Адміністративно-правові засади діяльності контролюючих органів щодо використання коштів міжнародної технічної допомоги

кандидат юридичних наук,

викладач кафедри адміністративного, господарського

права та фінансово-економічної безпеки

Анотація

Вже протягом року тривають дискусії в українському і європейському науковому середовищі з приводу презентованого восени 2017 року екс-прем'єр-міністром Литви Андрюсом Кубілюсом пакету економічної допомоги Заходу для України, так званого "Плану Маршалла". Відповідно до нього Україна щорічно буде отримувати 5 млрд.євро інвестицій в національну економіку. Ця сума допомоги за розрахунками європейських експертів забезпечить зростання української економіки на 6-8% кожного року. [1]

Але, на жаль, ми як і більшість українських громадян скептично оцінюємо можливість надходження такої допомоги до нашої країни та ще більш песимістичними є прогнози щодо можливого позитивного ефекту від її використання. Причин для такого скептицизму багато. З однієї сторони це українська та європейська бюрократія, а з другої відсутність дієвого механізму отримання, розподілу та контролю за витрачанням міжнародної допомоги з боку українських державних органів [50]. Тому, на думку більшості вітчизняних експертів до тих пір поки ці проблеми у використанні міжнародної допомоги в Україні не будуть розв'язані, їй навряд чи вдасться реалізувати ініціативу екс-прем'єра Литви Андріса Кубілюса. Навіть сам Кубілюс неодноразово заявляв, що для того, щоб цей план став реальністю, Київ має розробити чіткий список пріоритетних проектів, підготовлених на високому технічному рівні, за якими пішли б фінансові ресурси. [2]

Першим кроком на думку європейських та українських експертів повинно було стати створення в Україні спеціального агентства, яке б займалося саме підготовкою таких проектів. Враховуючи, що майже за рік українським Урядом в цьому напрямку фактично нічого не зроблено, отже час отримання фінансової допомоги згідно до «Плану Маршалла» відкладається. Але, відсутність агентства це лише верхівка айсбергу, найбільшою проблемою для України є відсутність чіткого адміністративно-правового механізму залучення, розподілу та найголовніше - дієвого контролю за використанням міжнародної допомоги. Саме результатам дослідження цієї проблеми ми присвятили нашу статтю.

Не зважаючи на те, що під впливом глобалізаційних процесів у світі зовнішня фінансова допомога поступової набирає все більшої популярності, та стає дієвим інструментом направленим на покращення добробуту населення та економічного розвитку держав що розвиваються або проводять демократичні реформи, Україна через низку суб'єктивних чинників пасе задніх. Досліджуючи виникнення інституту зовнішньої донорської допомоги можна зазначити, що даний процес набув свого поширення ще в 60-х роках минулого століття та вже на початку ХХІ ст., після прийняття 193 державами, членами Організації Об'єднаних Націй і, щонайменше, 23 міжнародними організаціями Декларації тисячоліття ООН, він отримав нового поштовху і почав проходити під егідою реалізації Цілей розвитку тисячоліття [50]. Саме вони передбачали співпрацю країн з міжнародними фінансовими організаціями для трансформації їх народного господарства, впровадження новітніх інноваційних технологій, зміни економічного, політичного та соціального характеру та як результат покращення життя населення та подолання бідності. [3]

У цій статті ми звертаємо увагу на той факт, що в сучасних міжнародних економічних відносинах існує два підходи до донорської допомоги, які були сформульовані певними історичними процесами, що відбуваються у світовій економіці. Перший підхід вчені називають "інтегративним". Він ґрунтується на впровадженні суворих стандартів, які перекладаються мовою конкретних вимог та заходів, які, у свою чергу, закладені в плановому календарі реформ. На сучасному етапі такий підхід застосовується в країнах, які є кандидатами на членство в ЄС. Це завжди успішно, оскільки допомога, що реалізується в країнах, що розширюються, забезпечує стратегічну основу для процесів трансформації, тоді як країни, що розширюються, повинні прийняти інституційні стандарти ЄС та розвинути необхідну інфраструктуру. Друга форма міжнародної допомоги більше нагадує благодійність і не сприяє довгостроковій відповідальності донорів за результати. Допомога надається бідним країнам, що розвиваються та розвиваються, але ця допомога ніколи не є успішною.

Ключові слова: міжнародна технічна допомога, міжнародна фінансова допомога, державний контроль.

Annotation

Harust Yu.V., Mirgorod-Karpova V.V Administrative and legal principles of activities of the controlling bodies on the use of international technical assistance funds. Discussions have been ongoing throughout the year in the Ukrainian and European scientific environment regarding the presentation of the economic assistance package of the West for Ukraine, the so-called "Marshall Plan", presented by the Lithuanian Prime Minister Andrius Kubilius in autumn 2017. According to him, Ukraine will receive 5 billion euros in investments into the national economy annually. This amount of assistance, calculated by European experts, will boost the Ukrainian economy by 6-8% each year. [1]

But, unfortunately, we, like most Ukrainian citizens, are skeptical about the possibility of such assistance coming to our country, and even more pessimistic are the forecasts about the possible positive effect of its use. There are many reasons for such skepticism. On the one hand, it is the Ukrainian and European bureaucracy, and on the other, there is no effective mechanism for receiving, distributing and controlling the use of international assistance by Ukrainian state bodies. Therefore, according to most domestic experts, until these problems in the use of international assistance in Ukraine are solved, it is unlikely to be able to implement the initiative of former Lithuanian Prime Minister Andris Kubilius. Even Kubilius himself has repeatedly stated that in order for this plan to become a reality, Kyiv must develop a clear list of priority projects prepared at a high technical level, for which financial resources would go. [2]

The first step, according to European and Ukrainian experts, was to create a special agency in Ukraine, which would be engaged in the preparation of such projects. Considering that almost nothing has been done by the Ukrainian Government in this direction for almost a year, so the time to receive financial assistance under the Marshall Plan is delayed. However, the absence of an agency is only the tip of the iceberg, the biggest problem for Ukraine is the lack of a clear administrative and legal mechanism for attracting, distributing and, most importantly, effective control over the use of international assistance. It is the results of the study of this problem that we devoted our article to.

Despite the globalization processes in the world, external financial assistance is gradually gaining in popularity and becoming an effective tool for improving the welfare of the population and the economic development of developing countries or pursuing democratic reforms, Ukraine is falling behind in a number of subjective factors.. Investigating the emergence of the Institute for External Donor Assistance, it can be noted that this process became widespread in the 1960s and at the beginning of the 21st century, after the adoption by 193 member states of the United Nations and at least 23 international organizations of the Declaration. of the UN Millennium, it received a new impetus and began to pass under the auspices of the Millennium Development Goals. They envisaged the cooperation of countries with international financial institutions for the transformation of their economy, the introduction of the latest innovative technologies, changes in economic, political and social nature and as a result of improving the life of the population and overcoming poverty. [3]

In this article, we draw attention to the fact that in modern international economic relations, there are two approaches to donor assistance, which were formulated by certain historical processes taking place in the world economy. The first approach is called by scientists as “integrative”. It is based on the implementation of strict standards, which are translated into the language of specific requirements and measures, which in its turn are laid down in the plan calendar of reforms. At the present stage, this approach is applied in the countries which are candidates for EU membership. It is always successful because the assistance implemented in the enlargement countries provides a strategic framework for the transformation processes, while enlargement countries are required to adopt EU institutional standards and develop the necessary infrastructures. The second form of international assistance is more like charity and it does not contribute to the donors' long-term responsibility for results. Assistance is provided to poor developing and emerging countries, but this assistance is never successful.

Keywords: international technical assistance, international financial assistance, state control.

Виклад основного матеріалу

Сучасна наука робить потужні спроби щодо систематизації основних концептуальних підходів дослідження проблематики міжнародної допомоги в процесах глобалізації світової економіки та доводить існування цілої світової системи з надання міжнародної допомоги. Так М. Васильєва, в своєму дисертаційному дослідженні зазначає, що зарубіжна допомога є комплексною проблемою, яка поєднує ідеологічний, економічний та політичний аспекти, а також є складним міжнародним інститутом. Базою виникнення допомоги можна вважати приватну допомогу на початку ХХ ст., впровадження ідеї держави загального добробуту, створення Організації Об'єднаних Націй та реалізації Плану Маршалла. [4]

Досліджуючи сучасні тенденції розвитку системи міжнародної допомоги, не можна не погодитися з думкою багатьох вчених, які доводять, що на сьогодні проходить становлення нова парадигма такої допомоги, в основі якої лежать: прийнята у 2010 році Декларація тисячоліття Організації Об'єднаних Націй та Паризька декларація щодо підвищення зовнішньої допомоги 2005 року.[5,6]

Разом з тим поза увагою дослідників залишаються інші нові ініціативи, що продовжують траєкторію розвитку міжнародного співробітництва, закладеного в згаданих деклараціях. Ідеться, зокрема, про результати роботи Конференції ООН з питань сталого розвитку під назвою «Ріо+20» яка пройшла в Ріо- де-Жанейро (Бразилія) у червні 2012 році. У заключному документі Конференції була підтверджена прихильність меті, прийнятій на Всесвітньому саміті зі збалансованого розвитку у 2002 році: курсу на стійкий розвиток і на забезпечення побудови економічно, соціально та екологічно збалансованого майбутнього для нашої планети, для нинішнього і майбутніх поколінь[7], а також підсумковий документ Четвертого форуму на вищому рівні з питань ефективності допомоги “Бузанське партнерство для ефективного співробітництва з розвитку” що відбувся у 2011році, який наголошує на необхідності переходу від ідеї “ефективності допомоги” (гармонізація та узгодження діяльності донорів) до ідеї “ефективності розвитку” (акцентування на провідній ролі країн-одержувачів допомоги та сприйняття ними програм розвитку як власних) [8].

В сучасних міжнародних економічних відносинах існують два підходи до донорської допомоги, які були сформульовані завдяки певним історичним процесам що відбувались у світовій економіці. Перший підхід, науковці його ще називають «інтеграційний», тому що він базується на відповідальності донорів за результати і наголошує на розбудові інституцій та інфраструктур, що відповідають рівню країн- донорів. Це відбувається шляхом запровадження суворих стандартів, які перекладаються на мову конкретних вимог та заходів, що в свою чергу закладаються в календарні плани реформ. На сучасному етапі цей підхід застосовується в країнах, що є кандидатами на членство в ЄС. Він є завжди успішним, тому що допомога, реалізована в країнах, що вступають в ЄС, забезпечує стратегічну рамку для процесів трансформації, а країни- кандидати зобов'язані прийняти інституційні стандарти ЄС та розробити необхідні інфраструктури.[9]

Результати від застосування першого підходу є наслідком прийнятих політичних рішень урядом країни-донора. На нього не впливають фактори культурної чи історичної схожості населення країни, яка отримує допомогу, бажання чи небажання уряду цієї країни проводити реформи направлені на зміни та нові перетворення, політична воля сил що очолюють цю країну, а також рівень багатства еліти такої країни.

Друга форма міжнародної допомоги більше нагадує доброчинність і як така не сприяє довгостроковій відповідальності донорів за результати. Допомога надається бідним країнам, що розвиваються, та країнам з перехідною економікою, але ця допомога ніколи не є успішною.[9]

Створена в 1961 році Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) [10] визначила міжнародну допомогу - допомогою розвитку тобто допомогою від офіційних донорів (урядів і міжнародних організацій) з метою сприяння економічному розвитку та добробуту країн, що розвиваються. [11]

Проаналізувавши, наявні наукові дослідження, терміну допомога розвитку та наявні види такої допомоги, вважаємо, що більш виразним є наступне визначення цього поняття. Так, допомога розвитку - це фінансова й технічна допомога, яку надають розвинуті країни світу слаборозвинутим для подолання їх відсталості та прискорення соціально-економічного розвитку [12]. Зазначений термін можна замінити іншими термінами такими, як міжнародна допомога, зовнішня допомога або міжнародна донорська допомога. Елементами (видами) допомоги розвитку є гранти, в т.ч інвестиційні, бюджетна підтримка, пільгові кредити, освітні обміни, передача обладнання і товарів, гуманітарна допомога або інша фінансова допомога (макрофінансова допомога, регіональна програма співробітництва, інше), а також надання науково-технічних знань і виробничого досвіду або технічна допомога.

Як зазначено вище, одним із видів міжнародної допомоги, на безповоротній основі, яка надається міжнародними фінансовими організаціями (МФО) та іноземними державами, країнам що її потребують є міжнародна технічна допомога (МТД). Світова наука визначає термін «міжнародна технічна допомога» (МТД) як надання консультаційних послуг і допомога експертів у проведенні реформ.[50]

В ХХІ сторіччі, коли розвиток міжнародних економічних відносин, завдяки світовій економічній інтеграції отримав нового імпульсу, відбувається стрімке зростання міжнародного співробітництва у сфері МТД. Саме завдяки використання нових технологій у сфері міжнародного технічного співробітництва країни, які її потребують, отримують необхідні інноваційні знання та технології щодо проведення реформ направлених на швидкий і сталий розвиток економіки країни-реціпієнта.

В своїх наукових працях присвячених дослідженням МТД видатний український науковець О.Лисенко розширює це поняття та доводить, що під МТД слід розуміти ресурси та/або послуги, котрі передаються на безповоротній та безоплатній основі країною-донором з метою підтримки соціально та економічного розвитку країни-реципієнта згідно умов міжнародних договорів. [14]

Після проголошення незалежності ( 1991 р.) Україна через відповідні міністерства, установи та організації почала здійснювати міжнародне технічне співробітництво з Європейським Союзом, Урядами США, Японії, Канади та багатьох Європейських держав, а також різними міжнародними організаціями-донорами. Але не зважаючи на тривалий розвиток міжнародних відносин України в сфері МТД, з позицій вітчизняної правової науки питання розвитку міжнародної технічної допомоги фактично є мало дослідженим. І це є помилкою української правової науки, тому що історія розвитку економічно розвинених країн Європи та всього світу доводить, що саме стабільне національне законодавство в сфері міжнародної технічної допомоги сприяє надходженню в країну міжнародних фінансів та зміцненню економіки держави. Досліджуючи національне законодавство багатьох країн ЄС ми дійшли висновку, що модель українського національного законодавства в сфері МТД повинна складатись з двох основних джерел, а саме міжнародних договорів та національних законодавчих і нормативно-правових актів. (рис.1)

Що стосується міжнародних договорів то Україна є учасником багатьох міжурядових договорів про надання МТД які є двосторонніми, а також досить великої кількості багатосторонніх угод з міжнародними фінансовим організаціями, надавачами МТД.

Щодо вітчизняних нормативно-правових актів (НПА) то їх доцільно поділити на загальні (загальне законодавство) та спеціальні (спеціальне законодавство).

До загального законодавства щодо реалізації МТД в Україні, яким регулюють тільки окремі питання, слід віднести нормативно-правові акти загального характеру, що регулюють відносини в інших сферах суспільства, а не лише відносини в рамках міжнародної технічної допомоги. Прикладом є Цивільний Кодекс України де містяться загальні положення щодо МТД, та який регулює норми цивільного права. Також питання МТД регулюються податковим, зовнішньо - економічним та іншим вітчизняним законодавством. (Податковий кодекс, Митний кодекс та інші).

До спеціального законодавства про міжнародну технічну допомогу слід відносити законодавство, яке безпосередньо регулює відносини у сфері міжнародної технічної допомоги. Так до спеціального законодавства в сфері МТД можна б було віднести Указ Президента України «Про міжнародну технічну допомогу» який був прийнятий в 1999 році [15], але у зв'язку з відхиленням проекту Закону України «Про міжнародну технічну допомогу» даний акт не набрав чинності.[13]

Досліджуючи українське законодавство з питань МТД ми дійшли висновку, що в Україні на даний час відсутній спеціальний нормативно - правовий акт нарівні закону, який би регулював відносини в сфері МТД, а суспільні відносини які виникають з приводу залучення, використання та контролю за МТД регулюються спеціальним підзаконним нормативно-правовим актом Постановою Кабінету Міністрів України N 153 від15 лютого 2012 року «Про створення єдиної системи залучення, використання та моніторингу міжнародної технічної допомоги». Саме в ній визначено єдиний алгоритм дій щодо МТД в Україні та сформульоване визначення цьому поняттю. Так, міжнародна технічна допомога (МТД) - це фінансові та інші ресурси та послуги, що відповідно до міжнародних договорів України надаються донорами на безоплатній та безповоротній основі з метою підтримки України [50].

Міжнародна технічна допомога може залучатись у вигляді:

- будь-якого майна, необхідного для забезпечення виконання завдань проектів (програм), яке ввозиться або набувається в Україні;

- робіт і послуг;

- прав інтелектуальної власності;

- фінансових ресурсів (грантів) у національній чи іноземній валюті;

- інших ресурсів, не заборонених законодавством, у тому числі стипендій. [16].

Тобто відповідно до цього спеціального нормативно-правового акту поняття міжнародна технічна допомога має досить широке тлумачення та є значно ширшим ніж загальноприйнятим у світовій науці. Фактично воно вийшло далеко за межі допомоги з надання консультаційних послуг і допомоги експертів у проведенні реформ[13] та фактично увібрало в себе практично всі елементи міжнародної допомоги.

Цією Постановою КМ України визначений порядок отримання МТД вітчизняними установами та організаціями, який на нашу думку є не досить ефективним. Так відповідно до нього, щороку, до 1 лютого, відповідні Міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, подають до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України (МЕРТ) пропозиції щодо визначення регіональних і галузевих пріоритетів для залучення МТД. Але перед цим, розроблені заявки-проекти на отримання фінансування проходять конкурсний відбір в районних, а потім обласних державних адміністраціях. Переможці такого конкурсного відбору повинні обов'язково погодити свою заявку-проект ще й в профільному міністерстві. Такий забюрократизований механізм подання заяв- проектів для отримання МТД є занадто корумпованим та фактично не дає ніяких шансів на можливість отримання фінансування дійсно інноваційним проектам.

Потім, після 1 лютого чиновники МЕРТ аналізують подані заявки-проекти на відповідність, визначеним у Державній програмі економічного і соціального розвитку України на поточний рік пріоритетним напрямам, та узгоджують їх з донорами. Термін дії такої процедури не визначено. У разі потреби МЕРТ ініціює утворення тимчасових експертних груп, рад у складі представників заінтересованих органів влади, бенефіціарів для проведення експертизи, оцінки та погодження зазначених запитів. У разі проходження проектом всіх зазначених етапів відбору, йому присвоюється номер та він отримує фінансування.

Після його отримання реципієнт подає до 1 лютого щорічний звіт про стан реалізації проекту та використання МТД. З метою контролю за використанням МТД співробітники МЕРТ разом з бенефіціаром та уповноваженими представниками донора під час реалізації проекту проводять поточний моніторинг, а на заключному етапі реалізації - заключний моніторинг. Якщо в ході моніторингу виявляється порушення то реципієнту дається час на його усунення. У разі коли порушення не усунене у визначені строки, МЕРТ інформує донора про неусунені порушення та порушує перед ним питання щодо зупинення реалізації проекту до усунення реципієнтом або виконавцем виявлених порушень або у разі неможливості усунення виявлених порушень - щодо анулювання рішення про державну реєстрацію проекту та його припинення. [16] Фактично, на практиці, порушення в діяльності реципієнта виявляються тільки після подання ним річного звіту про використання МТД, тобто тоді коли фінанси витрачені та повернути їх неможливо, а в українському законодавстві навіть немає механізму такого повернення. При цьому бенефіціар досить часто сам підбирає реціпієнта та відповідно має з ним певні, в тому числі й корупційні зв'язки та наміри, щодо використання МТД. Відповідно бенефіціар не зацікавлений в тому, щоб надавати МЕРТ України, як контролюючому органу негативну інформацію про діяльність реципієнта. Тому переважна більшість проектів щодо отримання МТД має певну ціль направлену на особисте збагачення посадовців бенефіціара, реципієнта та інших структур, а не на зростання вітчизняної економіки. Причина цього фактична відсутність в Україні дієвого механізму контролю з боку державних органів за наданою міжнародними донорами МТД.

Відсутність відповідного законодавства щодо регулювання МТД в Україні призвела до того, що ця Постанова КМУ, яка повинна регулювати питання залучення, використання та моніторингу МТД, створила в українському законодавстві юридичний прецедент ототожнивши в суспільстві поняття «міжнародна допомога» та «міжнародна технічна допомога» [50]. По суті на підставі Постанови КМУ від 15.02.2002 N° 153 реєструється не технічна міжнародна допомога, а вся міжнародна допомога, яка надається Україні на безповоротній основі, а донори завдяки цій постанові звільняють цю допомогу від податків і ввізних мит. Так, бюджет окремого проекту міжнародної допомоги може складатись із 30% технічної допомоги і 50% інвестиції, але цей проект відповідно до вказаної Постанови, реєструється як проект зі 100% МТД. Звісно це не справа законодавства аналізувати компоненти діяльності, і називати весь цей проект технічною допомогою. Але це справа аналітиків у офісі національного координатора порахувати, який відсоток усієї допомоги витрачається саме на технічну співпрацю[11] та відповідно надати пільги з оподаткування [50].

В сучасних реаліях, за відсутності законодавчо визначеного поняття МТД, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України яке є відповідальним за ведення реєстру МТД що надходить до України фактично реєструє всі проекти міжнародної допомоги як технічну допомогу. Іншими словами навіть інвестиційні гранти для будівництва м'ясо-молочної ферми або безкоштовна передача медичного обладнання - це в Україні МТД. Причина всього цього пільги з оподаткування для іноземних донорів-інвесторів при ввезені матеріалів, товарно-матеріальних цінностей та обладнання в Україну. Враховуючи це ототожнення, в своєму дослідження ми використовували поняття МТД, статистичні дані МЕРТ України с приводу отримання МТД та інші матеріали вітчизняних державних установ, маючи на увазі міжнародну допомогу.

Відсутність дієвого вітчизняного законодавства щодо МТД та державного контролю за її використанням призводить фактично до розкрадання отриманої МТД [50]. А як наслідок відсутність позитивних результатів для економіки України від неефективно проведених реформ, зменшує бажання міжнародних донорів допомагати Україні. На підтвердження цього, наведемо результати досліджень проведених професором О.Савченко з вивчення причин зменшення обсягів міжнародної фінансової допомоги Україні в 2017 році. Він зазначає, що такі міжнародні організації як МВФ, Світовий банк, ЄС, а також США надають МТД та кредити Уряду України (гроші надходять до державного бюджету) і НБУ (гроші ідуть в міжнародні резерви) під зобов'язання української влади провести дуже конкретні дії (реформи) [50]. Наприклад, створити антикорупційний суд, докапіталізувати комерційні банки, модернізувати українські школи, зробити діяльність Нафтогазу прозорою і прибутковою, тощо. Українська влада укладає угоду, отримує перший транш -- 10-20%, а далі просто порушує умови угоди з Заходом і кредитна угода розривається. Починаються переговори про нову... Як правило вибірка коштів по таким угодам не перевищує 20 -- 30%! Другою причиною розриву угод є інституційна слабкість влади (нема професійних кадрів) і корупція (намагання чиновників мати відкат з кожного отриманого і витраченого долара).[17]

Все це в сучасних реаліях українського суспільства фактично призводить до розкрадання такої допомоги та не дає ефекту для економіки країни, тому що в цьому аспекті, особливої актуальності набуває питання вивчення впливу допомоги на суспільно-політичний розвиток держави, її окремих сфер, у тому числі в контексті дослідження взаємозв'язку ендогенних та екзогенних чинників розвитку держави. Відмітимо, що вітчизняними науковцями досліджуються питання ролі міжнародної допомоги, зокрема в подоланні бідності, реорганізації транспортної системи України, організації агробізнесу, ведуться наукові пошуки з визначення регіональних аспектів МТД тощо [18-21].

У зазначених дослідженнях автори в визначають МТД в Україні як малоефективну, такою яка має незначний вплив на розвиток окремих сфер суспільного життя та регіонів держави, при цьому виділяють як проблеми української сторони технічного співробітництва, що пов'язані з недосконалістю нормативної бази, управлінської системи тощо, так і проблеми донорської спільноти, зокрема недостатній рівень координації допомоги, розпорошеність проектів допомоги. [5]

Доказом цього є статистичні дані оприлюднені Міністерством фінансів України, згідно з якими, починаючи з 1991 року обсяги міжнародної допомоги Україні становлять 44 млрд.дол. США і понад 15,6 млрд. євро. Але узагальнених даних про те, за якими саме каналами, у які періоди та скільки міжнародної допомоги було перераховано Україні, в жодному українському відомстві не надають. [22] Так само як немає інформації про результати її використання та ефективності її впливу на економіку України.

За даними Міністерства Фінансів України найбільшими донорами нашої держави щодо отримання МТД є Європейський Союз (близько 310 млн.євро щороку) та Сполучені Штати Америки (близько 370 млн.дол.США щороку), а також Німеччина, Нідерланди, Швейцарія, Швеція, Данія, Японія, ООН Світовий банк та ЄБРР. За останні 7 років (2010-2017 рр) Україна отримала більше 6 мдрд. дол. США міжнародної технічної допомоги.[23] Динаміка залучення МТД Україною за останні роки викладена в діаграмі (рис.2)

Проаналізувавши вказану діаграму, можна зазначити, що після 2014 року - Революції Гідності, коли Україна обрала новий шлях розвитку, та проголосила амбітну програму реформ, націлених на стабілізацію вітчизняної економіки та покращення життя громадян, суттєво зросли й розміри МТД. Так, якщо за 2013 рік урядом Президента Януковича було отримано майже 479 млн дол. МТД, то після подій на Євромайдані - в два рази більше.

Особливо значне збільшення такої допомоги відбулось після того як Україна та Європейський Союз разом в березні 2015 року визначили програму реформ на шляху до асоціації та членства України в ЄС. Окрім політичної підтримки, Європейською Комісією було оприлюднено інформацію щодо пакету заходів ЄС підтримки України на період до 2020 року, обсягом у 12,8 мільярдів євро, що підтримуватимуть процес реформ протягом наступних кількох років. [24]

Завдяки проголошеному Президентом України П.Порошенко євроінтеграційному курсу та проведенню низки реформ, таких як реформа судової влади, конституційної, виборчого законодавства, децентралізації влади, а особливо початку активної боротьби з корупцією в 2016 році наша держава отримала більше 1,2 млрд. дол. США міжнародної технічної допомоги.

Для якісної підготовки проектів-заявок на залучення МТД в складі МЕРТ України було створено Департамент координації міжнародних програм. Головною метою діяльності департаменту стало розроблення пропозицій щодо формування і реалізації державної політики у сфері технічного та фінансового співробітництва з країнами-донорами, міжнародними організаціями та ЄС стосовно залучення ресурсів для виконання програм і проектів. [25]

Рекордні надходження протягом 2014-2016 рр. МТД в Україну, дали змогу почати реалізацію багатьох важливих проектів. Відповідно до даних оприлюднених МЕРТ України в першому півріччі 2017 року у стані реалізації перебували 415 проектів в рамках міжнародної технічної допомоги загальною кошторисною вартістю у 5,32 млрд дол. США. При цьому, 2,3 млрд дол. США від зазначеної суми становить обсяг Чорнобильського фонду. [50] Розподіл найбільших за обсягами фінансування проектів донорами, що надають міжнародну технічну допомогу Україні зазначено на діаграмі. (рис.3)

Основна сума МТД була виділена міжнародними донорами саме на національну безпеку та оборону і це є цілком логічним, адже Україна протягом 4-х років веде «гібридну» війну на Сході. Однак, отримавши такі колосальні кошти від міжнародних донорів українські чиновники не спроміглися своєчасно розподілити отриману МТД, що призвело до того що реципієнти не змогли своєчасно та відповідно до цільового призначення її використати. Так, за інформацією комітету Верховної Ради України з питань євроінтеграції, в 2017 році кошти Євросоюзу були використані лише на 47%. [27] Розподіл обсягів фінансування у межах МТД за сферами цільового призначення наведено на діаграмі. (рис.4)

Фактично завдяки вітчизняній бюрократії економіка країни яка й так за останні роки втратила до 22 % свого ВВП недоотримала та змушена була повернути близько 2 млрд.дол.США МТД. Але й це ще не все. Так, керівниця головного директорату Єврокомісії з питань розширення та сусідства Катерина Матернова, перебуваючи у Києві на початку березня 2018 року, заявила, що через нездатність вчасно і правильно впроваджувати необхідні проекти, "за останні роки Україна не змогла отримати п'ять мільярдів євро, які їй були готові надати західні донори".[2]

В чому ж причина того, що Україна втрачає можливості до отримання МТД та не може використати вже отриману допомогу. На думку старшого аналітика Українського ради з міжнародних відносин Володимира Денисюка, в Україні немає жодного конкретного державного органу, що направляє фінансові потоки в потрібне русло, ні висококваліфікованих менеджерів, здатних вести грамотні проекти з освоєння коштів ЄС від початку до кінця. Все це робить процес надання міжнародної технічної допомоги безсистемним.[2] та фактично без контрольним.

І результат цього - зниження розміру МТД для України в 2017 році на 300 млн.дол.США та на 500 млн.дол США за прогнозами експертів на 2018 рік. Відбувається це ще й тому, що міжнародні донори не розуміють куди діваються кошти направлені в Україну, так як позитивних економічних змін в країні не відбувається. Україна в очах донорів перетворюється на таку собі «чорну діру», в яку скільки не вкладай позитивного результату не буде. Причина цього, на нашу думку, це відсутність законодавчо встановленого механізму залучення, використання та контролю за витрачанням МТД.

Доказом цього є рішення ЕС про закриття проекту МТД і повернення невикористаних коштів, виділених для модернізації шістьох контрольно - пропускних пунктів на кордоні з Польщею, Угорщиною, Румунією та Словаччиною [50]. Для реалізації цього проекту в 2014 році ЄС надав Україні МТД в розмірі 29,2 мільйона євро, проте на кінець 2017 року на жодному з шести пунктів з української сторони він не був завершений. За інформацією інформагенції Reuters, рішення закрити проект ухвалили після того, як стало відомо про низку помилок та перевитрат за участю місцевих українських чиновників та підрядників. Державна фіскальна служба України, яка була бенефеціаром цього проекту, виправдовувалася змінами у складі свого персоналу, а також тяганиною в оформленні контрактів.[2]

З метою створення дієвого механізму залучення, використання та контролю за витрачанням МТД, в тому числі через відкриття в Україні представництв донорської допомоги, Кабінет міністрів України прийняв відповідні Постанови № 129 від 10.03.2017 р., № 687 від 13.09.2017 р. та № 807 від 29.10.2017 року. [28-30] Але цілком не зрозумілим, на тлі зменшення розмірів МТД, що надходять в Україну стало прийняття НАКАЗу МЕРТ України від 30.03.2017 N 479 «Про затвердження Положення про департамент державних інвестиційних проектів та підтримки розвитку» відповідно до якого ліквідовано Департамент координації міжнародних програм шляхом зменшення штатної чисельності до відділу.[31]

Відтоді, за словами екс-директора ліквідованого Департамента Олени Трегуб, питаннями міжнародної допомоги в Україні займаються 3-4 людини у складі відділу, що входить до інвестиційного департаменту міністерства. На її думку низька спроможність України абсорбувати гроші міжнародної допомоги пов'язана передусім з тим, що в країні відсутня "єдина точка входження міжнародних коштів, тобто орган, який займався б тим, що правильно отримував гроші на необхідні для України програми" [11].

Досліджуючи питання залучення МТД в Україну, можна виділити два основні шляхи її потрапляння. Перший, вже як зазначалось вище, коли кошти від донора напряму перераховуються на спеціальний рахунок Державної казначейської служби України, а потім попадають чи до Державного Бюджету України чи на рахунки Національного Банку.

Другий путь, передбачає виділення гранту визначеній донором іноземній організації, яка самостійно, завдяки найманим фахівцям, визначає як саме допомагати, кількість МТД та кому саме потрібна допомога в Україні. Ця вся підготовка до надання МТД відбувається за гроші донора та призводить до того, що в результаті в Україну потрапляє набагато менша сума від виділеної допомоги.

Втім, навіть у першому випадку в Україну надходить не повноцінна сума, а лише її частина. Традиційно, при наданні міжнародної технічної допомоги, близько 70% виділених коштів повертається назад в ту країну, яка надає допомогу. Серед фахівців існує думка, що «безкоштовний сир буває тільки в мишоловці» і сам факт безоплатного надання допомоги не завжди збігається з декларованими намірами. Найчастіше кошти виділяються зарубіжними організаціями та урядами для контролю, присутності і доступу до інформації обмеженого користування. Приміром, збору даних про ринок землі під виглядом допомоги вітчизняному АПК або відомостей про корупційні потоки та бенефіціарів, які в подальшому можуть бути використані для впливу на політичні рішення.[32]

Вивчаючи результати наукових досліджень, які стосуються надходження, розподілу та контролю за МТД в країнах Євросоюзу перш за все хотілось би зосередити увагу на роботах, які розкривають відповідний позитивний досвід країн, що фактично пройшли процес суспільно-політичної трансформації, зокрема Хорватії, Сербії, Македонії, Польщі та Чехії. [33-34].

В зазначених вище дослідженнях автори, на підставі позитивного європейського досвіду, формулюють рекомендації щодо вдосконалення системи управління МТД в Україні, особливо запровадження дієвого контролю на рівні держави- отримувача за ефективним використанням МТД та передачу відповідальності за програмами допомоги від донорів до країни-партнера. Також, у зв'язку з недосконалістю національного законодавства у сфері МТД, більшість вітчизняних науковців наголошують на терміновій необхідності прийняття нормативно-правового акту (Указу Президента України), яким би затверджувався план реформи системи управління МТД [34] і прийняття Закону України “Про міжнародну технічну допомогу” та для врахування в державному бюджеті України ресурсів міжнародної технічної економіки, внесення зміни до Бюджетного кодексу України, зокрема визначення всіх форм МТД як джерел спеціального фонду Державного бюджету [32].

Відповідно до діючих в Україні нормативно - правових актів щодо регулювання МТД Міністерство економічного розвитку і торгівлі України визначено головним координатором у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну зовнішньоекономічну політику та виконує завдання у частині співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями та з питань залучення міжнародної технічної допомоги. [35] Тобто на МЕРТ фактично покладено функції нагляду та контролю за залученням, використанням та моніторингом міжнародної технічної допомоги в Україні. Враховуючи, що в складі цього органу державної влади, як ми зазначали вище діє лише відділ з 4-5 осіб, а відповідно до звіту МЕРТ в Україні протягом 2017 року реалізовувалось 547 проектів МТД загальною вартістю 5,7 млрд.дол.США [36], тобто більше 100 проектів на 1 співробітника відділу то можна цілком точно зрозуміти ефективність контролю за цими проектами з боку цього державного органу. міжнародний технічний допомога законодавство

Відповідно до Порядку залучення, використання та моніторингу міжнародної технічної допомоги, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. № 153 здійснення нагляду за цільовим використанням міжнародної технічної допомоги під час реалізації проектів проводиться МЕРТ України разом з бенефіціаром та уповноваженими представниками донора.[16] Але, враховуючи зазначене вище, МЕРТ лише узагальнює матеріали отримані від бенефіціара за результатами проведеного ним моніторингу. Тобто МЕРТ України є органом, який лише узагальнює інформацію яку надають бенефіціари без проведення необхідних перевірок та відповідних заходів контролю за здійсненням проектів МТД. Але бенефіціар завжди є не зацікавленим у наданні негативної інформації до МЕРТ України з приводу неефективного використання МТД реціпієнтом, так як він його самостійно відбирав для цього проекту. Доказом цього є звіт Рахункової палати України «Про результати перевірки МЕРТ України з питань ефективності використання органами державного управління міжнародної технічної допомоги за період 2014-2017 р.», відповідно до якого повідомлень від бенефіціарів про факти нецільового використання реципієнтами міжнародної технічної допомоги МЕРТ не отримувало.[37] Тобто фактично в Україні жодний бенефіціар МТД в ході проведення моніторингу використання допомоги реципієнтами не виявив жодного порушення. Навіть у випадку з Державною Фіскальною Службою, зазначеному вище.

На думку більшості вітчизняних експертів це є результатом неналежного контролю за використанням МТД з боку МЕРТ та бенефіціарів. Результат цього як зазначають в своєму звіті фахівці Рахункової палати України відсутність повної, достовірної та порівнянної інформації про стан реалізації в Україні діючих проектів (програм) міжнародної технічної допомоги, а також належних висновків і рекомендацій за результатами моніторингу в Кабінеті Міністрів України.

Аналіз облікованих МЕРТ України проектів МТД показує що інформацію про обсяги отриманих і використаних коштів або вартість наданого донорами майна в рамках реалізації проектів міжнародної технічної допомоги за відповідні звітні періоди (півріччя, роки) МЕРТ від бенефіціарів не отримує, а вартість фактично отриманої в рамках цих проектів допомоги немає можливості оцінити до завершення реалізації проекту. Як наслідок, результати реалізації значної кількості проектів міжнародної технічної допомоги не відповідають визначеним пріоритетам розвитку певної галузі соціально-економічного життя України та не справляють очікуваного позитивного ефекту від їх впровадження. [37]

Причина цього відсутність механізму дієвого контролю за МТД в Україні з боку держави. З огляду на цю проблему донори, в останні роки, самостійно розробили та почали застосовувати свою систему контролю за використанням МТД в нашій країні. Вона складається з 4-х рівнів. А саме:

1. контроль за проведенням тендерів бенефіціарами при визначенні реципієнта;

2. впровадження інституту окремого європейського менеджеру проекту або менеджера- представника донора;

3. проведення зовнішнього аудиту використання МТД;

4. залучення співробітників Генеральної прокуратури України та Європейського відомства з протидії шахрайству (OLAF).

Але навіть така система контролю за МТД, враховуючи українські реалії та рівень корупції не дає змоги в повній мірі забезпечити належний контроль з боку донорів за використанням їх коштів. Саме тому на думку багатьох закордонних донорів, експертів та науковців в Україні необхідно розробити та запровадити державну систему управління й контролю за використанням МТД та розподілити функції щодо обліку та контролю за МТД між відповідними державними органами.

На виконання цих побажань, уважно дослідивши проблемні питання щодо МТД в Україні, вивчивши рекомендації експертів та науковців, ми пропонуємо виділити три головні етапи в системі вітчизняного державного управління МТД, а саме:

1. й етап - залучення та розподіл МТД;

2. й етап - моніторинг реалізації проектів та ефективності реалізації МТД;

3. й етап - контроль за цільовим використанням МТД та захист прав донорів;

Визначити на кожному етапі необхідні для успішної реалізації завдання та закріпити їх за відповідними державними органами.

Так на першому етапі, який включає в себе завдання пов'язані з залученням та розподілом МТД, відповідальним є МЕРТ України. Для цього під його патронатом потрібно створити, як на цьому неодноразово наголошували європейці, Агентство з залучення та розподілу МТД. Воно повинно стати державною сервісною установою з надання послуг бенефіціарам та реципієнтам в оформленні заявок-проектів щодо отримання МТД і їх реєстрації. Діяльності цього державного органу повинна бути направленою на отримання максимальної суми МТД та залучення нових донорів в Україну.

Другий етап - це проведення моніторингу за ефективністю використання МТД на стадії реалізації проекту бенефіціарами та реципієнтами. Виконання цього завдання доцільно Державній службі фінансового моніторингу України, яка відповідно до Положення [38] здійснює фінансовий моніторинг. Відповідно, на законодавчому рівні зобов'язати, отримувачів МТД (бенефіціара, реципієнта, отримувача та інших) подавати окремий щоквартальний звіт до Державної служби фінансового моніторингу, яка буде проводити відповідний моніторинг за використанням МТД в звітному періоді та складати відповідний аналітичний висновок, щодо ефективності використання МТД.

Третій етап пов'язаний з виконанням контрольної (правоохоронної функції) тому це завдання повинен виконувати контролюючий державний орган, можливо з правоохоронною функцією. Але для цього потрібно уніфікувати вітчизняне кримінальне та адміністративне законодавство [50]. Про що йдеться мова. На жаль, в Кримінальному кодексі України не передбачено норм які б охороняли суспільні відносини що виникають з приводу надходження, розподілу та використання МТД в Україні. Так, розділ 7 Кримінального Кодексу України «Злочини у сфері господарської діяльності» не містить статті за якою передбачене покарання за не цільове використання МТД [50]. Лише стаття 191 КК України передбачає кримінальну відповідальність за привласнення, розтрату майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем та може опосередковано охороняти суспільні відносини пов'язані з МТД, але ж в ній не передбачено покарання за неефективне використання майна, а сама ця стаття відноситься до розділу 6 КК України «Злочини проти власності», хоча МТД передбачає проведення перш за все господарської діяльності.[39] Кодекс України про адміністративні правопорушення [40] також не містить норм, пов'язаних з покаранням за порушення законодавства про МТД, мабуть тому що фактично воно в Україні відсутнє.

Відповідно до статистичних даних з Єдиного реєстру досудових розслідувань (ЄРДР) за 1 -ше півріччя 2018 року, що ведеться Генеральною прокуратурою України, всіма правоохоронними органами України зареєстровано в ЕРДР - 4624 кримінальних проваджень у сфері господарської діяльності, але жодного кримінального провадження за неефективне використання МТД. [41] Головна причина цього - відсутність в Україні правоохоронного органу який би ефективно займався питанням захисту МТД, що надходить в Україну, від шахраїв.

Так, якщо дослідити функції таких вітчизняних правоохоронних органів як Служби безпеки України (СБУ), Національна поліція Міністерства Внутрішніх Справ (НП МВС), Генеральна прокуратура України (ГПУ), Національне антикорупційне бюро (НАБУ) та податкової міліції Державної Фіскальної Служби (ПМ ДФС) можна зазначити, що

1. СБУ. На Службу безпеки України покладається у межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці.[50, 42]

2. НП МВС. Завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах забезпечення публічної безпеки і порядку; охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; протидії злочинності; надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.[50, 43]

3. ГПУ. На прокуратуру покладаються функції: підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.[50, 44]

4. НАБУ. Завданням Національного бюро є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці. [50, 45]

5. ПМ ДФС. Завданнями податкової міліції є: запобігання кримінальним та іншим правопорушенням у сфері оподаткування та бюджетній сфері, їх розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення; розшук осіб, які переховуються від слідства та суду за кримінальні та інші правопорушення у сфері оподаткування та бюджетній сфері; запобігання і протидія корупції у контролюючих органах та виявлення її фактів; забезпечення безпеки діяльності працівників контролюючих органів, захисту їх від протиправних посягань, пов'язаних з виконанням службових обов'язків. [50, 46]

Враховуючи викладене, захист суспільних відносин що виникають при надходженні в Україну МТД та контроль за її ефективним використанням не входить до компетенції жодного правоохоронного органу України. А це відповідно є негативним явищем для країни, економіка якої потребує значних інвестицій в якості міжнародної допомоги. Хоча для економіки сучасної України це не найголовніша проблема. В нашій державі фактично відсутній правоохоронний орган який би забезпечував її економічну безпеку вцілому та відповідав би за зниження рівня економічної злочинності та тіньової економіки.

В Верховній Раді України наразі зареєстровані три альтернативні законопроекти № 8157, 8157-1, 8157-2 щодо створення єдиного правоохоронного органу, завданням якого має стати захист саме економічних інтересів України, розкриття злочинних фінансових схем та боротьба з економічними злочинцями.[47-49] Тому, було б досить слушним, у разі прийняття ВР України одного з цих законопроектів, контрольну правоохоронну функцію за ефективним використанням МТД в Україні закріпити за цим новоствореним правоохоронним органом [50].

Підводячи підсумки нашого дослідження щодо проблемних питань використання МТД в Україні ми пропонуємо нову та на нашу думку, дієву систему державного регулювання за МТД, яка дасть змогу забезпечити ефективне використання МТД для економіки України. Вона складається з трьох рівнів на кожному з них визначений окремий державний орган з відповідними повноваженнями який відповідатиме за виконання завдань цього етапу (рис.5).

Звичайно, в умовах глобалізації політичної й економічної світових систем, обсяги і можливість залучення міжнародної допомоги залежить від багатьох факторів. Проте місце і роль в цьому процесі українських державних органів є досить вагомим та значимим, тому що саме від ефективного застосування державних інституцій і елементів державного управління, а також від успіху прийнятих ними управлінських рішень напряму залежить реалізація будь-якого проекту донорської допомоги. Результативність та ефективність реалізації цих проектів для економіки країни стане важливим сигналом для донорів та надання Україні нової МТД в значно більших обсягах [50].