Разграничение полномочий и предметов ведения между государственными органами и органами местного самоуправления

Размещено на http://allbest.ru

Аржанов Владимир Владимирович,

кандидат юридических наук,

старший преподаватель кафедры

административного и муниципального права

Аннотация

Статья посвящена анализу механизма разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Автор дает понятие полномочий местного самоуправления, как совокупность прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения. Проводя анализ отдельных полномочий, закрепленных федеральным законодательством, таких как предотвращение терроризма и экстремизма, создание и содержание аварийно-спасательных служб, охрана общественного порядка и т.д., автор делает вывод о необходимости изменить подход к разграничению полномочий. Предлагается разграничивать не полномочия, а предметы ведения между государственными и муниципальными органами.

Ключевые слова: разграничение полномочий, предметы ведения, вопросы местного значения, органы государственной власти, местное самоуправление.

Abstract

Separation of Powers and Jurisdictions Between Public Authorities and Local Self-Government

Arzhanov Vladimir V. Senior Lecturer of the Department of Administrative and Municipal Law of the Saratov State Law Academy, Candidate of Legal Sciences

The article is dedicated to analysis of the mechanism of separation of powers between state authorities and local self-government. Author suggests the definition of powers of local self-government, as the collection of rights and responsibilities, which are necessary for the solution of local issues. During the analysis of certain powers under the federal legislation, such as the prevention of terrorism and extremism, creation and maintenance of emergency services, protection of public order etc., the author made the conclusion about necessity of changing of the existing approach to separation of powers. The possible way of such changing is the separation not of powers, but the jurisdictions between public authorities and local self-government.

Keywords: separation of powers, jurisdictions, local issues, state authorities, local self-government

С принятием Конституции РФ в 1993 году и началом становления современной модели организации местного самоуправления в России, вопросам разграничения полномочий и предметов ведения между различными уровнями публичной власти уделяется большое внимание. Несмотря на то, что данной проблеме посвящено значительное количество научных работ См.: Аникин С.Б. Административно-правовое регулирование совместного ведения России и ее субъектов: понятие и предмет / под ред. В.М. Манохина. Саратов: ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010 - 202 с; Кочеткова Н.В. Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: проблемы оптимизации: Дис. ... канд. юрид. наук: - Саратов, 2004 - 186 c; Тухватуллин Т.А. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в современных условиях: конституционно-правовое исследование. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2012 - 26 с; Елисеенко Е.А. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации : Дис. ... канд. юрид. наук: - М., 2009.- 217 с. и др. и постоянно вносятся поправки в действующее законодательство различного уровня, вопрос остается по-прежнему актуальным.

Традиционно под полномочиями понимается совокупность прав и обязанностей, которые необходимы для решения вопросов, отнесенных к ведению определенного органа или должностного лица. Наряду с полномочиями существенное значение для определения компетенции органов публичной власти имеют предметы ведения. Предмет ведения, как правовая категория, представляет собой сферу, область общественных отношений, определенный вопрос, которым должны заниматься государственные или местные органы.

В настоящее время, решая вопросы разграничения полномочий и предметов ведения, законотворческий процесс и теоретические изыскания идут по пути детализации компетенции органов публичной власти, осуществляется разграничение полномочий между государственными органами и местным самоуправлением. Большинство ученых указывают на целесообразность и необходимость четкой правовой регламентации полномочий между органами публичной власти. При этом отмечается, что сферы общественных отношений не могут полностью относиться к ведению только органов государственной власти или органов местного самоуправления. В вопросах государственных всегда присутствует и местный интерес, а качество решения проблем на местном уровне не может быть безразличным для государства.

Однако практика показывает, что модель разграничения полномочий между органами публичной власти не очень эффективна. Если на государственном уровне данная проблема как-то нивелируется за счет выстраивания вертикали государственных органов, то на местном уровне она встает наиболее остро, так как местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, и муниципальные органы не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ).

Государство закрепляет полномочия государственного или муниципального органа в определенном вопросе (образование, предотвращение и профилактика терроризма и экстремизма и т.д.). Уточняя и конкретизируя права и обязанности, законодатель пытается избежать дублирования полномочий и определить ответственных за решение конкретной задачи. При существующем подходе к разграничению полномочий и предметов ведения между государственными органами и муниципалитетом невозможно решить как минимум две проблемы.

Во-первых, практическая невозможность определить круг органов и должностных лих, ответственных за решение конкретного вопроса на муниципальном уровне. Существующая модель разграничения полномочий приводит к дублированию полномочий, перекладыванию обязанностей и уходу от ответственности за решение определенных вопросов.

Например, вопрос участия в профилактике терроризма и экстремизма стал вопросом местного значения в 2006 году. За это время в муниципалитетах практически нигде не создано никаких структур и не выделяется достаточно средств для предотвращения и профилактики терроризма. И в случае совершения теракта невозможно определить ответственных. Это органы местного самоуправления, т.к. не обеспечили профилактику, или органы государственной власти, которые не предотвратили теракт. местный самоуправление власть полномочия

Другой пример, в настоящее время к полномочиям городского округа относится создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб или аварийно-спасательных формирований на территории городского округа. При этом в России создано Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, которое получает достаточное финансирование.

И главное, при существующей модели разграничения полномочий, в случае гибели людей, как в торговом комплексе в Кемерово, невозможно дать понятный и четкий ответ жителям муниципального образования, кто отвечает за пожар и гибель людей, это органы местного самоуправления или соответственные государственные органы. А не получив ответа, жители выходят на массовые акции и на них пытаются найти ответы на поставленные вопросы, что не допустимо в правовом государстве, поэтому, мы считаем, что данные полномочия не должны относиться к вопросам местного значения.

Существующая модель разграничения полномочий не дает четкого ответа на вопросы: До какой степени распространяются полномочия государственных органов? Какой именно орган должен заниматься решением определенной проблемы? Кто должен отвечать за неэффективную работу? Ответы на данные вопросы при существующей модели, как правило, выглядят так: все занимаются этим вопросом, а отвечать будет тот, кого назначим.

Второй проблемой в рамках данной модели является определение (ограничение) перечня вопросов местного значения. При существующей модели разграничения полномочий и предметов ведения невозможно теоретически сформулировать понятие правовой категории «вопросы местного значения». Чем они отличаются от государственных вопросов, решаемых на местном уровне?

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. ст. 3822. (далее Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) закрепляет, что вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ст.2).

Исходя из данной формулировки и модели разграничения полномочий, государство самостоятельно (по усмотрению федеральных органов власти) определяет, чем будут заниматься органы местного самоуправления, т.е. то, что написано в законе, и есть вопрос местного значения. Данный подход показывает отсутствие научно проработанной концепции и теоретического осмысления категории «вопросы местного значения».

При таком подходе государственная власть ничем себя не ограничивает, постоянно и бессистемно увеличивает перечень вопросов местного значения. При принятии Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в 2003 году) к вопросам местного значения городского округа относилось только 26 вопросов, в настоящее время их 47. Данное увеличение идет, во-первых, без выделения дополнительных источников финансирования, во-вторых, без создания организационных структур, что не способствует их эффективному выполнению.

Государство оставляет за собой полномочия, обеспеченные финансовыми ресурсами, а вопросы, решение которых требует значительных и постоянных материальных затрат, передаются на муниципальный уровень власти. Вопросом местного значения является строительство и ремонт автомобильных дорог в муниципальном образовании. При этом транспортный налог в соответствии с Налоговым кодексом должен зачисляться не в местный бюджет, а в бюджет субъекта РФ См.: ст. 12, 14 Налогового кодекса РФ (часть первая) от 31 июля 1998 № 146-ФЗ (ред. от 03 августа 2018) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. ст. 3824.. Другой пример, участие в выполнении кадастровых работ, в которых органы местного самоуправления выступают заказчиками и финансируют выполнение работ См.: ст.42.2 Федерального закона от 24 июля 2007 № 221-ФЗ (ред. от 28 февраля 2018) "О кадастровой деятельности" // Собрание законодательства РФ. 2007. № 31. ст. 4017.. Примером отсутствия необходимых структур может служить такой вопрос местного значения как охрана общественного порядка. В России эта функция всегда была государственной. Муниципальное образование не имеет даже соответствующих органов для решения данного вопроса. В ряде субъектов Федерации проводился эксперимент по передаче одного из структурных подразделений, занимающихся охраной общественного порядка. Милиции, общественной безопасности, органам местного самоуправления однако данный эксперимент не дает желаемых результатов Подробнее об этом эксперименте и причинах приведших к его прекращению см.: Волкова Л.П. Организация деятельности милиции общественной безопасности. - Саратов : ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права" 2004. - 108 с..

Приведенные примеры лишний раз показывают неэффективность существующего подхода. В рамках модели разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления не представляется возможным решить указанные проблемы.

Путь детализации полномочий приводит только к росту массива правовых актов, дублированию полномочий, перекладыванию ответственности с органов государственной власти на муниципальные и встраиванию органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, что не способствует повышению эффективности решения местных вопросов. Мы полагаем, что более рационально разграничивать не полномочия, а предметы ведения между органами государственной власти и местного самоуправления. Необходимо пересмотреть перечень вопросов местного значения и оставить в этом списке те из них, в которых нет полномочий государственных органов, а государство в данных вопросах должно заниматься только нормативное регулирование. При анализе вопросов местного значения, перечень которых закреплен в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, мы обнаруживаем, что из нескольких десятков вопросов местного значения, которые отнесены к ведению муниципалитетов, более чем в половине имеются полномочия органов государственной власти. По нашему мнению, целесообразно разграничивать не полномочия, а предметы ведения между органами государственной власти и местным самоуправлением.

Во-первых, при таком подходе органы местного самоуправления получат возможность решать вопросы местного значения, то есть вопросы жизнеобеспечения населения муниципального образования, и будут освобождены от обязанностей решать государственные вопросы в части, касающейся муниципалитета.

Во-вторых, значительно уменьшится финансовая нагрузка на муниципалитеты. В настоящее время исполнение практически всех муниципальных полномочий требует значительных затрат, из - за чего около 80% муниципалитетов являются дотационными.

В-третьих, данный подход позволит более четко разграничить компетенцию между государственными органами и местным самоуправлением. Это даст возможность уйти от дублирования полномочий государственными и местными органами и четко определить круг ответственных за решение конкретного вопроса.

В-четвертых, это снимет необходимость в существовании значительного количества подзаконных (ведомственных) правовых актов, разграничивающих полномочия.

Законодатель, инстинктивно или исходя из анализа деятельности муниципальных образований, приходит к пониманию того, что необходимо разграничивать предметы ведения. Примером может служить уже упоминаемые выше полномочия по охране общественного порядка. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ данные полномочия оставляет за органами местного самоуправления только в городских округах и муниципальных районах. В то время как в соответствии с п. 33 ст. 14 данного закона органы местного самоуправления поселений только создают условия для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка. Аналогичная ситуация складывается со школьным и дошкольным образованием.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ поселения полномочиями в образовательной сфере не наделяются. А хотя городские поселения могут быть крупными населенными пунктами по 200 - 300 тысяч жителей. Данное обстоятельство позволяет говорить, что мы постепенно отходим от «советской» модели разграничения полномочий, когда местные советы решали государственные вопросы на местном уровне. Предлагая данную конструкцию разграничения предметов ведения, а не полномочий, можно предвидеть возражения, связанные с тем, что не все вопросы, в которых государство имеет полномочия, целесообразно решать на государственном уровне. Они могут быть более эффективно решены на уровне местного самоуправления.

С этим трудно не согласиться, но ведь для решения данных вопросов уже существует отработанный механизм передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Передача государственных полномочий позволит в соответствии с Конституцией РФ контролировать исполнение переданных вопросов в полном объеме и решить проблему бессистемной передачи полномочий, не обеспеченных финансовыми ресурсами. Модель разграничения предметов ведения, а не полномочий между органами государственной власти и местным самоуправлением находится в конституционных рамках и не потребует ее изменения. Данная модель может быть реализована только посредством внесения изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российский Федерации". Предлагаемая модель позволяет избежать дублирования полномочий и определит круг ответственных за решение определенного вопроса на местном уровне, что отразится на эффективности решения местных вопросов и на прозрачности власти в России.

Литература

1. Аникин С.Б. Административно-правовое регулирование совместного ведения России и ее субъектов: понятие и предмет / под ред. В.М. Манохина. Саратов: ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010 - 202 с.

2. Волкова Л.П. Организация деятельности милиции общественной безопасности. - Саратов: ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права" 2004. - 108 с.

3. Елисеенко Е.А. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации : Дис. ... канд. юрид. наук: - М., 2009.- 217 с.

4. Кочеткова Н.В. Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: проблемы оптимизации: Дис. ... канд. юрид. наук: - Саратов, 2004 - 186 c.

5. Тухватуллин Т.А. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в современных условиях: конституционно-правовое исследование. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2012 - 26 с.

Размещено на Allbest.ru