Вдосконалення правового регулювання пожежної безпеки в Україні шляхом запозичення досвіду європейських країн

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вдосконалення правового регулювання пожежної безпеки в Україні шляхом запозичення досвіду європейських країн

У представленій роботі автори дослідили загальні засади забезпечення пожежної безпеки в Україні. Було розглянуто поняття "пожежна безпека" та встановлено різницю його тлумачення в нормативно-правових актах та в наукових колах. Також приділена увага засобам забезпечення пожежної безпеки в Україні. правовий безпека пожежний

Проаналізовано стан пожежної безпеки в Україні на сьогодні, в процесі чого визначено, що він є незадовільним, в тому числі на території Сумської області. Внаслідок чого зроблений висновок, що на законодавчому рівні не достатнім чином регламентовані санкції за порушення пожежної безпеки.

Велика увага у статті приділена досвіду пожежного забезпечення країн-членів Європейського Союзу, а саме Німеччини, Франції, Чехії, в процесі вивчення якого автори прийшли до висновку, що ефективним засобом в забезпеченні пожежної безпеки є добровільна пожежна охорона, яка побудована, переважним чином, на засадах матеріального стимулювання. Отже, в європейських країнах чисельність добровільної пожежної охорони є більшою за професійну.

Крім того, авторами було проаналізоване вітчизнане законодавство у сфері пожежного забезпечення, визначені основні його прогалини та запропоновані шляхи вдосконалення. Порівнявши нормативно-правове забезпечення добровільної пожежної охорони в Україні та Європі, автори прийшли до висновку, що певні зрушення на вітчизняному рівні спостерігаються, проте, вони є безсистемними, непослідовними та недостатньо активними. Тож доцільним вбачається прийняття закону, який би детально регламентував діяльність пожежників - добровольців та передбачав соціальні пільги й гарантії, які отримають добровольці у разі вступу до дружин.

У статті встановлено, що враховуючи зміни, які відбуваються в Україні, а саме проголошення курсу на інтеграцію до Європейського Союзу та проведення децентралізації, певні повноваження щодо організації та забезпечення пожежогасіння та реагування на надзвичайні ситуації мають бути передані від державних органів до органів місцевого самоврядування.

Крім того, в статті звертається увага на процес реалізації правого забезпечення на практиці, тобто доцільним вбачається створення чіткого механізму, який би робив процес формування та діяльності добровільних дружин максимально доступним для сприйняття пересічних громадян.

Ключові слова: пожежна безпека, добровільна пожежна охорона, пожежне забезпечення, європейський досвід.

Reznik O. M, Ragulina Y. M. Improving the legal regulation of fire safety in Ukraine learning from the experience of European countries

In this work, the authors have examined the general principles of ensuring fire safety in Ukraine. The concept of "fire safety" was considered and it was found the difference between its interpretation in legal acts and scientific community. Also attention was paid to the means of ensuring fire safety in Ukraine.

It was analyzed the state of fire safety in Ukraine. It was determined that the state of fire safety in Ukraine is unsatisfactory, including the territory of the Sumy region. As a result, it was concluded that the sanctions for fire safety violations are insufficiently regulated at the legislative level.

Much attention was paid to the experience of fire safety of the European Union member states, namely Germany, France, the Czech Republic, in the course of studying which the authors came to the conclusion that an effective means of ensuring fire safety is the voluntary fire protection, which is constructed on principles of material incentives. Consequently, in European countries, the number of voluntary fire brigades is higher than professional ones.

In addition, the authors analyzed the domestic legislation in the field of fire protection, identified its main gaps and suggested ways of its improvement. By comparing the legal provision of voluntary fire protection in Ukraine and Europe, the authors came to the conclusion that certain changes are observed at the domestic level, however, they are unsystematic, inconsistent and insufficiently active. Therefore, it is expedient to adopt a law that would regulate the activities of firefighters in detail and provide for social benefits and guarantees that volunteers will receive in case of joining a wife.

It was revealed that taking into account the proclamation of the course for integration into the European Union and decentralization, certain powers regarding the organization and provision of fire fighting and emergency response should be transferred from state authorities to local self-government bodies.

In addition, the article focuses on the process of implementing the right provision in practice. So, it is advisable to create a clear mechanism that would make the process of formation and activities of voluntary wives as accessible as possible to the perception of ordinary citizens.

Key words: fire safety, voluntary fire protection, fire protection, experience of european countries.

Актуальність дослідження. Забезпечення пожежної охорони є важливим елементом національної безпеки країни в цілому. Тож захист населення від пожеж, підвищення рівня протипожежного захисту та розроблення заходів пожежної безпеки - це один з пріоритетних напрямків державної політики.

Разом з тим, сучасний стан даної сфери має проблеми та недоліки. Тож тема вдосконалення системи пожежної охорони є актуальною в наукових колах. Зокрема, за статистикою в Україні внаслідок пожеж щорічно гине понад тисячу людей. Серед головних причин - несвоєчасне надання допомоги пожежними підрозділами і недотримання вимог пожежної безпеки на об'єктах. Існуюча система Державної служби з надзвичайних ситуацій не здатна в повному обсязі виконувати покладені на неї обов'язки у сфері цивільного захисту, а відсутність свідомого ставлення громадян часто призводять до фатальних наслідків.

Державна пожежна охорона має обмежені можливості щодо забезпечення ефективного та дієвого реагування для подолання негативних наслідків масштабних надзвичайних ситуацій, тому доцільною є звернення до зарубіжного досвіду.

Стан наукової розробки. Дослідженню питання забезпечення пожежної охорони присвячено наукові праці: А.В. Антонова, В.А. Гуцієвої, В.А. Доманського, Б.Е. Касимова, О.В. Козинець, В.О. Коновалова, І.Г. Куца, В.Ю. Назаренка, В.Г. Палюха, І.В. Панченка, П.Д. Пилипенка, О.І. Полтанова, А.П. Рожкова, А.І. Стахова, М.В. Удода та інших. Крім того, безпосередньо створення та функціонування добровільних пожежних підрозділів досліджували С. Андреєв, Л. Жукова, Н. Клименко, С. Соколов, М. Стеблюк, В. Тищенко, О. Трущ та інші.

Завдання статті. Основною метою даного дослідження є проаналізувати вітчизняний стан пожежного забезпечення, а також досвід європейських країн у даній сфері з метою вдосконалення правового регулювання пожежної безпеки в Україні шляхом запозичення зарубіжного досвіду.

Виклад основного матеріалу дослідження. Єдине нормативне тлумачення терміну пожежна безпеки [1] міститься у статті 2 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до якого - це відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю. Пожежну охорону зазначена стаття визначає як вид діяльності, який полягає у запобіганні виникненню пожеж і захисті життя та здоров'я населення, матеріальних цінностей, навколишнього природного середовища від впливу небезпечних чинників пожежі [2].

Беручи до уваги різні погляди на тлумачення пожежної безпеки у наукових працях вітчизняних та зарубіжних авторів, зокрема С.П. Мосова [3; с. 4], І. Г. Куца [4; с. 52], можна узагальнити, що - це сукупність урегульованих нормативно-правовими актами суспільних відносин, спрямованих на створення таких внутрішніх і зовнішніх умов існування будь-якого об'єкта чи суб'єкта, що виключається неприпустимий ризик виникнення та розвитку пожежі.

Отже, пожежна безпека - це вид національної безпеки, метою якого є забезпечення необхідного рівня захисту життя та здоров'я людей, майна та інших приватних, державних і природних цінностей, шляхом своєчасного попередження, виявлення, припинення і ліквідації пожеж та їх наслідків.

Реалізацію державної політики в сферах цивільного захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій здійснює Державна служба з надзвичайних ситуацій (далі ДСНС), що є одним з центральних органів виконавчої влади [5].

На сьогоднішній день стан пожежної безпеки в Україні є незадовільним. Згідно зі статистикою Науково-дослідного інституту цивільного захисту протягом січня-жовтня 2018 року в Україні було зареєстровано понад 68 тисяч пожеж. Якщо порівнювати ці дані з відповідним періодом 2017 року, то кількість пожеж стала меншою на 9,5 відсотків, однак, кількість загиблих зросла на 3,2 відсотка [6].

За результатами засідання Кабінету Міністрів України від 28 березня 2018 року № 11 та наказу ДСНС № 202 в кінці березня 2018 року по всій території Україні розпочалися перевірки щодо дотримання правил техногенної та пожежної безпеки на об'єктах з масовим скупченням населення [7].

В процесі перевірок ДСНС виявила понад 41 тисячу випадків порушення правил пожежної безпеки. Переважно вони стосувалися відсутності або несправності автоматичних систем протипожежного захисту та водопостачання, необхідності заміни або ремонту системи електропостачання, проведення перепланування шляхів евакуації тощо.

Відповідно до інформації, наданої ДСНС, за порушення правил пожежної безпеки до адміністративної відповідальності було притягнуто понад 3 тисячі відповідальних посадових осіб юридичних осіб, внаслідок чого до адміністративного суду було направлено 125 позовних заяв [8].

У Сумах перевірки розпочалися із найбільших торгових центрів, зокрема "Мануфактура" (виявлено 33 порушення, зокрема, не розроблена та не затверджена інструкція щодо дій персоналу у разі виникнення надзвичайної ситуації, покриття підлоги у залах кінотеатру вкрите не важко займистим матеріалом, допускається захаращення шляхів евакуаці меблями та обладнанням тощо), "Лавина" (виявлено 46 порушень, зокрема, окремі системи протипожежного захисту не утримуються справними, зрошувачі автоматичної системи пожежогасіння у одному з коридорів зашиті підвісною стелею тощо), "Євробазар" (виявлено 44 порушення, зокрема, не розроблений план евакуації працівників у разі загрози або виникнення надзвичайної ситуації, не створено органи з евакуації на суб'єкті господарювання, допускається експлуатація тимчасових електромереж, деякі димові пожежні сповіщувачі закриті поліетиленовою плівкою тощо), "Універмаг Київ" (зафіксовано найбільшу кількість порушень, а саме 284, зокрема працівники не проходять інструктажі з питань пожежної безпеки, а посадові особи, відповідальні за протипожежний стан, не пройшли навчання та перевірку знань; допускається куріння за межами спеціально відведених місць; не ведеться журнал обліку вогнегасників; не працює система протипожежного захисту на 2, 3 та 4 поверхах тощо) [9].

Таким чином, можна стверджувати, що суб'єкти господарювання нехтують дотриманням правил пожежної безпеки [10], оскільки санкції, передбачені законодавством є несуттєвими. Зокрема, стаття 175 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі КУпАП) передбачає відповідальність за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, а також використання пожежної техніки та засобів пожежогасіння не за призначенням у вигляді попередження або накладення штрафу на громадян від 0,5 до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двох до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян [11]. Стаття 270 Кримінального кодексу (далі КК) зазначає, що порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, якщо воно спричинило виникнення пожежі, якою заподіяно шкоду здоров'ю людей або майнову шкоду у великому розмірі, - карається штрафом від п'ятдесяти до ста двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до трьох років, а за те саме діяння, якщо воно спричинило загибель людей, майнову шкоду в особливо великому розмірі або інші тяжкі наслідки, - позбавлення волі на строк від трьох до восьми років [12].

Досвід країн Європейського союзу демонструє, що ефективним засобом в забезпеченні пожежної безпеки є добровільна пожежна охорона, яка побудована, переважним чином, на засадах матеріального стимулювання [13, с. 157].

У Німеччині немає централізованого органу управління у сфері добровільної пожежної охорони. Кожне територіальне утворення має власні закони щодо добровільної пожежної охорони. Такі нормативно-правові акти можуть містити суттєві відмінності, що спричиняються різницею у рівнях фінансової забезпеченості різних земель. Так, кожна громада повинна створити власну пожежну охорону. У містах з населенням понад 90 тисяч жителів формуються професійні пожежні команди, що працюють паралельно з добровільними пожежними дружинами. У містах населення яких менше 90 тисяч жителів зорганізується добровільна пожежна охорона, склад якої доповнюється штатними працівниками. Для прикладу, у землі Райнланд-Пфальц при загальній чисельності населення землі 3,5 мільйонів чоловік - чисельність пожежної охорони становить 62 тисячі, з них 60 тисяч - це добровільні пожежні, 1000 - професійні та 1000 - пожежні в об'єктових підрозділах пожежної охорони [14, с. 2].

Кожен підрозділ в середньому складається з 100 осіб. Кількість таких підрозділів визначається виходячи з вимоги про час прибуття на місце виклику, який не повинен перевищувати 8 хвилин. Витрати на створення та утримання оперативних підрозділів покриваються місцевими бюджетами.

Такі підрозділи не мають штатних працівників та статусу юридичної особи. Постійні витрати законодавством також не передбачені. При надходженні виклику про пожежу черговий надсилає добровольцям інформацію щодо мети виклику, адресу, перелік необхідних фахівців, зокрема чи є необхідними присутність лікарів, водолазів, фахівці з розбору конструкцій тощо. Після отримання повідомлення пожежні повинні лишити місце роботи та прибути до пожежного депо у чітко регламентований час. Заробітна плата за час навчання та роботи нараховується на тих же умовах, що й на основному місці роботи. Усі добровольці обов'язково підлягать страхуванню на випадок загибелі, травмування або одержання інвалідності при виконанні оперативної роботи. Цікавим є факт, що близько 30% пожежних підрозділів складають жінки, умови роботи яких не відрізняються.

Німецьких пожежних мотивує зокрема те, що при наявності шестирічного стажу служби у добровільній пожежній охороні вони звільняються від служби в армії і зазначений стаж додається до загалного трудового. Також передбачене страхування на випадок загибелі, травмування або одержання інвалідності. Пожежники отримують компенсації за час, проведений на оперативній роботі на умовах основної заробітної плати [14, с. 2].

У Франції працювати пожежним вважається престижно. Працівники мають зручний графік роботи (одне денне чергування, одне нічне, три дні вихідних поспіль) та заробітню плату, мінімальний розмір якої становить 1400 євро. Варто зазначити, що у Франції відсутні спеціалізовані вищі навчальні заклади з поженої охорони. Професійна підготовка відбувається у вигляді проходження курсів та в середньому триває 4 місяці. Вона включає практичну частину, а саме фізичні тренування, навички надання першої медичної допомоги, проведення пожежно-рятувальних заходів та теоретичну - вивчення пожежної техніки та спорядження. Після курсів підготовки відбувається екзаменування.

У Франції, як і в більшості інших країн Європейського Союзу, поширеною є система добровільної пожежної охорони. Добровольці проходять підготовку на тих же умовах, що й професійні пожежники. Кожен виїзд компенсується. У пожежно-рятувальній роботі використовується новітня пожежна техніка та екіпірування [15].

Загальна чисельність пожежників становить близько 250 тисяч, з яких професіоналами є лише п'ята частина. У великих містах, де відбувається левова частка пожеж, їх ліквідація покладена на прфесіоналів. У невеликих містах цим займаються добровільні пожежники, які також можуть надавати першу медичну допомогу при дорожньо-транспортних пригодах, опіках, отруєннях тощо [16]. _

Віковий ценз добровільних пожежних у Франції становить 16 - 55 років. Медична комісія займається перевіркою стану здоров'я та визначає професійну придатність. Мати судимість забороняється. Після попереднього відбору добровольці проходять спеціальну підготовку, здають іспити та підписують контракт на п'ять років, після чого їх включають у графік чергувань. Оплата зазначеної праці не обкладається податками, не підлягає передачі третім особам та може бути поєднана з іншими доходами і соціальними пільгами.

Пенсії добровільним пожежним фінансуються з місцевих бюджетів. Виплати проводяться на території, де пожежник був закріплений та виконував обов'язки протягом найбільш тривалого часу [15].

Пожежна добровільна охорона Чехії організована в цивільні об'єднання, які є аполітичними, та здійснюють діяльність за рахунок муніципальних бюджетів. Головним завданням добровольців є створення належних умов для ефективного захисту життя і здоров'я громадян та власності від пожеж, допомога при природних надзвичайних ситуаціях та інших подіях, які загрожують життю, здоров'ю або власності [14, с. 6].

Отже, як свідчить європейський досвід, добровільні пожежні формування діють переважно в невеликих містах з чисельністю населення до 100 тисяч осіб та селах. В цілому, чисельність добровільної пожежної охорони є більшою за професійну.

Стратегія реформування ДСНС, що була схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 січня 2017 року, зазначає, що існуюча система пожежної безпеки не дає змоги в повному обсязі виконувати покладені на ДСНС завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, забезпечення належного рівня безпеки життєдіяльності населення, його захисту від надзвичайних ситуацій, пожеж та інших небезпечних подій. Тож необхідним є реформування, перш за все на рівні правового забезпечення [17].

Постанова Кабінету Міністрів "Про затвердження Порядку функціонування добровільної пожежної охорони" діє в Україні ще з 2013 року, проте вона містить лише загальні положення з приводу функціонування добровільних пожежних дружин [18]. Закону, який би детально регламентував їх діяльність досі немає.

У липні 2017 року на розгляд Верховної Ради було подано законопроект № 7006, який передбачав створення добровільної пожежної охорони. Пожежні дружини планувалося створювати для територіальних громад, чисельність яких не перевищує 25 тисяч, а пожежні команди - при населенні від 25 до 100 тисяч.

Навчання добровольців планувалося покласти на ДСНС, яка в подальшому мала координувати дії в процесі ліквідації пожеж, забезпечувати надання медичної допомоги та контролювати рівень підготовки кандидатів. Передбачалося також створення підрозділів юних пожежників віком від 10 до 18 років, які б займалися вивченням теорії та поширенням інформації. Законопроект визначав певні пільги, зокрема право особи на надбавку до пенсії при наявності стажу участі у добровільній пожежній охороні. Крім того, передбачалося подовження відпустки [19].

В цілому зазначений законопроект досить детально регламентував різні аспекти діяльності добровільних пожежних дружин. Проте, у 2018 році він був відкликаний. Таким чином, маємо стратегію створення добровілої пожежної охорони, проте правове регулювання відсутнє. Крім того, варто зазначити, що законопроект не містив важливих положень з приводу мотивації добровольців у вигляді фінансового забезпечення чи соціальних пільг.

Зокрема, у європейських країнах діяльність добровільних пожежних дружин стимулюється погодинною оплатою праці за виконання роботи з гасіння пожеж або за час чергування в пожежному депо. Пожежні дружини організовують показові вступи, що допомагає поширювати необхідну інформацію та одночасно пропагувати власний вид діяльності серед населення. У нас же маємо ситуацію, коли більшість суспільства або не ознайомлена з можливістю участі в добровільних пожежних підрозділах або не бачить в цьому сенсу [20].

На законодавчому рівні має бути закріплена головна мета - підвищення рівня відповідальності суспільства за стан пожежної безпеки. Як наслідок, доцільним є перегляд ставлення громади до протипожежної справи. Отже, процес реформування пожежної охорони має передбачати передачу певних повноважень до муніципальних органів, збільшення фінансування їх бюджетів, що дасть змогу створити широку мережу добровільних протипожежних формувань в Україні. Однак, перш за все необхідним є Закон, який би детально врегулював всі важливі питання діяльності добровільної пожежної охорони.

Висновки та пропозиції

Таким чином, пожежна безпека - це сукупність суспільних відносин, спрямованих на створення внутрішніх і зовнішніх умов існування будь-якого об'єкта чи суб'єкта, при яких унеможливлюються або принаймні мінімізуються ризики виникнення та розвитку пожежі, а також забезпечується ліквідація небезпечного впливу від надзвичайних ситуації на живі організми, матеріальні цінності та природне середовище.

Зазначені суспільні відносини повинні бути належним чином врегульовані нормативно - правовими актами. На сьогодні, відповідно до статистичних даних Науково-дослідного інституту цивільного захисту, стан пожежної безпеки в Україні є незадовільним. Отже, необхідним є продовження реформування даної сфери.

Досвід країн Європейського Союзу в організації та діяльності добровільної пожежної охорони також демонструє, що Україна потребує вдосконалення системи забезпечення пожежної безпеки.

Тож для ефективної діяльності добровільних пожежних дружин, перш за все, необхідною є правова база, яка на сьогодні в Україні, на жаль відсутня. Доцільним є прийняття закону, який би детально регламентував діяльність пожежників- добровольців. Крім того необхідно передбачити соціальні пільги та гарантії, які отримають добровольці у разі вступу до дружин.

В рамках децентралізації доцільно передати частину повноважень з державного на місцеві рівні та збільшення фінансування їх бюджетів. Подібні дії сприятимуть формуванню добровільних підрозділів, які результативно функціонують на території Європейського Союзу.

Якщо порівнювати нормативно-правове забезпечення добровільної пожежної охорони в Україні та Європі, то можна константувати, що певні зрушення на вітчизняному рівні спостерігаються, проте, вони є безсистемними, непослідовними та недостатньо активними.

Крім того, вдосконалення потребує безпосередньо реалізація правого забезпечення на практиці, тобто необхідно створити чіткий механізм, який би робив процес формування та діяльності добровільних дружин максимально доступним для сприйняття пересічних громадян.

Також необхідно звернути увагу на зміни у законодавсті в напрямку посилення відповідальності за порушення норм пожежної безпеки. Адже, як демонструє практика, існуючі санкції не достатнім чином мотивують громадян перейматися питаннями пожежної охорони.

Доцільним вбачаємо у статті 175 КУпАП, що передбачає відповідальність за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки збільшити розмір штрафу для громадян до розміру від тридцяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (далі НМДГ) і для посадових осіб та фізичних осіб - підприємців - від п'ятдесяти до ста НМДГ. Також у статті 270 КК доцільним є збільшення штрафу до розміру від тисячі до двох тисяч НМДГ за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, якщо воно спричинило виникнення пожежі, якою заподіяно шкоду здоров'ю людей або майнову шкоду у великому розмірі, а за те саме діяння, якщо воно спричинило загибель людей, майнову шкоду в особливо великому розмірі або інші тяжкі наслідки до розміру від п'яти до десяти тисяч НМДГ.

Також увага має бути зосереджена на формування свідомості серед населення, що дасть змогу попереджувати виникнення і розвиток пожежних ситуації та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди життю людей, матеріальним цінностям та навколишньому середовищу. Адже лише свідомі громадяни здатні належним чином враховувати всі ризики та усвідомлювати власну відповідальність.

Література