Адміністративно-правова регламентація процесів створення електронного уряду в Союзі Радянських Соціалістичних Республік

Стаття присвячена адміністративно-правовим засадам формування електронного уряду в СРСР у другій половині ХХ століття. У вітчизняному державознавстві електронний уряд визначається як система взаємодії органів державної влади з населенням, що заснована на широкому вжитку сучасних інформаційних технологій, у тому числі мережі Інтернет, для підвищення доступності та якості державних послуг, скорочення термінів їх надання, а також знищення адміністративного навантаження на громадян і організації, пов'язаної з їх здобуттям (зменшення кількості вимушених очних звернень, зниження кількості документів, що надаються, тощо).

Найбільш відомою спробою адміністративно-правового формування електронного уряду була радянська спроба формування загальнодержавної автоматизованої системи (ЗДАС), мета якої полягала в переході Радянського Союзу на електронний обіг документів та грошей, а також до мережного управління економікою СРСР.

Офіційно розробка проектних матеріалів з приводу ЗДАС розпочалася у вересні 1963 р., коли були викладені основні засади мережі і закладена її трирівнева структура. Відповідно, низову ланку утворювали обчислювальні центри (ОЦ) та пункти збору інформації на підприємствах та організаціях. Друга ланка являла собою опорні ОЦ, що були розташовані у великих промислових містах. Межі територій, які обслуговувалися цими ОЦ, формувалися з урахуванням адміністративно-територіальних зв'язків, що склалися на той момент. Зокрема, РРФСР планувалося збудувати 16 ОЦ, в УРСР та Молдові - 6, в БРСР, Прибалтиці, Закавказзі, Казахській РСР та республіках Середньої Азії - по одному опорному ОЦ. Третя ланка являла собою головний центр у Москві, який здійснював оперативне керівництво усією мережею і безпосередньо обслуговував вищі урядові органи.

Наприкінці 1960-их рр. було запропоновано об'єднати автоматизовані системи управління (АСУ) усіх рівнів - від АСУ окремих підприємств до АСУ міністерств, аж до рівня найвищого керівництва, - в єдину загальнодержавну автоматизовану систему (ЗДАС) збору та обробки економічної інформації задля обліку, планування та управління радянською економікою. Передбачалося, що ЗДАС не буде порушувати існуючу вертикаль влади, в якій окремі міністерства управляли своїми секторами економіки і накопичували інформацію у власних обчислювальних центрах. ЗДАС пропонувалося спроектувати так, щоб задовольнити усіх: вона будуватиметься за територіальним принципом і, водночас, включатиме автономні відомчі АСУ.

Утім, в цілому, проект мав істотні вади, адже радянські кібернетики уявляли собі автоматизовану систему управління як єдину органічну систему, пронизану зворотнім зв'язком. Але при цьому вони парадоксальним чином вважали, що вона повинна будуватися за наказом зверху. Вони не розглядали варіанту, за якого така система могла б скластися знизу і зростати угору, адже вважали, що окремі підсистеми не зможуть функціонувати ефективно без всеосяжної загальнонаціональної системи. Вони боялися, що поступовий підхід лише зміцнить існуючі методи управління економікою. Але оскільки кожна окрема частина загальнонаціональної системи управління не була життєздатною сама по собі, то й система в цілому виявилася неспроможною.

Ключові слова: електронний уряд, загальнодержавна автоматизована система (ЗДАС), Автоматизована система управління (АСУ), правова регламентація створення електронного уряду.

Sukhonos V. V. Administrative-legal regulation of the processes of creating an e-government in the USSR. The article is devoted to the administrative and legal principles of the formation of the e- government in the USSR in the second half of the twentieth century. In the national state education, the e-government is defined as a system of interaction between public authorities and the population, based on the widespread use of modern information technologies, including the Internet, to improve the availability and quality of public services, to reduce the timing of their provision, as well as to eliminate administrative burdens on citizens. and the organization associated with their acquisition (reducing the number of forced eye hits, reducing the number of documents provided, etc.).

The most popular attempt at the formation of the e-government was the Soviet attempt to form a nationwide automated system (NWAS), the purpose of which was the transition of the Soviet Union to the electronic circulation of documents and money, as well as to the network management of the USSR economy.

Officially, the development of design materials for the NWAS began in September 1963, when the main principles of the network were laid out and its three-tier structure was laid down. Accordingly, the bottom line formed computing centers (CC) and points of information collection at enterprises and organizations. The second link was the reference centers located in large industrial cities. The boundaries of the territories serviced by these CC were formed taking into account the administrative-territorial ties that existed at the time. In particular, it was planned to build 16 CC in the Russia; 6 CC in the Ukraine and Moldova; in the Belarus, the Baltic republic, the Transcaucasia, the Kazakhstan and the republics of Central Asia - one support CC. The third link was the main center in Moscow, which carried out the operational management of the entire network and directly served the highest government bodies.

At the end of the 1960s, it was proposed to combine automated control systems (ACS) of all levels - from the automated control systems of individual enterprises to the ACS of the ministries, up to the level of the highest management, - into a single national automated system (NWAS) for the collection and processing of economic information for accounting purposes, planning and management of the Soviet economy. It was assumed that the NWAS would not violate the existing power vertical, in which individual ministries managed their sectors of the economy and accumulated information at their own computer centers. The NWAS was proposed to be designed to satisfy everyone: it will be built on the territorial principle and, at the same time, will include autonomous departmental systems.

However, in general, the project had significant flaws, because Soviet cybernetics imagined an automated control system as a single organic system permeated with feedback. But at the same time, they paradoxically believed that it should be built on the order of the top. They did not consider the option for such a system to come from the bottom and grow up, since they believed that individual subsystems would not be able to function effectively without a comprehensive nationwide system. They feared that a gradual approach would only strengthen existing methods of managing the economy. But since each individual part of the national management system was not viable in itself, the system as a whole proved to be insolvent.

Keywords: E-government, Nationwide Automated System (NWAS), Automated Control System (ACS), legal regulation of e-government creation.

Вступ

Постановка проблеми. Запровадження в системі державного управління України європейських правових стандартів ставить на порядок денний нові вимоги до діяльності державного механізму. Це, зокрема, виражається в спроможності державних організацій ефективно започатковувати у себе елементи електронного урядування, що практично змінює усі сфери суспільного життя.

У свою чергу, поширення новітніх інформаційних технологій та запровадження окремих елементів електронного уряду безпосередньо сприяє підвищенню ефективності державного управління, що, як відомо, є одним із пріоритетів реформи державної служби в Україні.

У цих умовах, дослідження попереднього (у тому числі й радянського) досвіду адміністративно - правової регламентації процесів створення електронного уряду стає вкрай цікавим.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання впровадження інформаційно-комунікативних технологій (ІКТ) в державне управління вже була предметом дослідження вітчизняної юриспруденції. Більше того, навіть автор цієї статті розглядав означене питання як у концепті «електронного урядування» [1], так і у вигляді «електронного уряду» [2].

Не применшуючи вищезгаданого доробку, слід, утім, мати на увазі, що проблематика «електронного уряду» на рівні адміністративної юриспруденції на сьогодні залишається усе ще мало дослідженою.

Цілі і завдання. Саме тому метою нашої статті буде дослідження адміністративно-правової регламентації процесів створення електронного уряду в СРСР. Для досягнення цієї мети слід вирішити наступні взаємопов'язані завдання. По- перше, загалом охарактеризувати поняття «електронного уряду». По-друге, проаналізувати теоретичні витоки та історичні чинники, які вплинули на появу електронного уряду. По-третє, дослідити особливості адміністративно-правової регламентації процесів створення електронного уряду в СРСР.

Виклад основного матеріалу

На сучасному етапі у провідних країнах світу зараз спостерігається тенденція застосування нових інформаційних систем для організації державного управління, що отримало назву «електронного уряду».

У вітчизняному державознавстві електронний уряд визначається як система взаємодії органів державної влади з населенням, що заснована на широкому вжитку сучасних інформаційних технологій (ІТ), у тому числі мережі Інтернет, для підвищення доступності та якості державних послуг, скорочення термінів їх надання, а також знищення адміністративного навантаження на громадян і організації, пов'язаної з їх здобуттям (зменшення кількості вимушених очних звернень, зниження кількості документів, що надаються, тощо) [3, с. 4].

І хоча сучасні дослідники, говорячи про «електронну державу» [4] або «електронну демократію» [5], акцентують нашу увагу на сьогоденні, проте витоки «електронного уряду» слід шукати ще в середині ХХ століття.

Як уявляється, на появу «електронного уряду» вплинув вихід в 1948 р. книги відомого американського мислителя Н. Віннера «Кібернетика, або управління і зв'язок у тварини та машини», в якій остання визначалася як теорія «управління і зв'язку в машинах та живих організмах» [6, с. 23]. Утім, спроба Н. Віннера розглянути в контексті кібернетичної парадигми функціонування людського суспільства [7], наштовхнулася на активну протидію радянської марксистської філософії [8] і обернулася на переслідування кібернетики як «реакційної лженауки, що виникла в США після другої світової війни» та «заперечує якісну своєрідність закономірностей різних форм існування і розвитку матерії, зводячи їх до механічних закономірностей», а тому «є, таким чином, не лише ідеологічною зброєю імперіалістичної реакції, але й засобом здійснення її агресивних військових задумів» [9, с. 236-237].

В результаті книги Н. Віннера були на певний час заборонені. І лише діяльність А. Кітова, який, під час перебування в закритому архіві одного з конструкторських бюро [8], ознайомився з книгою «Кібернетика, або управління і зв'язок у тварини та машини», врешті-решт, призвела до «реабілітації» кібернетики, а самі ідеї Н. Віннера про можливість застосування електронно-обчислювальних машин в державному управлінні набули загальносвітової популярності.

У 1980 р. Е. Тоффлер в своїй знаменитій «Третій хвилі» про роль комп'ютерів при прийнятті рішень, писав:«Маючи можливість запам'ятовувати, пов'язувати між собою велику кількість казуальних сил, комп'ютер може нам допомогти вирішити такі проблеми на більш глибокому, ніж сьогодні, рівні. Він допоможе “просіяти” велику кількість даних, щоб знайти ледь помітні зразки, допоможе зібрати розрізнені “крупинки інформації” в більше за розміром і значенням ціле. Одержавши декілька припущень чи певну модель, комп'ютер зможе визначити наслідки альтернативних рішень і зробити це більш методично і повніше, ніж це здатна зробити будь-яка людина. Він навіть зможе запропонувати уявні рішення певних проблем або досі не зазначені взаємозв'язки між людьми та ресурсами» [10, с. 292].

Найбільш відомою спробою адміністративно - правового формування електронного уряду була радянська спроба формування загальнодержавної автоматизованої системи (ЗДАС), мета якої полягала в переході Радянського Союзу на електронний обіг документів та грошей, а також до мережного управління економікою СРСР [11].

Необхідність формування подібної системи була викликана численними проблемами, які виникли перед Радянським Союзом після 1953 р., коли помер Й. Сталін, а радянська економіка перебувала в глибокій кризі [12, с. 642]. Промисловість СРСР страждала від серйозних диспропорцій, державного свавілля в ціноутворенні та гострого дефіциту багатьох видів продукції. Централізована система соціалістичного планування даремно намагалася вирішити завдання детального припису обсягів виробництва усім підприємствам та розподілу продукції відповідно до державних планів, які постійно змінювались. У травні 1957 р. М. Хрущов ініціював радикальну реформу, спрямовану на істотну децентралізацію економічного управління в країні. За його вказівкою, на місці ліквідованих союзних міністерств, біла запроваджена система регіональних економічних рад народного господарства (раднаргоспів).

Утім ця реформа, замість скорочення бюрократичного апарату та підвищення місцевої ініціативи, призвела до істотних проблем. Річ у тому, що її результатом стало не лише руйнування міжгосподарських зв'язків, а й створення ситуації, коли процес виробництва перебував під контролем різних раднаргоспів. Щоб подолати ці негативні наслідки, радянський уряд почав створювати численні державні комітети в якості координаторів діяльності різних раднаргоспів міжрегіонального, республіканського чи союзного рівня. В результаті до 1963 р. бюрократичний апарат не лише не скоротився, але й зріс у три рази [13, с. 107], тоді як випуск промислової продукції став неухильно знижуватись [12, с. 643].

В цих умовах група видатних вчених, математиків та спеціалістів з ЕОМ виступили з ініціативою використати комп'ютери задля покращення управління економікою країни.

Зокрема, у січні 1959 р. А. Кітов звернувся із листом до М. Хрущова, у якому, поміж іншим, писав, що «В подальшому окремі машини будуть зв'язуватися між собою автоматичними лініями зв'язку у більш-менш потужні комплекси, котрі у майбутньому можуть бути об'єднані в єдину автоматизовану систему управління.

Залучення машин уже на першому етапі повинно призвести до істотного підвищення оперативного керівництва і різкого скорочення адміністративно-управлінського персоналу.

Водночас є зрозумілим, що скорочення або ж повна ліквідація того чи іншого управління або відомства можуть бути здійснені лише після повного введення в надійну експлуатацію відповідної електронної системи» [14, с. 52].

Восени 1959 р. він надсилає нового листа до М. Хрущова, який містив т. зв. проект «Червона книга» - план створення загальнодержавної автоматизованої системи управління для збройних сил та народного господарства усієї країни. Проте, внаслідок суворої критики міністерства оборони, яка містилася в преамбулі до проекту, А. Кітов не лише втратив свою посаду, а й був виключений з лав КПРС.

Проте, загинути оригінальним ідеям А. Кітова не дозволив директор Інституту кібернетики АН УРСР академік В. Глушков. Опрацювавши проект А. Кітова, він заручився у 1962 р. підтримкою заступника Голови Ради міністрів СРСР О. Косигіна щодо доцільності проекту автоматизації управління радянською економікою [15].

Звісно, ідеї А. Кітова та В. Глушкова мали свої витоки. Зокрема, відомо, що їхні ініціативи з глобального управління державою були розвитком ідей І. Брука [16]

Сама ж розробка проекту ЗДАС розпочалася згідно постанови ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР від 21 травня 1963 р. «Про покращення керівництва залученням обчислювальної техніки та автоматизованих систем управління до народного господарства» [17, с. 141].

Офіційно розробка проектних матеріалів з приводу ЗДАС розпочалася у вересні 1963 р., коли голова Державного комітету з питань науки К. Руднєв видав наказ про утворення спеціальної робочої комісії, яка була повинна, протягом двох місяців, розробити концепцію Єдиної державної мережі обчислювальних центрів (ЄДМОЦ) і подати її на розгляд Міжвідомчої ради. Члени комісії у листопаді 1963 р., в якості результату своєї роботи, підготували аналітичну записку «Питання структури, організації і створення ЄДМОЦ». Саме там були викладені основні засади мережі і закладена її трирівнева структура. Відповідно до записки низову ланку утворювали обчислювальні центри (ОЦ) та пункти збору інформації на підприємствах та організаціях. Друга ланка являла собою опорні ОЦ, що були розташовані у великих промислових містах. Межі територій, які обслуговувалися цими ОЦ, формувалися з урахуванням адміністративно -територіальних зв'язків, що склалися на той момент. Зокрема, РРФСР планувалося збудувати 16 ОЦ, в УРСР та Молдові - 6, в БРСР, Прибалтиці, Закавказзі, Казахській РСР та республіках Середньої Азії - по одному опорному ОЦ. Третя ланка являла собою головний центр у Москві, який здійснював оперативне керівництво усією мережею і безпосередньо обслуговував вищі урядові органи. Більше того, автори записки навіть пропонували підпорядкувати мережу ОЦ спеціально створеному при Раді Міністрів СРСР державному комітетові. На їхню думку, цей орган повинен був керувати як роботами із створення мережі, так і здійснювати її експлуатацію [17, с. 144-145].

Ці ідеї викликали заперечення у голови Центрального статистичного управління (ЦСУ) СРСР В. Старовського, який у своєму листі до К. Руднєва відзначив, що ЦСУ не вважає можливим погодитися із пропозицією комісії про утворення ОДМОЦ. На його думку, принципи, які були викладені в аналітичній записці, суперечать відповідній постанові радянського уряду про централізації обліку в органах ЦСУ. В. Старовський стверджував, що основою створення ОДМОЦ повинна стати розгалужена мережа машино-рахункових станцій ЦСУ. Головним же ОЦ повинна була стати центральна машино - рахункова станція ЦСУ, що була пов'язана із усією системою збору та обробки інформації.

Аналітична записка, як і пропозиції ЦСУ щодо мережі ОЦ стали предметом обговорення на засіданні Міжвідомчої ради, яке відбулося 15 листопада 1963 р. Звісно, пропозиції ЦСУ були розкритиковані, оскільки, на думку авторів записки, діяльність цього органу обмежувалась лише статистикою, а мережа повинна була виконувати функції планування і управління. Крім того, якщо мережа ОЦ буде побудована згідно пропозицій ЦСУ, це істотно збільшить кількість ланок, оскільки в країні існували машино - рахункові станції районного, обласного та республіканського рівнів, що призведе до невиправданого розпорошення техніки та кадрів [17, с. 147].

До середини 1964 р. під керівництвом В. Глушкова було розроблено перший ескізний проект Єдиної Державної мережі обчислювальних центрів (ЄДМОЦ), призначеної для перебудови на основі безпаперової технології організаційно - економічного управління на всіх рівнях (від окремих підприємств та установ до Держплану СРСР) [18, с. 12].

Утім, після зняття М. Хрущова регіональна система раднаргоспів, на яку був розрахований проект ЄДМОЦ, була ліквідована, а замість неї відновлена колишня відомча структура галузевих міністерств. Регіональна схема побудови загальнонаціональної мережі та системи управління була відкинута.

В 1966 р. з'явилась нова постанова, якою передбачалася потужна програма залучення комп'ютерних автоматизованих систем управління (АСУ) в економіку. При цьому, в постанові були відображені й ідеї представників ЦСУ, яке тепер відповідало за розвиток єдиної державної мережі обчислювальних центрів. Міністерства ж отримали указівку створювати власні обчислювальні центри та АСУ на підпорядкованих їм підприємствах. Це стало результатом компромісу між ЦСУ, яке відстоювало ідею організації мережі за регіональним принципом, та Держпланом СРСР, який вважав за потрібне робити це за промисловими галузями. Держплан заперечував проти зведення функцій мережі до збору статистики, а ЦСУ критикувало ідею створення мережі із різноманітних відомчих АСУ [19, с. 64]. Поки ця суперечка тривала, практично жодних реальних кроків із створення державної мережі ОЦ не відбувалося [20, с. 158-159; 21], хоча стихійна розробка АСУ на окремих підприємствах і мала місце. Зокрема, протягом 1966-1970 рр., без будь- яких координаційних зусиль з боку центральних органів, було створено більше 400 незалежних АСУ, які, утім, не були зв'язані між собою жодними мережами передачі даних [22, с. 430].

Наприкінці 1960-их рр. В. Глушков звернувся до радянського керівництва з новим проектом. Він запропонував об'єднати АСУ усіх рівнів - від АСУ окремих підприємств до АСУ міністерств, аж до рівня найвищого керівництва, - в єдину загальнодержавну автоматизовану систему (ЗДАС) збору та обробки економічної інформації задля обліку, планування та управління радянською економікою [20, с. 161]. В. Глушков пообіцяв, що ЗДАС не буде порушувати існуючу вертикаль влади, в якій окремі міністерства управляли своїми секторами економіки і накопичували інформацію у власних обчислювальних центрах. ЗДАС пропонувалося спроектувати так, щоб задовольнити усіх: вона будуватиметься за територіальним принципом і, водночас, включатиме автономні відомчі АСУ.

Нові пропозиції В. Глушкова викликали чергову хвилю критики. Фахівці з теорії управління стверджували, що комп'ютерні системи лише стабілізують застарілі методи бухгалтерського обліку та ведення статистики. Вони наполягали на тому, щоб спочатку провести реформу управління, а вже потім розпочинати комп'ютеризацію [23].

З точки зору В. Глушкова, повномасштабна комп'ютеризація країни повинна була сама стати рушійною силою економічної реформи. Він вважав, що ЗДАС є «завданням не лише науково- технічним, але й, перш за все, політичним» [20, с. 162]. В. Глушков був переконаний, що насправді ефективна реформа радянської економіки може відбутися лише в результаті перетворень, які йдуть від найвищих щаблів влади адже «по-справжньому виявити внесок кожного підприємства, правильно розподілити зусилля усіх підприємств та економічних ланок можна лише з верхнього рівня системи управління» [24, с. 143]. Тому він спрямував основні зусилля на те, щоб переконати вище радянське керівництво підтримати ЗДАС.

1 жовтня 1970 р. Політбюро ЦК КПРС розглянуло проект ЗДАС і прийняло типове компромісне рішення: проект прийняти, але в урізаному вигляді. Замість нового потужного Держкомітету по вдосконаленню управління було відтворено скромне управління з обчислювальної техніки при Держкомітеті з науки і техніки, а замість запровадження загальнодержавної автоматизованої системи управління економікою залишилася лише розробка мережі обчислювальних центрів і створення АСУ на окремих підприємствах. Як вважається, О. Косигін був налаштований проти проекту, оскільки побоювався, що ЦК КПРС буде використовувати ЗДАС для контролю над діяльністю Ради міністрів [20, с. 162-163, 165].

В 1965 - 1970 рр. в СРСР було виконано певний обсяг робіт із створення автоматизованих систем управління підприємствами та галузевих автоматизованих систем управління (ГАСУ) в окремих міністерствах [18, с. 12]. електронний уряд радянський кібернетик

Соціально-економічний розвиток СРСР в 1970- ті рр. відбувався під знаком посилення централізованого управління і згортання економічної реформи 1965 р. На місце економічних важелів управління знову вийшли адміністративні методи, заклики до боротьби із порушниками трудової дисципліни, безгосподарністю, за посилення контролю та дотримання дисципліни. Увага планових органів та радянських вчених- економістів з початку 1970-их рр. була звернута убік вдосконалення методів централізованого управління економікою та масового залучення автоматизованих систем управління до відомств та на підприємствах країни. Усе це викликало нову хвилю зацікавленості радянського керівництва у проекті В. Глушкова [25, с. 18].

Зокрема, на території України відбувалося будівництво Республіканської автоматизованої системи збору та обробки інформації для обліку, планування та управління народним господарством (РАС) Української РСР. Відповідальними за створення і реалізацію ескізного проекту організаціями були Головний науково-дослідний обчислювальний центр Держплану УРСР та Інститут кібернетики Академії наук УРСР [26].

Водночас, вся робота над правовим забезпеченням РАС УРСР виконував відділ політико-правових проблем управління Інституту держави і права Академії наук УРСР (нині - Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України). Зокрема, ним були виявлені п'ять основних проблем (напрямків) формування та функціонування РАС УРСР:1) організаційно-правові питання створення РАС УРСР; 2) господарсько-правові відносини у зв'язку із створенням РАС УРСР; 3) правове становище обчислювальних центрів в РАС УРСР та господарсько-правові аспекти їхньої діяльності; 4) правові питання інформаційного забезпечення РАС УРСР; 5) створення автоматизованої інформаційно-довідної системи з права [27].

Утім, в цілому, проект мав істотні вади. Як визначав викладач Масачусетського технологічного інституту В. Герович: «Радянські кібернетики уявляли собі автоматизовану систему управління як єдину органічну систему, пронизану зворотнім зв'язком. Але при цьому вони парадоксальним чином вважали, що вона повинна будуватися за наказом зверху. Вони не розглядали варіанту, за якого така система могла б скластися знизу і зростати угору, адже вважали, що окремі підсистеми не зможуть функціонувати ефективно без всеосяжної загальнонаціональної системи. Вони боялися, що поступовий підхід лише зміцнить існуючі методи управління економікою. Але оскільки кожна окрема частина загальнонаціональної системи управління не була життєздатною сама по собі, то й система в цілому виявилася неспроможною» [28].

Висновки