антикоррупционного правосознания граждан / А.В. Бутков // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 1. С. 225-232.

5. Краснопеева Е.В. Сравнительный анализ уголовного законодательства государств СНГ. Общая часть: лекции / Е.В. Краснопеева. Москва: Изд-во Моск. ун-та МВД России, 2006. 67 с.

6. Theoretical Aspects of Anti-Corruption Enlightenment as Factor of System Increase of Efficiency of Activity of Federal Executive Authorities (on the Example of the Federal Bailiff Service of Russia) / E.B. Kozlova, V.A. Gureev, M.N. Ilyushina [et al.] // Journal of Environmental Treatment Techniques. 2019. Vol. 7, iss. 3. P. 383-388.

7. Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: учеб.-метод. комплекс / ред. С.А. Авакьян. Москва: Юстицинформ, 2016. 566 с.

8. Сильченкова С.В. Масштабы коррупции и индекс ее восприятия / С.В. Сильченкова // Вестник Московского университета им. С.Ю. Витте. Сер. 1, Экономика и управление. 2014. № 4 (10). С. 21-25.

9. Антикоррупционное законодательство в сфере государственного управления: проблемы и перспективы / Е.В. Ба- сос, М.Н. Илюшина, К.А. Ишеков [и др.]. Москва ; Берлин: Директ-Медиа, 2019. 168 с.

10. Козлова Е.Б. Направления развития правового просвещения как меры профилактики коррупционных правонарушений / Е.Б. Козлова // Российский следователь. 2017. № 24. С. 33-37.

11. Mauro P. Corruption and Growth / P. Mauro // Trends in Organized Crime. 1997. Vol. 2, № 4. P. 67-97.

12. Goel R.K. Business Regulation and Taxation: Effects on Cross-country Corruption / R.K. Goel // Journal of Economic Policy Reform. 2012. Vol. 15, iss. 3. P. 1-20.

13. Wei S.-J. How Taxing is Corruption on International Investors? / S.-J. Wei // The Review of Economics and Statistics. 2000. Vol. 82, № 1. P. 1-11.

14. Шпак А.С. Совершенствование действующего законодательства Республики Беларусь в сфере борьбы с коррупцией / А.С. Шпак // Борьба с преступностью и опыт возмещения ущерба от коррупционных преступлений: материалы междунар. конф., Минск, 4 июня 2009 г. Минск, 2010. С. 53-69.

15. Клим А.М. Антикоррупционное образование и воспитание. Повышение правовой культуры граждан / А.М. Клим // Противодействие коррупции: учеб. пособие / под ред. А.В. Конюка. Минск, 2016. С. 284-285.

16. Indawati N. The Development of Anti-Corruption Education Course for Primary School Teacher Education Students / N. Indawati // Journal of Education and Practice. 2015. Vol. 6, № 35. P. 48-54.

17. Галицкая М.А. Программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2017-2019 годы от 26 мая 2017 г. № 16 / М.А. Галицкая // Недойская базовая школа. URL: https://nedoika.schools.by/pages/programma-po-borbe-s-prestupnostju- i-korruptsiej-na-2017-2019-gody.

18. Letzien C. Internationale Korruption und Jurisdiktionskonflikte: Die Sanktionierung von Unternehmen im Fall der Beste- chung Auslandischer Amtstrager / C. Letzien. Wiesbaden: Springer-Verlag, 2018. 468 S.

19. Creifelds C. Rechtsworterbuch / C. Creifelds. Munchen: Beck, 2000. 1700 S.

20. Ronnau T. Anforderungen an eine Effektive Korruptionsbekampfung / T. Ronnau // Handbuch Wirtschaftsstrafrecht / Hrsg. H. Achenbach, A. Ransiek, T. Ronnau. 5. Aufl. Heidelberg, 2019. 2106 S.

21. Compliance in der Unternehmerpraxis / Hrsg. G. Wecker, H. van Laak. Wiesbaden: Gabler, 2009. 213 S.

22. Lutz M. Parteinahe Stiftungen Kosten Steuerzahler 581 Millionen / M. Lutz, U. Muller // Welt. 2018. 12 Febr. URL: https://www.welt.de/politik/deutschland/article173425205/Bundestag-581-Millionen-Euro-fuer-parteinahe-Stiftungen-be- willigt.html.

References

1. Okhotsky E.V. (ed.). Protivodeistvie korruptsii [Combating Corruption]. 2^nd ed. Moscow, Yurait Publ., 2018. 367 p.

2. Smirnov N.V. Metody otsenki korruptsii i antikorruptsionnoi politi'ki v regionakh Rossii. Kand. Diss. [Methods for Assessing Corruption and Anti-corruption Policy in Russian Regions. Cand. Diss.]. Moscow, 2010. 205 p.

3. Kabanov P.A. The Concept and the Content of Anti-corruption Education as a Means of Prevention of Corruption. Yuridicheskie issledovaniya = Legal Studies, 2015, no. 2, pp. 12-27. (In Russian).

4. Butkov A.V. Foreign Experience of Increasing the Level of Anti-corruptive Legal Conscience in Citizens. Aktual'niye prob- lemy ekonomiki i prava = Actual Problems of Economics and Law, 2015, no. 1, pp. 225-232. (In Russian).

5. Krasnopeeva E.V. Sravnitel'nyi analiz ugolovnogo zakonodatel'stva gosudarstv SNG. Obshchaya chast' [Comparative Analysis of the Criminal Law of the CIS Countries. Common Part]. Moscow University of the Ministry of Internal Affairs Publ., 2006. 67 p.

6. Kozlova E.B., Gureev V.A., Ilyushina M.N., Kazachkova Z.M., Fomenko E.V. Theoretical Aspects of Anti-Corruption Enlightenment as Factor of System Increase of Efficiency of Activity of Federal Executive Authorities (on the Example of the Federal Bailiff Service of Russia). Journal of Environmental Treatment Techniques, 2019, vol. 7, iss. 3, pp. 383-388.

7. Avakyan S.A. Konstitutsionno-pravovye osnovy antikorruptsionnykh reform v Rossii i za rubezhom [Constitutional Legal Basis of Anti-Corruption Reforms in Russia and Abroad]. Moscow, Yustitsinform Publ., 2016. 566 p.

8. Silchenkova S.V. Measure of Corruption and Corruption Perceptions Index. Vestnik Moskovskogo universiteta im. S.Yu. Vitte. Seriya 1, Ekonomika i upravlenie = Moscow Witte University Bulletin. Series 1, Economics and Management, 2014, no. 4 (10), pp. 21-25. (In Russian).

9. Basos E.V., Ilyushina M.N., Ishekov K.A., Kazachkova Z.M., Kirilin A.V. Antikorruptsionnoe zakonodatel'stvo v sfere gosu- darstvennogo upravleniya: problemy iperspektivy [Anti-Corruption Legislation in Public Administration: Problems and Prospects]. Moscow, Berlin, Direkt-Media Publ., 2019. 168 p.

10. Kozlova E.B. Legal Education Development Trends as Means of Corruption-Related Crime Prevention. Rossiiskiisledova- tel' = Russian Investigator, 2017, no. 24, pp. 33-37. (In Russian).

11. Mauro P. Corruption and Growth. Trends in Organized Crime, 1997, vol. 2, no. 4, pp. 67-97.

12. Goel R.K. Business Regulation and Taxation: Effects on Cross-country Corruption. Journal of Economic Policy Reform, 2012, vol. 15, iss. 3, pp. 1-20.

13. Wei S.-J. How Taxing is Corruption on International Investors? The Review of Economics and Statistics, 2000, vol. 82, no. 1, pp. 1-11.

14. Shpak A.S. Improvement of the Current Legislation of the Republic of Belarus in the Field of Fighting Corruption. Bor'bas prestupnost'yu i opyt vozmeshcheniya ushcherba ot korruptsionnykh prestuplenii. Materialy mezhdunarodnoi konferentsii, Minsk, 4 iyunya 2009 g. [Struggle Against Crime and Experience of Compensation for Damage from Corruption Crimes. Materials of International Conference, Minsk, June 4, 2009]. Minsk, 2010, pp. 53-69. (In Russian).