Правові основи електронного декларування доходів та видатків державних службовців в Україні та розвинутих країнах світу

Размещено на http://allbest.ru

8

Сумський державний університет

Правові основи електронного декларування доходів та видатків державних службовців в Україні та розвинутих країнах світу

Миргород-Карпова Валерія Валеріївна, кандидат юридичних наук,

Legal basis of electronic declaration of income and expenditure of civil servants in Ukraine and developed countries

Myrhorod-Karpova V.V., Bezvin O.S.

The article is devoted to defining the legal aspects of electronic declaration of civil servants as the main mechanism which is one of the most effective means of combating corruption not only in Ukraine but also in developed countries. The main internal problem of Ukraine, which is mentioned in various contexts, is corruption. Electronic declaration is one of the most important tools for ensuring public accountability and trust in employees, on which depends the stability of the political system and the development of the state. It is a mechanism of cohesion between the state and civil society, which, despite all its positive aspects, definitely needs serious changes. Currently, electronic declaration in Ukraine is in an ambiguous situation. It is very common for officials to hide their uncontrollable income from society and the state, allow themselves to spend huge sums on vacations abroad that ordinary citizens can only dream of, pay their children to study at the best universities in the world, they can be seen every month at new cars. And this is just the tip of the iceberg. However, we cannot keep track of this information in the declarations, because the officials do not declare it "in full force" and are not even afraid of responsibility for their illegal actions. At the same time, we do not know where employees take so much money, because living on a single salary, their luxurious life would be impossible. But given that Ukraine seeks to become a democratic and civilized state, an integral part of it should be a refined and improved system of electronic declaration of income and expenditure, which will allow our country to eradicate corruption.

Key words: corruption, electronic declaration, civil servant, anti-corruption legislation, income, expenditure.

Вступ

Постановка проблеми у загальному вигляді. Найбільш актуальною проблемою України, як і багатьох країн світу є розробка дієвого правового механізму запобігання та протидії корупції, особливо в умовах Євроінтеграції. Через важливість наближення антикорупційного законодавства до Європейських стандартів, за рекомендаціями міжнародної спільноти Верховна Рада Україна восени 2014 року прийняла пакет антикорупційних законодавчих актів, серед яких основним є Закон України «Про запобігання корупції» [1]. Прийняття цих законодавчих антикорупційних ініціатив створило правове підґрунтя для створення низки абсолютно нових для нашої держави антикорупційних органів, аналоги яких вже успішно працюють у Європі.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питаннями електронного декларування у своїх наукових дослідженнях займалися такі учені як Р.С. Радецький, Т.О. Рябченко., К.В. Бучковський, В.О. Корнієнко, А.Є. Крищенко.

Метою даної статті є аналіз правових основ електронного декларування державних службовців в Україні та дослідженні іноземного досвіду розвинених країн світу.

Виклад основного матеріалу

Відповідно до даних Transparency International Україна отримала 30 балів зі 100 можливих за результатами Індексу сприйняття корупції у 2019 році. Ми повернулися на рівень 2017 року і тепер посідаємо 126 місце зі 180 країн. Поруч з нами у рейтингу -- Киргизстан, Азербайджан та Джибуті [2]. Чому ж так сталося, адже фактично з моменту проголошення незалежності України, в нашому суспільстві особлива увага приділялась боротьбі саме з корупцією. Так, вже 5 жовтня 1995 року було прийнято перший нормативно-правовий документ - Закон України «Про боротьбу з корупцією», який визначав поняття, ознаки та види корупційних діянь.

Так, під корупцією розумілася діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. При цьому розмежовувалися такі поняття, як «корупція» та «корупційні діяння» [3]. В подальшому вітчизняне антикорупційне законодавство починає стрімкий розвиток та відходить від теоретичного спрямування, а його норми носять сугубо практичну складову.

Так, в наступних законодавчих актах Законі України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 11.06.2009 № 1506VI [4] та Законі України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 07.04.2011 № 3206VI [5], які вже відповідно втратили чинність наводяться дуже схожі визначення поняття корупції. До речі, Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 07.04.2011, на відміну від свої попередніх законодавчих актів, містив інформацію для суб'єктів декларування, які не мали можливості подати до 1 квітня за місцем роботи декларацію за минулий рік, до того ж даним Законом було визначено Порядок зберігання документів і використання відомостей, зазначених у деклараціях, чого раніше не було закріплено в законодавчих актах. Також, одним із нововведень стало на той час те, що для забезпечення відкритості та прозорості діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави, уповноваженими підрозділами проводилась перевірка фактів своєчасності подання декларацій та перевірка декларацій на наявність конфлікту інтересів [5]. З прийняття нових законів зявлялися певні зміни. Однак, кожний з них визначав необхідність та закладав правові основи обов'язковості декларування доходів державними службовцями.

Незважаючи на прийняття законодавчих та нормативно-правових актів направлених на боротьбу з корупцією, в житті державних службовців практично нічого не змінилось. Вони щорічно подавали пусті декларації про отримані мізерні доходи та продовжували їздити на елітних автомобілях, проводячи відпустки на власних розкішних віллах оформлених на бабусь та дідусів. Прийняття Верховною Радою України після перемоги Революції гідності пакету антикорупційних законів мало кардинально змінити відношення в країні до корупціонерів. Беручи до уваги євроінтеграційний курс України, однією із основних умов лібералізації візового режиму з Європейським Союзом та вступу в ЄС було створення ефективного антикорупційного законодавства.

Як відповідь на ці вимоги, Президентом України було підписано так званий «антикорупційний пакет законів», який включає в себе закони «Про Національне антикорупційне бюро України» [6], «Про запобігання корупції» [7], «Про основи антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки» [8] та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів з визначення кінцевих вигодонабувачів юридичних осіб та публічних діячів» [9]. Відповідні законодавчі акти були спрямовані на здійснення реформ, а саме на боротьбу з корупцією в усіх сферах суспільного життя в Україні.

Так, відповідно до прийнятого в 2014 році Закону України “Про запобігання корупції” запроваджено спеціальний юридичний термін “Фінансовий контроль”, якому присвячено розділ VII даного Закону. Однією із головних новел фінансового контролю стало подання декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування в електронному вигляді. Так, згідно з ч. 1 ст. 45 даного Закону, державні службовці зобов'язані щорічно до 1 квітня подавати електронні декларації, шляхом заповнення їх на офіційному веб-сайті Національного агентства за формою, що визначається цим самим органом [1]. Загалом же у Законі України “Про запобігання корупції” закріплено правила щодо загальної системи об'єктивного фінансового контролю за майновим станом осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а саме зазначено інформацію про облік, оприлюднення, контроль та перевірку декларацій, яка саме інформація зазначається в ній.

Повноваження щодо контролю та перевірки декларацій належить Національному агентству з запобігання корупції України , яке визначає порядки проведення передбачених ч. 1 ст. 48 Законом України «Про запобігання корупції» таких видів контролю:

- своєчасність подання;

- правильність та повнота заповнення;

- логічний та арифметичний контроль [1].

Також Законом України «Про запобігання корупції» передбачено повну перевірку декларацій, яка здійснюється протягом дев'яноста днів з дня подання декларації і полягає у з'ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення.

Обов'язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне становище, суб'єктів декларування, які займають посади, пов'язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством [1]. Іншими словами перевірці підлягають лише доходи державних службовців. Однак, Законом запроваджується механізм контролю за витратами чиновників, як моніторинг способу життя суб'єктів декларування. Проте, він має здійснюватися вибірково та лише співробітниками Національного агентства з запобігання корупції. Досить правильним, є той факт що моніторинг проводиться саме для встановлення відповідності рівня життя державного службовця за наявними у нього та членів його сім'ї майна та одержаними ним доходами які відображені в декларації цього чиновника.

Однак, на жаль, моніторинг має здійснюватися лише на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, або із засобів масової інформації чи інших відкритих джерел інформації, та лише якщо вона містить відомості про невідповідність рівня життя суб'єктів декларування задекларованим ними майну і доходам. Враховуючи, незначну штатну чисельність НАЗК (близько 300 осіб) та великим навантаженням щодо перевірки декларацій державних службовців, моніторинг за витратами буде застосований до дуже мізерної кількості державних службовців. Відповідно ефективність від такого способу перевірки видатків чиновників буде мінімальною. декларування доход службовець антикорупційний

Також, позитивною новелою щодо фінансового контролю державних службовців стала обов'язковість, у десятиденних строк з моменту отримання доходу або придбання майна, відправлення електронного повідомлення Національному агентству з питань запобігання корупції, у разі суттєвої зміни майнового стану чиновника, а саме: отримання ним доходу, придбання майна на суму, яка перевищує 50 мінімальних заробітних плат, встановлених на 1 січня відповідного року. Зазначена інформація вноситься до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та оприлюднюється на офіційному веб-сайті Національного агентства Декларування доходів державних службовців в розвинених країнах світу за останні десятиліття стало звичайною практикою, оскільки неконтрольованість збагачення незаконним шляхом тягне за собою цілу низку ризиків, як для конкретної країни, так і для світового співтовариства. Наразі понад 100 держав світу мають систему електронного декларування, що відбулось завдяки просуванню такого механізму контролю з боку держави за своїми чиновниками, Організацією Об'єднаних Націй. Однак, значно менший відсоток країн застосовує на достатньому рівні онлайн технології для реальної перевірки електронних декларацій щодо дотримання антикорупційного законодавства [10]. А в більшості країн, взагалі, перевірка стосується лише законності походження отриманих державним службовцем доходів, що є однобоким та неефективним підходом. Адже саме витрати чиновника, на красивий відпочинок, дорогі автомобілі, елітні квартири та будинки, а також брендовий одяг та гарну їжу в ресторанах, мають стати об'єктом перевірки держави, а не його доходи які він декларує.

Найбільш ефективне законодавство щодо декларування створене в таких країнах як Німеччина, США та Грузія. Відповідно до індексу сприйняття корупції на 2019 рік, ці країни посідають відповідно 9, 23 та 44 місце відповідно [11]. Тож розглянемо правові основи електронного декларування доходів державних службовців у зазначених країнах. В Німеччині, в федеральних міністерствах і відомствах німецького уряду були впроваджені антикорупційні заходи, що містяться в спеціальному пакеті документів, що отримав назву «Директива федерального уряду про боротьбу з корупцією в федеральних органах управління» (далі - Директива) [12]. Дані нормативні документи були розроблені Федеральним міністерством внутрішніх справ і діють в Німеччині до сьогодні. Директива включає в себе Кодекс дій проти корупції, а також Методичні вказівки для керівників та керівництва відомства.

Так, відповідно до даного Кодексу у Німеччині, якщо державний службовець живе тільки на одну заробітну плату, він взагалі не замислюється над заповненням декларацій. За нього це робить бухгалтерія того підприємства або державної організації, де людина працює. Відповідні відомості, про отриману щомісячну зарплату державного службовця безпосередньо відсилає бухгалтерія до відділення податкової служби. Саме цей орган в Німеччині контролює відповідність доходів державних службовців з їх рівнем життя. Проте, якщо німецький громадянин отримує додаткові доходи з інших джерел, непов'язаних з основною роботою, в цьому випадку державний службовець самостійно має подати щорічну декларацію. На практиці це означає наступне: державний службовець у Німеччині, крім заробітної плати за основним місцем роботи, отримує, наприклад, від держави субсидії або іншу форму фінансової допомоги, або має додаткові доходи від своєї наукової діяльності. Тільки в цьому випадку він зобов'язаний подавати щорічну декларацію в податкову службу самостійно. Для цього він має оформити собі електронну податкову картку (прообраз е-декларації), а заповнення її - це відповідальність керівника державного органу де працює особа.

Податкові органи звірять доходи цього чиновника з наявною в їх базах даних інформацією про його видатки і проведуть відповідну перевірку якщо видатки будуть перевищувати отримані доходи. Така система електронного декларування дає змогу державі контролювати законність видатків державних службовців [12]. Між іншим, в Німеччині вам навряд чи вдасться отримати через сайт Федерального канцлера Німеччини Ангели Меркель відомості про її щорічний прибуток. Те ж саме стосується і депутатів Бундестагу, і депутатів Європейського Парламенту, які представляють Німеччину в Брюсселі і Страсбурзі. Отримати зазначені відомості можна лише за допомогою направлення офіційного запиту до фіскального органу. Крім того такий запит обов'язково має бути аргументованим - навіщо потрібні ці дані. І то не факт, що вам таку інформацію відкриють. Але в даному випадку важливо інше: німецькі громадяни впевнені, що перевіркою законності отримання прибутку державних службовців ретельно займається спеціальний орган, а також бухгалтерські відділи державних організацій, в яких працюють німецькі громадяни, а тому причин не довіряти немає [13].

Діяльність державних службовців США регулюється «Принципами етичної поведінки урядовців і службовців» від 1990 р. і Актом «Про етику поведінки державних службовців США» від 1978 р. Відповідно до цих документів, до основних антикорупційних заходів США належать:

— постійний контроль за обов'язковим декларуванням фінансових доходів та видатків службовця за рік;

— кримінальна відповідальність не лише фізичних, а й юридичних осіб за корупційну діяльність [14].

У Сполучених Штатах Америки державний службовець повинен надавати в Управління з питань етики інформацію про свої видатки й доходи, а також видатки й доходи його близьких родичів - дітей, дружини (чоловіка), батьків, у тому числі відомості про джерела походження майна, його склад і вартість; відомості про наявні депозити, отримані й видані позики, а також отримані кредити; перелік отриманих подарунків, вартість яких перевищує 50 доларів США; перелік транспортних, розважальних та інших порівнянних послуг, оплачених не з особистих або бюджетних коштів (із указівкою джерела) [15]. Перевіркою наданих даних займаються спеціальні особи або група осіб, комісії, які при необхідності можуть запитувати додаткову інформацію, викликати на бесіду самих чиновників, проводити розслідування. При серйозних порушеннях можливе притягнення до кримінальної відповідальності.

У США державні чиновники високого рівня проходять обов'язкову перевірку на поліграфі. Часто ця умова закріплюється в посадовій інструкції або контракті на роботу. Якщо чиновник або службовець не проходить таку перевірку, з ним можуть навіть розірвати договір. Таким чином, можемо відзначити те, що в США державні службовці звітують перед державою не тільки про свої доходи, але головне - відображають свої щорічні витрати [16].

Реформи, проведені в Грузії у середині нульових, багато хто з міжнародних інститутів подає як приклад для наслідування Україні. Грузія випередила в цьому рейтингу успіхів антикорупційної політики і таких членів ЄС, як Мальта, Словаччина, Греція, Хорватія, Румунія, Угорщина і Болгарія, не кажучи вже про дві інших держави Південного Кавказу - Вірменію (77 місце) і Азербайджан (126), а також про Білорусь (66), Україну (126) і Росію (137). Після Революції троянд відбулось формування нової антикорупційної політики щодо стратегії та реалізації першочергових дій, спрямованих на подолання корупції. Ключовим моментом у правовому регулюванні антикорупційної політики Грузії стало ухвалення президентом Грузії указу від 24 червня 2005 року № 550 «Про затвердження національної антикорупційної стратегії» [17] та Плану дій з реалізації цієї стратегії. Зазначені нормативні акти були розроблені за участю громадянського суспільства та міжнародних організацій. Бюджет країни збільшився в кілька разів за короткий період. Брати хабарі стало невигідно не лише через збільшення зарплати у державних службовців а через невідворотність покарання за корупцію. Кримінальні переслідування за корупційні злочини ініціювали нові кадри в реформованих правоохоронних органах. Грузинській владі вдалося трансформувати органи, які дублювали функції один одного. Громадяни почали отримувати соціальні послуги онлайн. До того ж, одним з найбільших успіхів стало запровадження електронного декларування держслужбовців й електронні реєстри власності.

До речі, саме електронним деклараціям в Грузії приділена значна увага. Є спеціальні органи та уповноважені особи, які відслідковують рівень життя службовців, відповідно до їх задекларованого майна. Електронні декларації державні службовці заповнюють щорічно, а електронні реєстри лише перед вступом на державну службу. Саме в електронних реєстрах зазначається все майно, яке має службовець до моменту призначення його на посаду [18].

Таким чином, аналізуючи досвід розвинених країн світу, можна зазначити, що запровадження електронного декларування підвищує рівень довіри населення до державних службовців та зменшує ризики вчинення корупційних дій, адже громадяни повинні бути впевнені у тому, що уповноважені особи кваліфіковано та чесно здійснюють свою діяльність відповідно до норм чинного законодавства.

Висновки

Політичні та суспільні перетворення, що відбулися в Україні внаслідок революційних подій у листопаді 2013 - лютому 2014 років, сприяли оновленню антикорупційного законодавства та запровадженню спеціалізованих антикорупційних органів, які мають стати рушійною силою для досягнення стратегічної мети - подолання корупції як системного явища, що загрожує національній безпеці.

Прикладом пошуку оптимальних і дієвих моделей спеціальних інституцій з протидії корупції може слугувати досвід країн, які досягли значних успіхів у боротьбі з цією «соціальною недугою», зокрема досвід Німеччини та США - двох потужних світових країн-лідерів, та Грузії - єдиної країни на пострадянському просторі, якій вдалося створити ефективну систему заходів запобігання корупції.

Відкритість діяльності органів влади є основоположним принципом взаємодії державних службовців та населення.

Активна позиція та зацікавленість громадськості щодо контролю за доходами і видатками службовців сформована на рівні громадянського обов'язку.

Сьогодні, електронне декларування доходів державними службовцями є головним адміністративно-правовим механізмом, який дозволив би викоренити таке негативне явище як «корупція».

Однак, наразі, запровадження цієї системи не відповідає результатам, які очікувалися. Є багато різних схем, як заховати свої доходи так, щоб їх ніхто не побачив, а антикорупційні органи не здогадались про корупційні доходи державного службовця.

Прикладом цього є декларації державних службовців, досліджуючи які можна спостерігати очевидну розбіжність між тим як живе особа, і що вона декларує.

Тому, на нашу думку, необхідно вносити дієві зміни в існуючий механізм державного контролю, оскільки наявний механізм електронного декларування не можна вважати досконалим, про що свідчать велика кількість порушень щодо невідповідності рівня життя державних службовців відповідно до їх задекларованого майна.

Література

1. Про запобігання корупції: Закон України від 14.10.2014 № 1700-VII. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/1700-18#Text (дата звернення: 24.11.2020).

2. Індекс сприйняття корупції - 2019. URL: https://ti-ukraine.org/ research/indeks-spryjnyattya- koruptsiyi-2019/ (дата звернення: 23.11.2020).

3. Про боротьбу з корупцією: Закон України від 05.10.1995 № 356/95-ВР. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/356/95-%D0%B2%D1%80#Text (дата звернення: 24.11.2020).

4. Про засади запобігання та протидії корупції: Законі України від 11.06.2009 № 1506VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1506-17#Text (дата звернення: 24.11.2020).

5. Про засади запобігання та протидії корупції: Законі України від 07.04.2011 № 3206VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3206-17#Text (дата звернення: 24.11.2020).

6. Про Національне антикорупційне бюро України: Закон України від 14.10.2014 № 1698-VII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1698-18#Text (дата звернення: 24.11.2020).

7. Про запобігання корупції: Закон України від 14.10.2014 № 1700-VII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1700-18#Text (дата звернення: 24.11.2020).

8. Про основи антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки: Закон України від 14.10.2014 № 1699-VII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1699- 18#Text (дата звернення: 24.11.2020).

9. Про внесення змін до деяких законодавчих актів з визначення кінцевих вигодонабувачів юридичних осіб та публічних діячів: Закон України від 14.10.2014 № 1701-VII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1701-18#Text (дата звернення: 24.11.2020).

10. Як електронні декларації чиновників зможуть змінити Україну. URL: https://www.volynnews.com/news/society/yak-elektronni-deklaratsiyi-chynovnykiv-mozhut-zminyty- ukrayinu/ (дата звернення: 25.11.2020).

11. Transparency International. URL: https://www.transparency.org /en/countries/afghanistan?redirected=1 (дата звернення: 25.11.2020).

12. Директива Федерального правительства по предупреждению коррупции в федеральной администрации МВД ФРГ от 30 июля 2004 t.URL:

www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/RL_russisch.pdf (дата звернення: 01.04.2013 г.).

13. Крамарчук О. Электронные декларации: чего от нас хочет Европа? URL:

https://antikor.com.ua/artides/93219elektronnye_deklaratsii_chego_ot_nas_hochet_evropa (дата звернення: 28.11.2020).

14. Супрун-Ковальчук Т.М., Діденко Є.В. Міжнародна практика запобігання та боротьби з корупцією. URL: http://baltijapublishing.lv/ omp/index.php/bp/ catalog/download/35/577/1185-1?inline=1 (дата звернення: 28.11.2020).

15. Подання декларацій осіб уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: Україна та зарубіжний досвід. URL: http://zaharivka-rda.odessa.gov.ua/nformacjn- materali/podannya-deklaracj-osb-upovnovazhenih-na-vikonannya-funkcj-derzhavi-abo-mscevogo- samovryaduvannya-ukrana-ta-zarubzhnij-dosvd/ (дата звернення: 27.11.2020).

16. Декларирование доходов и расходов: чего все боятся? URL: http://tikazakhstan.org/deklarirovanie-dohodov-i-rashodov-chego-vse-boyatsya/ (дата звернення:27.11.2020).

17. Про затвердження національної антикорупційної стратегії: Указ президента Грузії від 24 червня 2005 року № 550. URL: http://parliament. ge/files/290_14922_720805_REPORT_Final.pdf (дата звернення: 28.11.2020).

18. Прозорі й підзвітні держслужбовці: що вдалося Грузії. URL: https://ti-

ukraine.org/news/prozori-i-pidzvitni-derzhsluzhbovtsi-shcho-vdalosia-hruzii/ (дата звернення: 28.11.2020)

Размещено на Allbest.ru