Совершенствование законодательного регулирования санитарных рубок как фактор нейтрализации теневого сектора лесопромышленного комплекса

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Байкальский государственный университет

Совершенствование законодательного регулирования санитарных рубок как фактор нейтрализации теневого сектора лесопромышленного комплекса

Г.В. Давыдова, М.И. Тагиев, И.С. Кородюк,

И.О. Кравченко, Г.Н. Макарова

Аннотация

В статье проанализировано использование санитарных рубок при осуществлении преступной деятельности в лесной отрасли России с акцентом на региональные тенденции. Авторы рассмотрели, как менялась ситуация с незаконными рубками леса в нашей стране с момента принятия нового Лесного кодекса РФ, охарактеризовали особенности санитарно-оздоровительных мероприятий (санитарных рубок) и их влияние на размеры теневого сектора в лесном хозяйстве, уделили внимание последствиям принятия нормотворческих инициатив, касающихся лесной сферы, по состоянию на конец 2018 г. Доказано, что с 2007 г. (с момента введения в действие нового Лесного кодекса) значительно изменилась структура участников незаконных рубок, а активная нормотворческая работа, которую вели представители федеральных и региональных органов власти, была ориентирована на расширение возможностей злоупотреблений в лесной отрасли. Представлена точка зрения авторов на качество принятого пакета подзаконных нормативных актов, направленных на развитие положений Лесного кодекса, касающихся санитарных рубок. Отмечено, что большое количество таких актов породило проблему их согласования не только с действующей нормативной базой, но и друг с другом. Причем некоторые положения данных нормативных актов дают возможность их произвольного толкования, что приводит к завышению количества деревьев и запаса древостоя, подлежащего вырубке. Показан ряд спорных норм, которые позволяют обосновать увеличение площадей сплошных рубок леса. Лесное законодательство является крайне консервативным. Это подтверждается тем, что цели, преследовавшиеся введенными нормами, иногда достигаются через годы. И хорошо, если различные коррективы вносятся с целью улучшения состояния лесов, а не способствуют росту коррупционной составляющей в лесной отрасли. Результаты данного законотворчества рассмотрены на конкретных примерах деятельности лесничеств Иркутской области за последние два года (2017-2018 гг.). Авторы подчеркивают необходимость устранения выявленных недостатков в законодательной регламентации санитарных рубок как одного из основополагающих элементов разработки мер специального предупреждения преступной деятельности в лесопромышленном комплексе.

Ключевые слова Вырубки; теневая экономика; санитарные рубки; лесное законодательство; лесопромышленный комплекс; экологическая преступность

IMPROVEMENT OF THE LEGAL REGULATION OF SANITARY LOGGING AS A FACTOR OF NEUTRALIZING THE SHADOW SECTOR OF THE TIMBER INDUSTRY

Galina V. Davydova, Mikail I. Tagiyev, Igor S. Korodyuk, Irina O. Kravchenko, Galina N. Makarova

Baikal State University, Irkutsk, the Russian Federation

Abstract

The authors analyze the use of sanitary logging to commit forestry crimes in Russia, placing a special emphasis on regional trends. They study how the situation with illegal logging has been changing since the adoption of the new Forest Code of the Russian Federation, describe the specific features of forest health-improvement measures (sanitary logging) and their influence on the size of the shadow sector in the timber industry, pay attention to the consequences of adopting rule-making initiatives in the forestry sector by the end of 2018. It is proven that since 2017 (the introduction of the new Forest Code) the structure of illegal loggers changed a lot, while the active rule-making work by federal and regional authorities was aimed at widening the opportunities for abuses in the forest sector. The authors present their opinion regarding the quality of the package of bylaws that develop the clauses of the Forest Code in the sphere of sanitary logging. It is noted that a large number of such bylaws led to the problem of their coordination not only with the existing normative base, but also with each other. Besides, some clauses of these bylaws allow for their deliberate interpretation, which leads to the overstatement of the number of trees and the volume of timber stand to be logged. The authors discuss a number of controversial norms that make it possible to increase the areas of clear cutting. Forest legislation is extremely conservative. It is supported by the fact that the goals that the introduced norms intend to obtain are sometimes reached years later. It is beneficial when different amendments are introduced with the aim of improving the condition of the forests rather than contribute to the growth of corruption in the forest sector. The results of such lawmaking are analyzed using the specific examples of forestries in Irkutsk Region in the past two years (2017-2018). The authors stress that it is necessary to eliminate the identified drawbacks in the legislative regulation of sanitary logging as one of the key elements in the development of the measures of special prevention of criminal activities in the timber industrial complex.

Keywords

Logging; shadow economy; sanitary logging; forest legislation; timber industrial complex; environmental crime

Леса занимают почти половину территории Российской Федерации (46,6 %). Но, по официальной статистике, при всех природных богатствах России лесное хозяйство дает менее 1,5 % ВВП нашей страны. Не случайно отечественные ученые заявляют о серьезных проблемах в сфере осуществления инвестиционной политики [1]. Промышленная заготовка леса разрешена на 23 % лесных площадей (270 млн га). В 2017 г. на них заготовили 212 млн м³ древесины, т.е. в среднем 0,78 м3 с гектара. По мировым меркам это очень низкий уровень производительности. Для примера: общая площадь шведских лесов -- менее 3 % от российских, финских -- 2 %. При этом Швеция заготавливает 80 млн м3 древесины в год, Финляндия -- 70 млн м3. У этих стран заготовка составляет почти половину от нашей. И даже такая интенсивная вырубка не создает проблем, так как Скандинавские страны не только пилят лес, но и серьезно занимаются его восстановлением. Филиппины имеют обширный опыт осуществления лесовосстановительной деятельности [2]. Признание восстановления леса как определяющего фактора лесопользования в настоящее время является аксиомой природопользования во многих странах [3; 4]. Что касается России, то ситуация здесь противоположная (рис. 1).

Рис. 1. Динамика площадей лесных пожаров, посева и посадки леса, естественного и искусственного лесовосстановления в России, тыс. га Fig. 1. Dynamics of the areas of forest fires, tree planting, natural and artificial reforestation in Russia, th. hectars

Причин плачевного состояния российских лесов множество, большинство из них исследовано, предложено множество рекомендаций, но положение только усугубляется. Хвойные древостои страдают от размножения вредителей и распространения болезней, что становится причиной гибели леса [5; 6]. В данной статье мы остановимся на одной из проблем отечественного лесного комплекса -- увеличении объемов незаконной заготовки древесины. И рассмотрим это на примере лесного комплекса Иркутской области как региона, который в течение нескольких десятилетий занимает первое место в России по объемам заготовки древесины [7; 8]. Отметим, что проблемы, характерные для лесного комплекса области, присущи и другим регионам.

Негативная тенденция к увеличению объема нелегальных лесозаготовок и расширению противозаконной деятельности в лесном секторе является общей для большинства стран. Одна из причин сохранения теневого сектора в лесопромышленном комплексе в настоящее время заключается в несоответствии современным условиям нормативной базы регулирования сферы приобретения, хранения, перевозки, переработки древесины в целях сбыта, способов выявления и предотвращения незаконных рубок [9]. Обсуждение проблем, связанных с незаконной деятельностью в сфере лесного сектора, началось в 1998 г. на встрече руководителей стран «Большой восьмерки» в Бирмингеме и продолжилось в 2000 г. в Окинаве. Экспертная оценка уровня нелегальных лесозаготовок в отдельных странах мира выглядит так: США, Канада, Япония -- от 1 до 10 %, страны ЕС -- менее 3 %, Россия -- 25-35 %, Западная и Центральная Африка -- 30-70 %, Бразилия -- более 20 %, Индонезия -- 70-80 %.

Зарубежными и отечественными специалистами понятие «незаконные лесозаготовки» определяется по-разному. Так, одни ученые трактуют это понятие в связи с деятельностью, связанной с процессом заготовки древесины, не согласующимся с национальным законодательством (Конференция европейских производителей бумаги), другие под незаконными рубками понимают «добычу, перевозку, переработку, куплю или продажу древесины с нарушениями в обход государственных или региональных законодательных норм» (Всемирный фонд живой природы). Пленум Верховного Суда РФ в п. 16 разъясняет, что «под рубкой лесных насаждений или не отнесенных к лесным насаждениям деревьев, кустарников и лиан применительно к ст. 260 УК РФ следует понимать их спиливание, срубание или срезание, то есть отделение различным способом ствола дерева, стебля кустарника и лианы от корня. Незаконной является рубка указанных насаждений с нарушением требований законодательства, например рубка лесных насаждений без оформления необходимых документов (в частности, договора аренды, решения о предоставлении лесного участка, проекта освоения лесов, получившего положительное заключение государственной или муниципальной экспертизы, договора купли-продажи лесных насаждений, государственного или муниципального контракта на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов), либо в объеме, превышающем разрешенный, либо с нарушением породного или возрастного состава, либо за пределами лесосеки»¹.

Начиная с 2000-х гг. федеральные и региональные органы власти ведут работу, направленную на возможное снижение объемов незаконных рубок. Установлены основные причины их появления. К таковым, как следует из публикации, подготовленной WWF России при содействии WWF Китая, относятся: подделка разрешительных документов на рубку; рубка охраняемых пород; умышленное повреждение деревьев для получения прав на вырубку; рубка за пределами границ земель, на которых рубка запрещена; получение права на рубку через подкуп; преднамеренный поджог лесных территорий; нелегальная транспортировка древесины и торговля ею; осуществление нелегальных финансовых операций, связанных с рубкой, транспортировкой древесины, торговлей ею; изменение сортности древесины с целью снижения налога на прибыль; совершение нере- гистрируемых сделок в иностранной валюте; снижение стоимости и объема экспортируемой древесины с целью сокрытия прибыли; оформление документов на вывоз через подставные компании -- однодневки или использование поддельных документов; занижение объемов вывозимых материалов путем подкупа работников таможенных служб и др. О применении судами законодательства об от-ветственности за нарушения в области охраны окружа-ющей среды и природопользования : постановление Пленума Верхов. Суда РФ от 18 окт. 2012 г. № 21 // Рос-сийская газета. 2012. 31 окт. Российско-китайская торговля лесом и нелегаль-ная заготовка древесины в Сибири и на Дальнем Вос-токе. Лесная программа WWF России / Всемир. фонд дикой природы. М., 2006. 57 с.

³ Лесной кодекс Российской Федерации от 4 дек. 2006 г. № 200-ФЗ [Электронный ресурс] // СПС «Кон- сультантПлюс».

В Иркутской области из числа статей УК РФ, предусматривающих ответственность за совершение экологических преступлений, наиболее часто применяемой является ст. 260 УК РФ «Незаконная рубка лесных насаждений». За период с 1997 г. (т.е. с момента введения в действие УК РФ 1996 г.) и по настоящее время по ней осуждено наибольшее количество лиц. Таким образом, на региональном уровне сложилась устойчивая тенденция -- концентрация усилий правоохранительных органов на борьбе с незаконными рубками. При этом преступность в сфере лесопромышленного комплекса характеризуется рядом специфических признаков, в частности отмечается ее организованный и транснациональный характер [10].

Мероприятия по снижению объемов незаконных рубок заключались в следующем: создание и оптимизация контрольно-пропускных пунктов леса (2001-2002 гг.); создание при региональном УВД отдела по борьбе с правонарушениями в лесном фонде (2003 г.), а также отдела полиции по предупреждению и выявлению преступлений в лесной отрасли (2004 г.); организация лесной биржи (2000, 2009, 2015 гг.); осуществление авиакосмического мониторинга лесов (2005 г.); чипирование (маркировка) древесины (система ЕГАИС, 2017 г.). Для организации слаженного взаимодействия органов управления лесами и правоохранительных ведомств в борьбе с нарушениями лесного законодательства необходим регулярный анализ состояния преступности рассматриваемого вида, основанный на использовании статистических данных об ее уровне и динамике [7].

К сожалению, количество лесонарушений не сокращается, да и объемы незаконных рубок тоже. О значительной доле теневой экономики в лесном секторе и неэффективном использовании лесных ресурсов можно судить по налоговым поступлениям в региональный и федеральный бюджеты [11]. Одни каналы закрываются, возникают новые. Об этом свидетельствует изменение структуры участников незаконных рубок леса в Иркутской области (рис. 2).

Рис. 2. Структура участников незаконных рубок леса в Иркутской области, % Fig. 2. Structure of illegal loggers in Irkutsk Region, %

санитарная рубка преступный лесной

Характерно, что с 2007 г. (с момента введения в действие нового Лесного кодекса РФ) значительно изменилась структура участников незаконных рубок лесных насаждений. Осуществляется активная нормотворческая работа, приводящая, вопреки ожиданиям, к расширению возможностей злоупотреблений в лесной сфере (разработка подзаконных нормативных актов, постановлений правительства, правил проведения мероприятий, принятие поправок в Лесной кодекс и др.). В данной статье на примере санитарных рубок нами рассмотрены нормотворческие действия, предпринятые с 2007 г. по настоящее время, и показаны «дыры» в современном законодательстве, которые позволяют законным путем увеличивать объемы санитарных рубок (их участники -- федеральные и региональные органы власти).

Контроль в системе лесоуправления России построен по принципу снизу вверх, т.е. выполнение норм контролируется от участка до федерального уровня; система ориентирована на контроль за выполнением норм, а не на результат [12]. Санитарные рубки считаются способом оздоровления леса -- на определенном участке нужно вырубить и убрать больные, засохшие и усыхающие, поврежденные или заселенные вредителями деревья. Сотрудники лесничества, заказника или заповедника отправляются на участок леса, проверяют состояние деревьев, оценивают число больных, сухих и прочих и назначить эту самую рубку в «медицинских» целях. Помимо таких признаков повреждения деревьев, как усыхание и увядание, исследователи называют другие признаки: повреждение хвои, листвы или почек, повреждение ветвей, ствола, корней, всего дерева, наличие на листьях, ветвях, стволах вздутий, разрастаний (галлов), опле- тение хвои (листвы) паутиной, суховершинность, отмирание коры, раковые раны и язвы, гнили, вывал, поломка деревьев и т.п. [13]. С воздуха оценить состояние леса невозможно: сверху видны только сухие деревья или те, которые повреждены пожаром. А вредителей нужно искать снизу: даже здоровое с виду зеленое дерево может быть населено короедом или сибирским шелкопрядом. После осмотра леса назначается сплошная или выборочная рубка, и на участок заходит компания, которая должна вырубить деревья, вывезти их и очистить территорию от так называемых порубочных остатков, щепы, веток. Потом на участок снова наведываются работники лесного хозяйства, проверяют правильность санитарной рубки. Обычно рекомендуется проведение выборочной санитарной рубки, смысл которой заключается в уборке погибших деревьев, выделении живых семенных деревьев, а также в содействии естественному возобновлению в виде минерализации почвы [14].

Следом за рубкой на участке нужно высадить новые деревья, если речь шла о сплошной санитарной рубке. И лес может расти дальше. Для проведения этих работ необходимы лесные дороги, роль которых уже изучалась, и было определено влияние антропогенного фактора на возникновение лесных пожаров [15].

Вступивший в силу с 1 января 2007 г. Лесной кодекс РФ³ обозначил новый этап развития лесного законодательства, касающийся санитарно-оздоровительных мероприятий, одним из которых являются санитарные рубки.

Прежде всего следует отметить, что термин «санитарная рубка» в нормативных и законодательных актах встречается все реже. Например, в новом Лесном кодексе этот термин отсутствует, он заменен понятием «вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений». Несмотря на это, термин «санитарная рубка» представлен в ряде нормативных документов, а в практической деятельности он не утратил своей актуальности и активно применяется при отводе лесосек и учете заготовленной древесины в разрезе различных видов рубок.

По отношению к поврежденным и погибшим лесным насаждениям ст. 17 Лесного кодекса допускает проведение как выборочных, так и сплошных рубок. В первом случае речь идет о вырубке лесных насаждений с сохранением отдельных деревьев, кустарников или их групп. Сплошные же рубки производятся не только в эксплуатационных, но и в защитных лесах в случаях, когда выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утративших свои лесообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции.

Важным шагом в развитии положений Лесного кодекса стало принятие значительного пакета подзаконных нормативных актов. К таковым принадлежит постановление Правительства РФ от 29 июня 2007 г. № 414 [7]. Содержащиеся в документе Правила санитарной безопасности в лесах устанавливают единый порядок и условия организации защиты лесов от вредных организмов, а также от негативных воздействий на леса и санитарные требования к использованию лесов, направленные на обеспечение их санитарной безопасности. В развитие указанного нормативного документа приказом Рослесхоза от 29 декабря 2007 г. № 523 были приняты и утверждены четыре методических документа:

-Руководство по проектированию, организации и ведению лесопатологического мониторинга;

-Руководство по проведению санитарно-оздоровительных мероприятий;

- Руководство по планированию, организации и ведению лесопатологических обследований;

-Руководство по локализации и ликвидации очагов вредных организмов Об утверждении методических документов (вме-сте с «Руководством по проектированию, организации и ведению лесопатологического мониторинга», «Ру-ководством по проведению санитарно-оздоровитель-ных мероприятий», «Руководством по планированию, организации и ведению лесопатологических обследо-ваний», «Руководством по локализации и ликвидации очагов вредных организмов») [Электронный ресурс] : приказ Рослесхоза от 29 дек. 2007 г. № 523 // СПС «Кон- сультантПлюс»..

Указанные руководства, несмотря на их отмену приказом Рослесхоза от 15 мая 2015 г. № 158, являются в настоящее время самыми информативными и до сих пор использующимися источниками в сфере нормативного регулирования защиты лесов. Ряд положений, содержащихся в этих документах, представлен в последующих нормативных актах. Так, были введены понятия «лесопатологическая токсикация», «зона лесопатологической угрозы», утверждены критерии степени ослабления насаждений по доле участия деревьев различных категорий состояния, приведен расчет средневзвешенной категории состояния для насаждения, утверждена форма для закладки временной пробной площади, формы для учета вредителей и болезней и др. Эти критерии и методы остаются актуальными и сейчас. А требования к отбору деревьев для санитарной рубки по категориям насаждений включены в последующие нормативные акты без существенных изменений.

В Руководстве по проведению санитарно-оздоровительных мероприятий впервые появляется шкала минимальных значений полноты, до которых возможно ее снижение при проведении выборочных рубок, с очень неоднозначно трактуемой возможностью неограниченного снижения полноты в ряде категорий защитных лесов и видов использования лесов. Если говорить о шкале минимальных значений полноты, то трактовка возможности неограниченного снижения полноты в некоторых категориях защитных лесов является неоднозначной. Это стало одним из факторов возможных злоупотреблений при выполнении санитарных рубок, в частности осуществления незаконных рубок.

Следует отметить, что упомянутый приказ, несмотря на долгий срок его действия (20072015 гг.), так и не был зарегистрирован Минюстом России.

По состоянию на начало 2018 г. из более чем десятка подготовленных проектов нормативных актов утверждены:

-Положение об осуществлении контроля за достоверностью сведений о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов и обоснованностью мероприятий, предусмотренных актами лесопатологических обследований, утвержденными уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им полномочия в области лесных отношенийРоссийской Федерации, осуществляющими передан-ные им полномочия Российской Федерации в области лесных отношений : постановление Правительства РФ от 12 нояб. 2016 г. № 1158 // Собрание законодатель-ства РФ. 2016. № 47. Ст. 6642.;

- Правила осуществления мероприятий по предупреждению распространения вредных организмов Об утверждении Правил осуществления ме-роприятий по предупреждению распространения вредных организмов : приказ Минприроды России от 12 сент. 2016 г. № 470. URL: http://www.pravo.gov.ru.;

-Порядок проведения лесопатологических обследований и форма акта лесопатологического обследования Об утверждении порядка проведения лесопато-логических обследований и формы акта лесопатологи-ческого обследования : приказ Минприроды России от 16 сент. 2016 г. № 480. URL: http://www.pravo.gov.ru.;

-Правила ликвидации очагов вредных организмов, которые заменили методический документ по обеспечению санитарной безопасности в лесах, утративший силу с 27 января 2017 г. на основании приказа Рослесхоза от 27 октября 2016 г. № 441 Об утверждении Правил ликвидации очагов вредных организмов : приказ Минприроды России от 23 июня 2016 г. № 361. URL: http://docs.cntd.ru/ document/420366190.;

-Порядок ограничения пребывания граждан в лесах и въезда в них транспортных средств, проведения в лесах определенных видов работ в целях обеспечения пожарной безопасности в лесах и Порядок ограничения пребывания граждан в лесах и въезда в них транспортных средств, проведения в лесах определенных видов работ в целях обеспечения санитарной безопасности в лесах Об утверждении Порядка ограничения пребы-вания граждан в лесах и въезда в них транспортных средств, проведения в лесах определенных видов ра-бот в целях обеспечения пожарной безопасности в ле-сах и Порядка ограничения пребывания граждан в ле-сах и въезда в них транспортных средств, проведения в лесах определенных видов работ в целях обеспечения санитарной безопасности в лесах : приказ Минприро-ды России от 6 сент. 2016 г. № 457 // Бюллетень нор-мативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 51.

⁵ Об утверждении Положения об осуществлении контроля за достоверностью сведений о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов и обоснованно-стью мероприятий, предусмотренных актами лесопато-логических обследований, утвержденными уполномо-ченными органами государственной власти субъектов.

Следовательно, законодатель снова обратился к идее принятия отдельных нормативных актов, регламентирующих мероприятия по обеспечению санитарной безопасности лесов. Представленные выше нормативные документы -- это далеко не полный перечень актов, которые имеют отношение к задачам, связанным с назначением, проведением, оценкой санитарных рубок. В соответствии с п. 36 Правил санитарной безопасности в лесах рубка деревьев и кустарников при осуществлении санитарно-оздоровительных мероприятий проводится в соответствии с настоящими Правилами, а также Правилами заготовки древесины, Правилами пожарной безопасности в лесах и Правилами ухода за лесами, утвержденными в установленном лесным законодательством порядке.

Поправки в Лесной кодекс, вступившие в действие в конце 2016 г. на основании Федерального закона «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования регулирования защиты лесов от вредных организмов» от 30 декабря 2015 г. № 455-ФЗ О внесении изменений в Лесной кодекс Россий-ской Федерации в части совершенствования регулиро-вания защиты лесов от вредных организмов : федер. закон от 30 дек. 2015 г. № 455-ФЗ // Российская газета. 2016. № 2., определили новую схему рассмотрения, утверждения и вступления в силу акта лесопатологического обследования. В соответствии с этой схемой необходимо в течение двух рабочих дней после подписания направить акт в уполномоченные органы с целью его утверждения и опубликования. Заполнять и отправлять следует лишь соответствующие способу проведения лесопатологического обследования разделы и приложения к акту. Период рассмотрения составляет 10 рабочих дней. При отсутствии замечаний акт утверждается уполномоченным должностным лицом. В срок не позднее трех рабочих дней со дня утверждения акт в отсканированном виде в формате pdf размещается в открытом доступе на официальном сайте органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Одновременно с этим акт с приложениями в форме электронного документа направляется в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области лесных отношений, и (или) в его территориальные органы. Срок размещения акта на официальном сайте составляет 20 календарных дней. Если в течение указанного срока в адрес уполномоченных органов не поступило предложение об отмене акта либо о внесении в него изменений, он считается прошедшим контроль и согласованным с контролирующими организациями. Далее акт вступает в силу и служит основанием для проведения назначенных мероприятий и внесения изменений в проект освоения лесов и государственный лесной реестр.

В целом развитие законодательства в сфере защиты лесов имеет достаточный уровень преемственности основных положений, обеспечивает публичность материалов обследований по лесопатологии, содержит потенциал повышения ответственности лиц, принимающих решения о назначении санитарно-оздоровительных мероприятий. Вместе с тем следует отметить, что такое большое количество новых нормативных актов влечет задачу их согласования и между собой, и с действующей нормативной базой, в том числе с нормативами, не связанными напрямую со сферой защиты лесов, поэтому им нередко противоречащими. Это тоже способствует различным злоупотреблениям в лесном секторе [16; 17].

Ранее в законодательстве появилась норма, которая при проведении выборочных древесных санитарных рубок в ряде случаев не ограничивает снижение полноты древостоя. В результате стало возможным относить фактически любые санитарные рубки к выборочным.

Не ограничивается и минимальная полнота после выборочной санитарной рубки в следующих случаях:

- при использовании лесных плантаций для нужд научно-образовательной, научно-исследовательской деятельности;

-при эксплуатации таких категорий защитных лесов, как леса, расположенные в водоохранных зонах, на пустынных, полупустынных и малолесных горных территориях, в ореховопромысловых зонах, в лесных плодовых насаждениях, в ленточных борах для хвойных пород (кроме сосны, для которой снижение полноты допускается до 0,2), на особо защитных участках лесов.

Под видом санитарных рубок лесных насаждений фактически происходит заготовка древесины в промышленных масштабах [18]. С точки зрения лесоводов критерием отнесения санитарных рубок к сплошным либо выборочным считается минимальное значение сравнительной полноты древостоя после проведения рубки, что равняется 0,3, далее которого древостой теряет собственную характеризующую значимость как ключевая составляющая леса.

Пунктом 94 Лесоустроительной инструкции к насаждениям (покрытым лесом землям) отнесены древостои с полнотой 0,3 и более. В случае более низкой полноты древостой относят к одной из категорий не покрытых лесом земель в соответствии с п. 95 Инструкции. В случае проведения рубок такой категорией является «вырубка». Существовавшая ранее категория не покрытых лесом земель «редина», к которой и могли относиться древостои с полнотой в пределах 0,1-0,3, сейчас в законодательстве отсутствует. Допускается существование только естественных редин (это древостои, в которых полнота составляет менее 0,3), сформировавшихся в специфических условиях местопроизрастания, обусловливающих произрастание редкостойных насаждений (п. 95).

Итак, существует явное противоречие между двумя нормативными актами. Один из них позволяет снижать полноту до предела, при котором древостой относится к покрытым лесом землям, а второй относит древостой с проведенной выборочной санитарной рубкой к категории вырубки. Однако фактически это происходит нескоро, лишь при проведении лесоустройства или таксации лесов. Данная ситуация также способствует возникновению незаконных рубок.

Описанное противоречие никак не решается и в Правилах заготовки древесины¹¹, в соответствии с которыми обязаны проводиться санитарные рубки. Нетрудно установить, что интенсивность выборочных рубок в 70 % возможна только в лесах с сравнительной полнотой 1,0 м и больше. Рубки такого рода приведут к уменьшению относительной полноты оставшейся части древостоя. Данный факт необходимо принимать во внимание при выполнении санитарных рубок.

Использование настоящих Правил не настолько безопасно, как может показаться. Проведение выборочных санитарных рубок по указанным критериям де-факто переводит их в разряд сплошных, запрещенных в данных категориях действующим законодательством. По площади лесосек выборочные санитарные рубки уступают только сумме площадей лесосек после осветлений и прочисток, которые в отчетной документации, как правило, приводятся вместе [19]. При оценке санитарных рубок в рамках общегосударственной инвентаризации лесов оценивается вид рубки путем сопоставления материалов отвода лесосеки и фактического состояния вырубки. Если полнота древостоя составляет 0,25 и менее, то рубка признается сплошной, если 0,26 и более, то выборочной. «Система рубок леса, применяющаяся в России, достаточно сложна и запутанна» [19]. Так, весьма двойственной нормой представляется отсутствие лимитирования объема лесосек для выполнения санитарно-оздоровительных мероприятий. Эта норма противоречит Правилам заготовки древесины, согласно которым территория выруба при сплошных санитарных рубках может быть увеличена, но не более чем в 1,5 раза по сравнению с существующими нормативами. Так как отведение лесосек в санитарные рубки производится в соответствии с п. 36 указанных Правил, следовательно, их необходимо придерживаться при установлении допустимой площади лесосеки при сплошных санитарных рубках.¹¹ Об утверждении Правил заготовки древесины и особенностей заготовки древесины в лесничествах, лесопарках, указанных в статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации : приказ Минприроды Рос-сии от 13 сент. 2016 г. № 474. URL: http://docs.cntd.ru/ document/420377910.

В Правилах ликвидации очагов вредных организмов появилась норма, предусматривающая необходимость рубки лесных насаждений, представляющих собой источник вредных организмов, сплошным способом. Традиционно устранение очагов болезней и стволовых вредителей низкой и средней степени проводилось путем выборочных санитарных рубок. В настоящее время по закону древостой в очаге любой степени может быть подвергнут непрерывным рубкам.

Процедура выполнения работ по лесопатологическим обследованиям предусматривает общую форму акта лесопатологического освидетельствования. Несмотря на это, в п. 8 Правил ликвидации очагов вредных организмов упоминается акт освидетельствования, который по содержанию похож на акт лесопатологического освидетельствования, однако нет указания на то, следует ли данный документ процедуре утверждения, установленной для акта лесопатологического освидетельствования. В п. 33 Порядка проведения лесопатологических обследований введено «нужное» новое понятие «рубка лесных насаждений, являющихся очагами вредных организмов», применяемое взамен закрепленного Лесным кодексом термина «вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений». Что это -- упущение разработчиков данного нормативного акта или умышленное действие, покажет время.

В действующих законодательных актах, регламентирующих проведение санитарно-оздоровительных мероприятий, можно отметить еще ряд существенных упущений, способствующих увеличению объемов незаконных рубок: -отсутствуют определения базовых понятий (например, нет определения понятия «очаг вредителей и болезней», как нет и их классификации в зависимости от причины вредного воздействия и т.п.);

-нет порядка расчета категории состояния насаждения при проведении лесопатологических обследований и шкалы категорий состояния деревьев;

-не установлено требование клеймения деревьев при проведении выборочных рубок;

-потерялась норма, которая регламентировала, что при расчете полноты после проведения выборочных санитарных рубок объем древесины с волоков в расчет не берется;

-введен ряд практически нереализуемых требований к проведению лесопатологического обследования, вызывающих большие трудовые затраты и затраты времени, несопоставимые с целями обследования.

Бюрократизация процесса лесопатологических обследований, на каждой ступени которого появляется чиновник, ответственный за принятие решения, может привести к созданию условий для незаконной заготовки древесины.

В Лесной кодекс, введенный в действие в 2007 г., до сих пор вносятся существенные изменения, и конца этому процессу не видно. Лесной сектор в России страдает от постоянного реформирования лесного законодательства, что приводит к криминализации данной отрасли [20]. Это объясняется тем, что лесное законодательство является крайне консервативным, что подтверждается тем, что цели, преследовавшиеся введенными нормами, в некоторых случаях достигаются спустя десятки лет. И хорошо, если различные корректировки вносятся с целью улучшения состояния лесов, а не способствуют росту коррупционной составляющей в лесной отрасли.

Результаты законотворчества в сфере лесного хозяйства России можно представить на конкретных примерах деятельности лесничеств Иркутской области за 2017-2018 гг. Так, в Ка- чугском районе обнаружена незаконная рубка в зоне, где произрастают кедры. Как выяснилось, сведения о них были заранее удалены из государственного лесного реестра. Также было установлено, что сплошные и выборочные санитарные рубки необоснованно проводились в лесах Нижнеилимского лесничества, Барлук- ского и Балаганского участковых лесничеств, находящихся в водоохранной зоне. А в Падунском и Нижнеилимском лесничествах объемы рубок были незаконно увеличены в 40 раз. В заказнике Туколонь, расположенном в Казачинско- Ленском районе Иркутской области, под видом сплошной санитарной рубки заготовили ценных деревьев на площади 116 га, а планировали -- на площади 600 га, но «оздоровительные» рубки удалось своевременно остановить. Ущерб от них мог составить 2 млрд р. Для проведения проверки поступившего сообщения в Туколонь выехали сотрудники Байкальской природоохранной прокуратуры и специалисты в сфере лесного хозяйства. Они-то и установили, что в лесу не нужны даже выборочные санитарные рубки, не говоря уже о сплошных. И эти примеры можно продолжить. Все это свидетельствует о том, что в последние годы превалируют нарушения, осуществляемы в основном работниками федеральных и региональных органов власти. Согласно экспертной оценке, в лесном хозяйстве Иркутской области в 2018 г. доля злоупотреблений под видом санитарных рубок составила 10 % от общего объема незаконных рубок, т.е. 350 тыс. м³.

Сказанное свидетельствует о том, что на практике сложилась ситуация, при которой санитарные рубки в настоящее время не столько выполняют восстановительную функцию [22; 23], сколько, к сожалению, используются в качестве прикрытия для осуществления преступной деятельности. Так, И., находясь в лесном массиве, совершил заготовку сырорастущих деревьев породы лиственница для личных нужд при заготовке дров по договору купли-продажи лесных насаждений, предусматривающему сплошную санитарную рубку нежизнеспособных деревьев Приговор Читинского районного суда Забайкаль-ского края от 22 мая 2018 г. по делу № 1-207/2018. URL: http://sudrf.kodeks.ru/rospravo/document/550433189.. Именно разрешение на осуществление санитарных рубок дает возможность осуществлять незаконную рубку и прочие злоупотребления в сфере лесопользовании. Распространенным видом нарушений является заезд бригады на деляну с разрешительными документами на выполнение санитарных рубок и последующее выполнение незаконных рубок. Еще один пример связан с привлечением к уголовной ответственности за незаконную рубку лесных насаждений по ч. 3 ст. 260 УК РФ. Так, М. и К. действовали на основании договора аренды лесного участка для заготовки древесины в рамках выборочной санитарной рубки Приговор Краснокамского городского суда (Пермский край) от 18 марта 2019 г. по делу № 1-23/2019. URL: https://sudact.ru/regular/doc/gU67xrABcggJ.. Таким образом, документы на выполнение санитарных рубок исполняют роль «пропуска» в лесной массив и являются главным условием реализации преступного умысла.

Выявленные недостатки законодательной регламентации санитарных рубок являются значимым детерминантом преступной деятельности в лесопромышленном комплексе. В рамках разработки специальных мер предупреждения экологической преступности в сфере незаконных рубок необходимо провести комплексную ревизию лесного законодательства в части устранения пробелов и выявленных недостатков. Бланкетный характер норм, предусматривающих уголовную ответственность за незаконную рубку лесных насаждений, ставит уголовный закон в зависимое положение от норм экологического права, регламентирующих осуществление лесопользования. Поэтому совершенствование законодательства в обозначенной области имеет базисное значение при разработке предупредительных мер. Теневой сектор лесопромышленного комплекса широк и многообразен по своим формам, но именно преступная деятельность, связанная с осуществлением незаконных рубок лесных насаждений, имеет повышенную степень общественной опасности, колоссальное распространение на практике и высокую доходность. Представляется, что разработка качественного закона, регламентирующего санитарные рубки, снизит количество нарушений в сфере лесопользования в указанной части и приведет к ослаблению нелегального сектора лесопромышленного комплекса.

Список использованной литературы

1. Макарова Г.Н. «Скрытый» инвестиционный кризис в условиях российских реформ / Г.Н. Макарова // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). -- 2013. -- № 6. -- URL: http://brj-bguep.ru/reader/article.aspx?id=18650.

2. Lasco R.D. The Reforestation Value Chain for the Philippines / R.D. Lasco // Smallholder Tree Growing for Rural Development and Environmental Services / ed. D.J. Snelder, R.D. Lasco. -- Dordrecht: Springer, 2008. -- P. 193-206.

3. Southworth J. Reforestation: Challenges and Themes in Reforestation Research / J. Southworth, H. Nagendra // Reforesting Landscapes / ed. H. Nagendra, J. Southworth. -- Dordrecht: Springer, 2009. -- P. 1-14.

4. Pohnan E. Does Tree Planting Change Minds? Assessing the Use of Community Participation in Reforestation to Address Illegal Logging in West Kalimantan / E. Pohnan, H. Ompusunggu, C. Webb // Tropical Conservation Science. -- 2015. -- Vol. 8, iss. 1. -- P. 45-57.

5. Селиховкин А.В. Эффективность санитарно-оздоровительных мероприятий в хвойных древостоях в современных условиях на примере Ленинградской области / А.В. Селиховкин // Известия Санкт-Петербургской лесотехнической академии. -- 2017. -- № 221. -- С. 35-51.

6. Иванчина Л.А. Усыхание еловых древостоев на юге Пермского края / Л.А. Иванчина // Аграрное образование и наука. -- 2016. -- № 3. -- URL: http://aon.urgau.ru/ru/issues/17/articles/304.

7. Никитенко Е.Б. Проблемы и механизмы регулирования легальности происхождения древесины. Пилотный проект на территории Иркутской области: алгоритм реализации / Е.Б. Никитенко // Российское предпринимательство. -- 2018. -- Т. 19, № 9. -- С. 2437-2452.

8. Балданова Л.П. Анализ лесосырьевой базы Иркутской области / Л.П. Балданова // Современные тенденции в социально-экономических и гуманитарных науках: теория и практика: сб. науч. тр. / под ред. Т.Г. Озерниковой, Т.Л. Музы- чук. -- Иркутск, 2017. -- С. 48-53.

9. Иванченко В.Д. Дальневосточный лесной комплекс: оценка и проблемы правового регулирования противодействия незаконной вырубки и оборота древесины / В.Д. Иванченко. -- DOI: 10.22394/1818-4049-2017-81-4-200-208 // Власть и управление на Востоке России. -- 2017. -- № 4 (81). -- С. 200-208.

10. Лавыгина И.В. Общая характеристика организованных форм преступной деятельности в лесопромышленном комплексе Иркутской области и Республики Бурятия / И.В. Лавыгина // Проблемы борьбы с организованной преступностью и коррупцией: сб. науч. ст. -- Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2005. -- С. 84-94.

11. Кархова С.А. Исследование структуры экспорта лесной продукции из Иркутской области / С.А. Кархова // Фундаментальные исследования. -- 2018. -- № 6. -- С. 127-132.

12. Некоторые причины кризиса лесного сектора и пути выхода из него / Е. Шварц, Н. Шматков, К. Кобяков [и др.] // Устойчивое лесопользование. -- 2018. -- № 3 (55). -- С. 4-16.

13. Мусиевский А.Л. Оценка санитарного состояния культур сосны обыкновенной (Pinus Silvestris L.) Савальского лесничества Воронежской области / А.Л. Мусиевский, А.А. Плужников // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. -- 2012. -- № 82. -- С. 113-132.

14. Ушатин И.П. Динамика лесовосстановительных процессов на гарях в центральной лесостепи / И.П. Ушатин, Д.Н. Мамонов // Лесотехнический журнал. -- 2012. -- № 3 (7). -- С. 59-69.

15. Изместьев А.А. Институциональные возможности повышения прозрачности и эффективности санитарных рубок лесхозов в рамках действующего законодательства / А.А. Изместьев // Управленец. -- 2015. -- № 4 (56). -- С. 4-8.

16. Болданова Е.В. Методические подходы к предсказанию возникновения лесных пожаров на примере Иркутской области / Е.В. Болданова // Евроазиатское сотрудничество: материалы междунар. науч.-практ. конф., Иркутск, 14-15 сент. 2017 г. -- Иркутск, 2017. -- С. 30-37.

17. Горбунова Н.А. Актуальные вопросы административно-правового регулирования лесного хозяйства России / Н.А. Горбунова. -- Киров: Изд-во ВятГГУ, 2011. -- 78 с.

18. Хасанов З.М. Ответственность за нарушение правил в области лесопользования / З.М. Хасанов // Российский электронный научный журнал. -- 2014. -- № 6 (12). -- С. 57-64.

19. Царалунга В.В. Динамика санитарных рубок в дубравах Европейской части России и их лесопатологическая эффективность / В.В. Царалунга // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. -- 2012. -- № 76. -- С. 817-828.

20. Фомина И.А. К вопросу о содержании понятия «незаконная порубка деревьев и кустарников» / И.А. Фомина // Сибирский юридический вестник. -- 2007. -- № 2. -- С. 104-107.

21. Богдашкин Р.С. Незаконная рубка лесных насаждений: проблемы предупреждения и уголовной ответственности / Р.С. Богдашкин, О.В. Фирсов // Актуальные проблемы государственно-правового развития России: материалы Все- рос. науч.-практ. конф., Чита, 29 нояб. 2018 г. -- Чита, 2018. -- С. 163-167.

22. Gunes Y. Illegal Logging Activities in Turkey / Y. Gunes, O.D. Elvan. -- DOI: https://doi.org/10.1007/s00267-003-0107-1 // Environmental Management. -- 2005. -- Vol. 36, iss. 2. -- P. 220-229.

23. Reboredo F. Socio-economic, Environmental, and Governance Impacts of Illegal Logging / F. Reboredo. -- DOI: https:// doi.org/10.1007/s10669-013-9444-7 // Environment Systems and Decisions. -- 2013. -- Vol. 33, iss. 2. -- P. 295-304.

References

1. Makarova G.N. «Hidden» Investment Crisis in the Context of Russian Reforms. Izvestiya Irkutskoi gosudarstvennoi ekonomicheskoi akademii (Baikalskii gosudarstvennyi universitet ekonomiki i prava) = Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy (Baikal State University of Economics and Law), 2013, no. 6. Available at: http://brj-bguep.ru/reader/article.aspx?id=18650.

2. Lasco R.D. The Reforestation Value Chain for the Philippines. In Snelder D.J., Lasco R.D. (eds.). Smallholder Tree Growing for Rural Development and Environmental Services. Dordrecht, Springer, 2008, pp. 193-206.

3. Southworth J., Nagendra H. Reforestation: Challenges and Themes in Reforestation Research. In Nagendra H., Southworth J. (eds.). Reforesting Landscapes. Dordrecht, Springer, 2009, pp. 1-14.

4. Pohnan E., Ompusunggu H., Webb C. Does Tree Planting Change Minds? Assessing the Use of Community Participation in Reforestation to Address Illegal Logging in West Kalimantan. Tropical Conservation Science, 2015, vol. 8, iss. 1, pp. 45-57.

5.Selikhovkin A.V. Efficiency of Sanitary Measures in Coniferous Forests in Current Conditions on the Example of the Leningrad Region. Izvestiya Sankt-Peterburgskoi lesotekhnicheskoi akademii = News of the Saint Petersburg State Forest Technical Academy, 2017, no. 221, pp. 35-51. (In Russian).

6. Ivanchina L.A. Drying up of Spruce Stands on the South of Perm Region. Agrarnoeobrazovanie inauka = Agrarian Education and Research, 2016, no. 3. Available at: http://aon.urgau.ru/ru/issues/17/articles/304. (In Russian).

7. Nikitenko E.B. Problems and Mechanisms of Regulation of the Legal Origin of Wood. A Pilot Project on the Territory of Irkutsk Region: the Algorithm Implementation. Rossiiskoe predprinimatel'stvo = Russian Journal of Entrepreneurship, 2018, vol. 19, no. 9, pp. 2437-2452. (In Russian).

8. Baldanova L.P. Analysis of the Timber Base in Irkutsk Oblast. In Ozernikova T.G., Muzychuk T.L. (eds.). Sovremennye tendentsii v sotsial'no-ekonomicheskikh i gumanitarnykh naukakh: teoriya i praktika [Contemporary Trends in Socio-Economic Sciences and Liberal Arts: Theory and Practice]. Irkutsk, 2017, pp. 48-53. (In Russian).

9. Ivanchenko V.D. The Far-Eastern Forest Complex: Assessment and Problems of Legal Regulation of Counteraction to the Illegal Logging and Turnover of Timber. Vlast' i upravlenie na Vostoke Rossii = Power and Administration in the East of Russia, 2017, no. 4 (81), pp. 200-208. DOI: 10.22394/1818-4049-2017-81-4-200-208. (In Russian).

10. Lavygina I.V. A general characteristic of organized crime in the timber industry of Irkutsk Region and the Buryat Republic. Problemy bor'by s organizovannoiprestupnost'yu i korruptsiei [Issues of Fighting Organized Crime and Corruption]. Irkutsk, Baikal State University of Economics and Law Publ., 2004, iss. 2, pp. 84-94. (In Russian).

11. Karkhova S.A. Investigation of the Forest Products Export Structure from the Irkutsk Region. Fundamental'nye issledovaniya = Fundamental Research, 2018, no. 6, pp. 127-132. (In Russian).

12. Shvarts E., Shmatkov N., Kobyakov K., Rodionov A., Yaroshenko A. Some causes of the forest sector crisis and ways out. Ustoichivoe lesopol'zovanie = Forest Magazine, 2018, no. 3 (55), pp. 4-16. (In Russian).

13. Musievsky A.L., Pluzhnikov A.A. Estimation of Pine Cultures' (Pinus Silvestris L.) Sanitary Condition in the Savalsky Forestry of Voronezh Region. Politematicheskii setevoi elektronnyi nauchnyi zhurnal Kubanskogo gosudarstvennogo agrarnogo universiteta = Polythematic Online Scientific Journal of Kuban State Agrarian University, 2012, no. 82, pp. 113-132. (In Russian).

14. Ushatin I.P., Mamonov D.N. Dynamics of reforestation processes at the fire sites in central forest-steppe areas. Lesotekhnicheskii zhurnal = Forest Engineering Journal, 2012, no. 3 (7), pp. 59-69. (In Russian).

15. Izmestjev A.A. Institutional Opportunities for Increasing Transparency and Efficiency of Sanitary Cuttings in Forestries under the Current Legislation. Upravlenets = The Manager, 2015, no. 4 (56), pp. 4-8. (In Russian).

16. Boldanova E.V. Methodological Approaches to the Prediction of Forest Fires on the Example of the Irkutsk Region. Evroaziatskoe sotrudnichestvo. Materialy mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii, Irkutsk, 14-15 sentyabrya 2017 g. [Eurasian Cooperation. Materials of International Scientific and Practical Conference. Irkutsk, September 14-15, 2017]. Irkutsk, 2017, pp. 30-37. (In Russian).

17. Gorbunova N.A. Aktual'nye voprosy administrativno-pravovogo regulirovaniya lesnogo khozyaistva Rossii [Topical Issues of Administrative and Legal Regulation of Forestry in Russia]. Kirov, Vyatka State University Publ., 2011. 78 p.

18. Khasanov Z.M. Responsibility for Rules' Violation in Forest Management. Rossiiskiielektronnyinauchnyizhurnal = Russian Electronic Scientific Journal, 2014, no. 6 (12), pp. 57-64. (In Russian).

19. Tsaralunga V.V. Dynamics of Sanitary Cutting in Oak Forest of Russian European Part and their Forestry Pathological Effectiveness. Politematicheskii setevoi elektronnyi nauchnyi zhurnal Kubanskogo gosudarstvennogo agrarnogo universiteta = Polythematic Online Scientific Journal of Kuban State Agrarian University, 2012, no. 76, pp. 817-828. (In Russian).

20. Fomina I.A. To the Question of the Concept «Illegal Cutting of Trees and Bushes». Sibirskii yuridicheskii vestnik = Siberian Legal Bulletin, 2007, no. 2, pp. 104-107. (In Russian).

21. Bogdashkin R.S., Firsov O.V. Illegal logging: problems of prevention and criminal punishment. Aktual'nye problemy gosudarstvenno-pravovogo razvitiya Rossii. Materialy Vserossiiskoinauchno-prakticheskoikonferentsii, Chita, 29 noyabrya 2018 g. [Topical Issues of the Development of State and Law in Russia. Materials of All-Russian Research Conference, Chita, November 29, 2018]. Chita, 2018, pp. 163-167. (In Russian).

22. Gunes Y., Elvan O.D. Illegal Logging Activities in Turkey. Environmental Management, 2005, vol. 36, iss. 2, pp. 220-229. DOI: https://doi.org/10.1007/s00267-003-0107-1.