Административно-правовое регулирование проведения комплексного экзамена и тестирования иностранных граждан с учетом применения цифровых технологий

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административно-правовое регулирование проведения комплексного экзамена и тестирования иностранных граждан с учетом применения цифровых технологий

Паукова Ю.В.

кандидат юридических наук департамента дисциплин публичного права, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Аннотация

Рассмотрены проблемы административно-правового регулирования проведения экзамена на знание иностранными гражданами русского языка как иностранного, истории и основ законодательства России и тестирования по русскому языку как иностранному. Даны предложения по совершенствованию порядка проведения экзаменов и тестирований.

Автор приходит к выводу о необходимости цифровизации процесса проведения экзамена и тестирования и активного использования методов искусственного интеллекта, что позволит минимизировать контакты людей в условиях пандемии.

Ключевые слова: административно-правовое регулирование, комплексный экзамен, тестирование, иностранные граждане, миграция, адаптация, интеграция, цифровые технологии, цифровизация, компьютерные программы, искусственный интеллект.

Abstract

The article deals with the problems of administrative and legal regulation of the exam on knowledge of Russian as a foreign language, history and fundamentals of legislation of Russia and of testing on knowledge of Russian as a foreign language for foreign citizens. Taking into account existing legal gaps and the encountered violations of legislation the article gives proposals for improving the procedure for conducting exams and tests. The author comes to the conclusion that it is necessary to digitalize the exam and testing process and actively use artificial intelligence methods, which will also help to minimize human contacts and is particularly relevant in the context of the possible re-introduction of restrictive measures in connection with the potential spread of infection.

Key words: administrative regulation, legal regulation, complex exam, testing, foreign citizens, migration, adaptation, integration, digital technologies, digitalization, computer programs, artificial intelligence.

Миграция иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - иностранные граждане, иностранцы) оказывает существенное влияние на экономику, социальную и культурную сферы и частично на демографию России. Современная миграция населения преимущественно носит трудовой характер и, в большей степени, связана с перемещением людей в поисках лучшей жизни, социально-бытовых условий и более достойной оплаты труда.

В 2019 г. число международных мигрантов достигло почти 272 млн человек1. Россия -- центр миграционного притяжения в регионе, объединяющем почти 290 млн человек. В Россию с каждым годом стремится все большее число иностранных граждан. По данным МВД России, в 2019 г. было поставлено на миграционный учет более 19,5 млн человек, что на 1,75 млн больше, чем в 2018 г., и на 3,75 млн больше, чем в 2017 г. Подавляющее большинство пребывающих -- это граждане стран СНГ, главным образом, экономические мигранты, въезжающие в Россию в безвизовом порядке.

Учитывая большие миграционные потоки, Российскому государству необходимо стимулировать адаптацию и интеграцию иностранцев в России. На наш взгляд, в России используется самый эффективный способ мотивации иностранцев адаптироваться и интегрироваться -- это увязывание выдачи документов для осуществления рудовой деятельнос и и проживания в с ране с предоставлением документа, подтверждающего знание русского языка, истории государсва и основ российского законодаельсва, для чего предусмотрено проведение комплексного экзамена на знание русского языка как иностранного, российской ис ории и основ законодательства России (далее -- комплексный экзамен, экзамен).

Для проверки знаний по русскому языку для обращения за приобретением российского гражданства проводят государственное тестирование по русскому языку как иностранному (далее - тестирование).

Кроме того, в случае признания иностранца носителем русского языка комиссией МВД России или территориальных органов МВД России на региональном уровне по признанию иностранного гражданина носителем русского языка (далее - комиссия) он вправе обратиться с заявлением о приеме в российское гражданство. Согласно приказу МВД России от 16 апреля 2020 г. № 227, в состав комиссии входят сотрудники органов внутренних дел, гражданские служащие и работники подразделений по вопросам миграции, имеющие высшее образование не ниже специалиста либо магистратуры (при этом направление подготовки не имеет значение), и представители вузов, обучающих по направлениям подготовки «Филология» и (или) «Лингвистика» или дополнительным образовательным программам, касающимся изучения русского языка как иностранного. В каждой комиссии должно быть не менее 7 человек, кворум составляет две ре и о общего числа членов комиссии. экзамен тестирование иностранный гражданин

Учитывая отсутствие норм, предусматривающих обязательное присутствие на заседании комиссии представителя вуза, может сложиться сиьуация, когда на заседании комиссии, в ходе которого подтверждается уровень владения русским языком, может не быть ни одного филолога или лингвиста. В связи с э им необходимо внес и изменения в вышеназванный приказ МВД России и установить требование обязательного присутствия на заседаниях комиссии представителей образовательных организаций.

Учитывая значительное число нормативно-правовых актов, принятых в связи с введением комплексного экзамена и государственного тестирования, и путаницы, возникающей у широкого круга лиц относительно проведения названных видов проверки знаний, рассмотрим их подробнее.

1. Обязанность подтверждения владения русским языком, значит истории России и основ российского законодательства установлена ст. 15.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»8. Иностранцы, обращающиеся за получением разрешительных документов для временного и постоянного проживания, разрешения на работу либо патента, должны предоставить подтверждающие такие знания документы, одним из которых является «сертификат о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации». Он выдается по итогам комплексного экзамена, который проводится в России и за рубежом включенными в соответствующий перечень образовательными организациями.

В соответствии с положениями названного федерального закона Минобрнауки России издано четыре документа: приказом от 29 августа 2014 г. № 1153 определен порядок включения образовательных организаций в перечень проводящих комплексный экзамен организаций и критерии их отбора; приказом от 29 августа 2017 г. № 85611 утвержден перечень таких организаций; приказом от 29 августа 2014 г. № 1156 установлены требования к минимальному уровню знаний, необходимых для сдачи комплексного экзамена, а также форма и порядок его проведения; приказом от 29 августа 2014 г. № 1154 утверждена форма сертификата и порядок его выдачи.

2. По общему правилу согласно п. «д» ч. 1 с т. 13 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» и абзацу восьмому п. 10 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325 , иностранцы, желающие обратиться с заявлением о приеме в гражданство России, должны владеть «русским языком на уровне, достаточном для общения в устной и письменной форме в условиях языковой среды»16, что может быть подтверждено сертификатом о прохождении государственного тестирования по русскому языку как иностранному. При этом установлено ребование владения русским языком «в объеме не ниже базового уровня».

В развитие закрепленных норм изданы пять приказов Минобрнауки России: приказом от 18 июня 2014 г. № 666 утвержден порядок включения образовательных организаций в перечень проводящих тестирование организаций и критерии отбора; приказом от 6 июля 2019 г. № 471 закреплен перечень вузов, проводящих тестирование; приказом от 18 июня 2014 г. № 667 установлены форма и порядок проведения тестирования; приказом от 1 апреля 2014 г. № 255 утверждены уровни владения русским языком как иностранным и требования к ним; приказом от 25 апреля 2014 г. № 412 закреплены порядок выдачи сертификата о прохождении тестирования, форма и технические требования к нему.

Несмотря на наличие широкого круга норм, регламентирующих проведение экзамена и тестирования, некоторые положения требуют совершенствования правового регулирования. В частности, приказом Минобрнауки России от 29 августа 2014 г. № 1156 установлены требования к минимальному уровню знаний, необходимых для сдачи комплексного экзамена. Однако установлены одинаковые требования, предъявляемые к знаниям по русскому языку, истории и основам законодательства России для иностранных граждан -- трудовых мигрантов и для лиц, желающих постоянно или временно проживать на территории России.

Иностранные граждане, например, должны «участвовать в диалогическом общении в ограниченном наборе си уаций официально-деловой, профессиональной» сфер общения, для сдачи тестирования по истории должны знать «имена известных политических и государственных деятелей, выдающихся деятелей науки и культуры России» и «их вклад в историю развития российского общества и мировой культуры», для сдачи тестирования на знание законодательства мигранты должны, в частности, знать основы российского конституционного строя, семейного, гражданского и трудового права.

Таким образом, люди, желающие получить сертификат (для последующего обращения как за патентом, так и за видом на жительство), должны сдавать одинаковый по уровню сложности комплексный экзамен. При этом понижение уровня предъявляемых к знаниям мигрантов требований незаконно. В связи с этим возникает вопрос о правовых основаниях указания в выдаваемых по итогам экзамена сертификатах уровней: «ИР» (иностранный работник), «РВП» (разрешение на временное проживание), «ВЖ» или «ВНЖ» (вид на жительство). При этом неправомерна ссылка на приказ Минобрнауки России от 1 апреля 2014 г. № 255, которым установлены уровни владения русским языком («элементарный», «базовый для трудящихся мигрантов», «базовый», «первый», «второй», «третий», «четвертый») для целей тестирования по русскому языку для обращения за приобретением российского гражданства.

Очевидна необходимость закрепления различных требований к уровню знаний, предъявляемых к иностранцам:

1. В отношении трудовых мигрантов следует ограничиться проверкой минимальных знаний законодательства России. По русскому языку необходимо установить предъявляемые к знанию языка требования на «базовом уровне для трудящихся мигрантов» (ТБУМ/А1), аналогичные требованиям, закрепленным приказом от 1 апреля 2014 г. № 255, и освободить от сдачи тестирования на знание истории России.

2. Для получения иностранцами разрешительных документов для временного проживания в России необходимо закрепить требования по проверке знаний по русскому языку на разговорном уровне и элементарных знаний истории и российского законодательства.

3. Для желающих получить вид на жительство сохранить существующие требования к уровню знаний по русскому языку, истории России и основам российского законодательства.

В перечнях, закрепивших организации, проводящие экзамен и тестирование, содержатся 13 вузов, 11 из которых включены в два вышеперечисленных перечня. При э ом согласно приказам Минобрнауки России от 29 августа 2014 г. № 1156 и от 18 июня 2014 г. № 667 экзамен и тестирование могут проводить иные организации (так называемые «локальные центры») на основании соответствующего соглашения с вузом, включенным в один из перечней. Критерии выбора таких организаций не установлены.

Минобрнауки России в рекомендации, подготовленной в 2015 г., подтвердил, что основными проводящими комплексный экзамен организациями являю ся вузы, включенные в перечень, которые имею право организовать проведение экзамена на основании соглашения на базе иной организации.

ФАС России в решении о нарушении антимонопольного законодательства запросила информацию у МГУ имени М. В. Ломоносова, являющегося одним из вузов, включенных в вышеназванный перечень. На основании полученной информации ФАС России отметила, что локальные центры с учетом положений заключенного с вышеназванным вузом соглашения используют собственные договоры возмездного оказания услуг, заключаемые с иностранными гражданами.

В связи с этим теряют смысл строгие критерии отбора образовательных организаций, установленные приказами Минобрнауки России о 29 августа 2014 г. № 1153 и от 18 июня 2014 г. № 666, так как вуз вправе заключи ь соглашение с любой организацией в условиях о су с вия закрепленных нормативными актами критериев.

Анализ решений судов позволяет сделать вывод, что многие иностранцы, сдавшие комплексный экзамен и получившие ранее указанные документы, не знаю русский язык на уровне, необходимом для сдачи экзамена, например не понимают «на слух основное содержание монолога и диалога в речевых ситуациях, характерных для социально-бытовой ... сферы общения».

Это связано с тем, что, во-первых, иностранцы предоставляют подложные сер ификаты, несмотря на о ч о с . 327 Уголовного кодекса России установлена уголовная ответственнос ь за подделку, приобретение и использование поддельного официального докумен а.

Во-вторых, локальные центры и иные организации, заключившие с ними соглашения, помогаю мигрантам выполнять задания либо выдаю сер ифика ы без проведения испытаний.

Обращаем внимание, что нарушение установленного нормативно-правовыми актами порядка проведения экзамена и тестирования влечет необоснованную выдачу иностранцам сертификатов, а в последующем разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности, пребывания и проживания на территории России и обращения за российским гражданством, что фактически порождает их незаконное пребывание на территории России и создает реальную угрозу нанесения ущерба достойному уровню и качеству жизни граждан России, а также межнациональным отношениям, устойчивому развитию России.

Учитывая отсутствие административной ответственности должностных лиц за нарушение порядка проведения экзамена и тессирования, главу 19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Административные правонарушения против порядка управления» следует дополнить положениями, предусматривающими такую ответственность.

Начиная с 2015 г. сведения о выданных по итогам комплексного экзамена сер ифика ах должны вноситься в государственную информационную систему «Федеральный реес р сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении». Однако до сих пор законодательством не предусморено внесение сведений о сер ифика ах, выданных по итогам тестирования по русскому языку лиц, желающих обратиться за российским гражданством, хотя именно этот документ является одним из оснований установления устойчивой правовой связи человека с государством.

В связи с этим необходимо законодательно предусмотреть необходимость внесения в вышеуказанную информационную систему также сведений о сер ифика ах, выданных иностранным гражданам по и огам тестирований.

Российским государством взят курс на цифровизацию, согласно которому Правительству России поручено до 2024 г. обеспечить ускоренное внедрение цифровых технологий, в том числе в сфере государственного управления. Согласно национальной программе «Цифровая экономика Российской Федерации» планируется использование методов искусственного интеллекта для анализа данных.

Рассматриваемые проблемы злоупотреблений в сфере проведения комплексного экзамена и тестирования можно было бы решить путем использования цифровых технологий.

Проверка знаний по истории и законодательству России сведена к тестам. В рамках проверки знаний по русскому языку иностранный гражданин проходит 5 субтестов. Условно их называют: «чтение», «письмо», «аудирование», «грамматика» (или «лексика»), «собеседование» (или «говорение»). По действующему порядку предполагается проведение оценки знаний педагогическими работниками.

Внедрение цифровых технологий позволи автоматизировать проверку сведенных к тестированию субтестов «чтение», «грамматика» и «аудирование», а акже знания по ис ории и основам законодательства (иностранный гражданин в разработанной программе сможет выбрать ответы из предложенных вариантов, а компьютерная программа оценит правильно ли они даны). При прохождении субтеста «письмо» необходимо предусмотреть выведение компьютерной программой задания написать короткий текс по теме, выбранной случайным образом. В рамках субтеста «собеседование» о ве ы инос ранца на выбранные компьютером вопросы необходимо автоматически направлять специалист у для оценки. Учитывая уровень злоупотреблений и количество нарушений при проверке знаний, в последующем совершенствование методов искусственного интеллекта позволит процедуру полностью автоматизировать и исключить оценку субтеста «собеседование» человеком.

Кроме того, с целью недопущения возможности использования подсказок других людей иностранными гражданами, сдающими экзамен либо проходящими тестирование, необходимо осуществлять видеофиксацию, а хранящийся видеоматериал в дальнейшем анализировать в случае обжалования иностранцами результатов экзамена (тестирования) и в целях выборочной проверки законности проведения названных мероприятий.

При этом полагаем, что локальным центрам следует готовить иностранца к экзамену (в случае необходимости), предоставлять оборудованное компьютером и средствами видеофиксации место. Направление информации о выданных сертификатах в ГИС «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении» должно происходить автоматически.

Подобную практику необходимо применять при прохождении иностранными гражданами не только комплексного экзамена, но и тестирования. Рассматриваемые виды проверки знаний следует проводить дистанционно, чтобы исключить контатк иностранных граждан с проверяющими его знания специалистами. При этом проведение экзаменов и тестирований на компьютере позволит случайным образом выводить задания проходящему тестирование иностранцу, что позволит исключить возможность подготовиться к конкретному заданию заранее или воспользоваться подсказкой.

При внедрении вышеизложенных предложений следует взять за основу действующую «Систему автоматизированного учета и обработки результатов тестирования», которая объединяет через Интернет локальные центры и уполномоченные подразделения включенных в перечень вузов (передача информации осуществляется по защищенному протоколу HTTPS).

Таким образом, для повышения прозрачности сдаваемых тестирований и экзаменов, минимизации коррупционной составляющей, пресечения факторов, порождающих необоснованную выдачу иностранцам различных правоустанавливающих документов и создающих реальную угрозу нанесения ущерба достойному уровню и качеству жизни граждан России, межнациональным отношениям и устойчивому развитию страны, следует полностью компьютеризировать проведение экзаменов и тестирований и для оценки знаний иностранцев активно использовать методы искусственного интеллекта. При этом внедрение цифровых технологий, позволяющих минимизировать контакты людей, представляется особенно актуальным в условиях возможного повторного введения ограничительных мероприятий в связи с распространением инфекции.

Размещено на Allbest.ru