Судебный примиритель в административном судопроизводстве: особенности правового статуса

Размещено на http://www.allbest.ru/

Судебный примиритель в административном судопроизводстве: особенности правового статуса

В.В. Гриценко

Воронежский государственный университет

Рассматриваются отдельные особенности правового статуса судебных примирителей в административном судопроизводстве. Аргументируются предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования административно-правового института судебного примирения.

Ключевые слова: судебный примиритель, правовой статус, административное судопроизводство, Регламент о проведении судебного примирения, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. правовой примиритель судебный

The article deals with certain features of the legal status of judicial conciliators in administrative proceedings. The author argues for proposals to improve the legal regulation of the administrative and legal Institute of judicial reconciliation.

Key words: judicial conciliator, legal status of administrative proceedings, Regulations on judicial conciliation, Code of administrative proceedings of the Russian Federation.

Анализ норм Федерального закона от 26 июля 2019 г. № 197-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 30. Ст. 4099., Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 "О статусе суда в Российской Федерации"Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792., Федерального закона от 26 июля 2019 г. № 198-ФЗ "О внесении изменений в статью 333.40 части второй Налогового кодекса Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур"Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 30. Ст. 4100. и др. свидетельствует о реформировании, происходящем уже в самой "процессуальной революции".

К одной из основных идей, под воздействием которой изменилось в 2019 г. и в дальнейшем будет модернизироваться административное и административное процессуальное законодательство, Ю.Н. Старилов относит "проведение процессуальной революции путем внесения изменений и дополнений в основные действующие в стране процессуальные кодексы (АПК, ГПК и КАС РФ)См.: Правовые итоги - 2019 // Закон. 2020. Nq 1. С. 35 (автор - Ю.Н. Старилов)..

Безусловно, нормы КАС РФ и в дальнейшем будут изменяться, это связано не только с конкретизацией, толкованием, разъяснением, уточнением действующих норм, но и с объективной необходимостью, обусловленной судебной реформой. По мнению Ю.Г. Иваненко цель совершенствования КАС РФ "связана с обеспечением эффективной судебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций и, конечно, равенства процессуальных возможностей участников административного спора"Иваненко Ю.Г. Состязательность в судебном процессе: соотношение частного и публичного интереса // Судья. 2020. № 1. С. 57..

В 2019 г., по статистическим данным Верховного Суда РФ, судами общей юрисдикции рассмотрено 7 млн 4 тыс. дел об административных правонарушенияхСм.: Куликов В. Штрафы пересчитают // Рос. газета. 2020. 21 февр.. За указанный период судьи Воронежской области рассмотрели 377 тыс. дел, из них 86 тыс. - об административных правонарушенияхURL: https://voronej.bezformata.com/listnews/nagruzka-na-voronezhskih-sudej- v-2019/81742752/.

Согласно ст. 1 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" судья выступает в качестве носителя судебной власти, наделен полномочиями осуществлять правосудие, исполняет свои обязанности на профессиональной основе, является независимым и подчиняется только законуВедомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792..

К особенностям правового статуса судей относится принцип его единства, все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом, закрепленным в Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах и законах субъектов РФ.

Статус судьи отличается от статуса судьи, пребывающего в отставке (имеющего стаж работы в должности судьи не менее 20 лет), тем, что последний не вправе осуществлять правосудие, но он может работать в государственных органах, муниципальных органах, общественных объединениях. При этом на него не распространяются гарантии неприкосновенности и приостанавливается его членство в судебном сообществе.

На основании ст. 1 Федерального закона от 26 июля 2019 г. № 197 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и. 5 ст. 3 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" гласит: "...судья, пребывающий в отставке, вправе быть медиатором, судебным примирителем".

Таким образом, для того чтобы судья, пребывающий в отставке стал судебным примирителем в административном или другом судопроизводстве, необходимо в первую очередь его желание. Отвечая на вопрос о перспективах участия судей в отставке в качестве судебных примирителей, Председатель Российского объединения судей Ю.И. Сидоренко подчеркнул, ссылаясь на опрос судей субъектов РФ, что "они не выразили особого энтузиазма заняться такой работой", в связи с чем "мы не стали развивать эту тему"Сидоренко Ю.И. Могу с уверенностью сказать, что Российское объединение судей как организация состоялась: интервью с Председателем Российского объединения судей Юрием Ивановичем Сидоренко // Судья. 2020. Nq 1. С. 31..

Кроме того, не каждый судья, пребывающий в отставке, выразивший такое желание, может стать судебным примирителем. Это должен быть квалифицированный судья, пребывающий в отставке.

Исходя из анализа содержания норм Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" отставкой судьи признается почетный уход или почетное удаление судьи с должности. При этом законодатель закрепил, что за таким лицом сохраняются звание судьи, гарантии личной неприкосновенности и принадлежность к судейскому сообществу.

Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев подчеркнул, что при формировании списка судебных примирителей Верховным Судом РФ учитывались "характеристики кандидатов, данные председателями кассационных судов общей юрисдикции, арбитражных судов округов, кассационного военного суда и суда по интеллектуальным правам"Десятый съезд судей определит направление дальнейшего совершенствования судебной системы России // Судья. 2020. Nq 1. С. 5..

Судья, пребывающий в отставке, претендующий на должность судебного примирителя в административном судопроизводстве, должен обладать стажем, опытом работы, т. е. иметь богатую практику рассмотрения административных дел в порядке, предусмотренном КАС РФ (который был введен с 15 сентября 2015 г.).

Введение нового межотраслевого института - судебного примирения в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве свидетельствует о намерении законодателя решить все проблемы в данной сфере практически одним нормативно-правовым актом. И если рассматриваемый закон исключил главу 14.1 ГПК РФ "Примирительные процедуры. Мировое соглашение"См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 28 ноября 2018 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. Nq 49 (ч. 1). Ст. 7523., т. е. произошла замена одной главы на другую, то для КАС РФ - это совершенно новый правовой институт административного судопроизводства.

Анализируемый закон носит рамочный характер, объединяя судебные примирительные процедуры в трех кодифицированных актах ГПК РФ, АПК РФ и КАС РФ. Он практически под одну "гребенку" причесывает гражданское и административное судопроизводство в отношении судебного примирения, т. е. осуществляет правовое регулирование гражданско-правовых и публично-правовых отношений.

Характеризуя изменения в сфере примирительных процедур, Д. Малешин считает, что медиативные решения и судебные примирители "позволят перенаправить значительные массивы споров с судебной системы в сферу медиации"Правовые итоги - 2019 // Закон. 2020. № 1. С. 47 (автор - Д. Малешин).. Научные рассуждения Н.А. Колоколова приводят его к противоположному выводу о том, что тема российской медиации "модная, но не популярная"Колоколов Н.А. В поисках регламента судебного примирения // Мировой судья. 2020. Nq 1. С. 14 ; Колоколов Н., Панкратова Е. Медиация: модная, но не популярная. Что мешает медиации. Робкие шажки. Вопросы без ответа // ЭЖ- Юрист. 2016. № 9. С. 4-5..

С.Н. Махина рассматривает судебное примирение в качестве эффективного "элемента механизма разрешения административных споров, который позволит избежать длительного судебного разбирательства, неудовлетворительности, а иногда прямого неприятия принятого судебного решения и, как следствие, неисполненности судебного акта и отношений конфронтационного характера между гражданином и государством"Махина С.Н. Примирение сторон в административном судопроизводстве: новое в законодательстве, теории и практике // Журнал административного судопроизводства. 2019. Nq 4. С. 9..

Следует отметить, что положения о судебных примирителях закрепляются не только в трех кодифицированных актах (АПК РФ, ГПК РФ, КАС РФ), но и Регламенте о проведении судебного примирения (далее - Регламент)Об утверждении Регламента проведения судебного примирения: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 2019 г. Nq 41 // Рос. газета. 2019. 12 нояб..

В Регламенте подчеркивается необходимость при формировании списка учитывать опыт работы в качестве судьи, опыт научной деятельности, специализацию, регион проживания кандидата, деятельность, осуществляемую судьей, пребывающего в отставке с момента ухода в отставку, и соответствие данной деятельности законодательству о статусе судей и кодексу судейской этики.

Список судебных примирителей, а также Регламент должны быть размещены на официальном сайте Верховного Суда РФ в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". В настоящее время и Список и Регламент размещены на официальном сайте Верховного Суда РФ.

Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 28 января 2020 г. "Об утверждении списка судебных примирителей" утвердил 341 судебного примирителя (первичный список, так как в дальнейшем он будет дополняться).

Кроме фамилии, имени, отчества, указывается выслуга лет, специализация, название суда - место работы до ухода в отставку, название населенного пункта и региона проживания.

В основном список судебных примирителей по субъектам сформирован в составе пяти человек (например, Республика Адыгея, Республи- 152 ка Башкортостан, Республика Дагестан, Республика Коми, Республика Крым, Республика Карелия и т. д.). В Республике Алтай, Алтайский край - 1; Республике Марий Эл, Республике Хакасия - 2; Чувашской Республике - 3.

Анализ списка судебных примирителей свидетельствует о том, что 58 % (200 чел.) из них имеют специализацию по гражданскому судопроизводству; 28 % (93 чел.)Об утверждении списка судебных примирителей: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 января 2020 г. № 1. URL: https://www.vsrf.ru/files/28685/ (дата обращения: 03.03.2020). - по гражданскому и административному судопроизводству; 14 % (48 чел.) - по административному судопроизводству. Таким образом, 42 % (28+14) обладают практическим опытом участия в административном судопроизводстве.

При этом из 85 субъектов РФ в 15 субъектах Федерации отсутствуют судьи в отставке, имеющие специализацию административного судопроизводства (например, Камчатский край, Ленинградская, Московская, Томская, Ярославская области и др.).

По специализации в списке судебных примирителей превалирует гражданское судопроизводство. Так, в Красноярском крае четыре примирителя специализируются на гражданском судопроизводстве; 1 - на административном судопроизводстве; такое же соотношение специализаций - в Липецкой, Белгородской и Владимирской областях. Аналогичная ситуация в Республике Саха (Якутия), Забайкальском крае и др.

Следует также отметить, что 50 % (171 чел.) судебных примирителей ушли в отставку из арбитражных судов; 44 % - из федеральных судов и 6 % - из верховных судов республик.

Если проанализировать список по возрастному критерию, то он тоже колеблется. Например, в Республике Адыгея - возраст судебных примирителей с учетом выслуги лет от 14 до 31 года.

Так, список судебных примирителей Воронежской области состоит из 5 человек, выслуга лет составляет от 27 до 40 лет. Четыре из них имеют специализацию по гражданскому судопроизводству; один - по гражданскому и административному судопроизводству; четверо ушли в отставку из арбитражных судов Воронежской области, один - из федерального районного судаОфициальный сайт Верховного Суда РФ. URL: https://vsrf.ru/documents/ own/28689/.

Представляется не вполне ясным алгоритм отбора судей, пребывающих в отставке в целом и в административном судопроизводстве в частности.

Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев считает, что в настоящее время административное судопроизводство является "эффективным и востребованным способом зашиты прав граждан и организаций"Лебедев В.М. Становление и развитие административного судопроизводства в Российской Федерации // Журнал российского права. 2019. № 6. С. 10., о чем свидетельствует наметившаяся положительная тенденция увеличения числа административных дел: в 2018 г. таких дел по сравнению с 2017 г. было рассмотрено на 100 тыс. большеСм.: Лебедев В.М. Указ. соч..

К большим достижениям судебной системы Воронежской области в 2019 г. председатель Воронежского областного суда В.Н. Тарасов относит рассмотрение 2857 дел по главе 22 КАС РФ "Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих". При этом следует отметить, что 47,8 % требований истцов удовлетворены судами. В.Н. Тарасов подчеркнул, что "практически каждый второй житель получил удовлетворение своих требований в наших судах. Тем не менее более половины административных истцов не смогли защитить свои интересы, в связи с чем он потребовал от судей "повышать правовую защищенность граждан""URL: https://gorcom36.ru/content/voronezhtsy-vyigrali-v-sudakh-pochti-polo vinu-del-protiv-vlasti-i-dolzhnostnykh-lits/.

Поэтому возникает объективная необходимость увеличения количества судебных примирителей из числа судей, пребывающих в отставке, имеющих опыт рассмотрения дел в административном судопроизводстве. Всего в Воронежской области более 400 судей и 5 судебных примирителей.

В настоящее время местонахождение судебного примирителя не определено. Рабочим местом судебного примирителя должна быть комната (кабинет) в здании суда. По мнению председателя Совета судей России В. Момотова, "суд - уже только крайний случай", так как "в нормальном суде главным должен быть не кабинет судьи, а комната для судебного примирения, где стороны встречаются и договариваются"Цит. по: Куликов В. Пойдем на мировую. Верховный Суд утвердил список судебных примирителей // Рос. газета. 2020. 29 янв..

Следует отметить, что судебное примирение в Регламенте определяется как примирительная процедура, осуществляемая с участием судебного примирителя.

Регламент состоит из двух разделов, включающих 26 статей. Первый раздел посвящен общим положениям: определению целей и задач; принципам и правовой основе судебного примирения; закрепления требований к судебным принципам и определенные требования к формированию списка судебных примирителей.

Статья 1 Регламента определяет цели и задачи судебного примирения. Судебное примирение в целом и административное примирение в частности осуществляются в двух целях: во-первых, достижения сторонами взаимоприемлемого результата; во-вторых, урегулирования конфликта интересов сторон.

К задачам судебного примирения относятся:

— соотнесение и сближение позиций сторон по делу;

— выявление дополнительных возможностей для урегулирования спора с учетом интересов сторон;

— оказания сторонам содействия в достижении результата примирения.

В ст. 2 Регламента перечисляются пять принципов судебного примирения: принцип равноправия сторон; принцип независимости и беспристрастности судебного примирителя; принцип конфиденциальности; принцип добросовестности. К недостаткам анализируемой статьи можно отнести следующие:

— название статьи объединяет принципы и правовую основу судебного примирения, однако принципы - это и есть основополагающие положения, основы, начала, идеи, на которых должно формироваться примирение, в данном случае принципы являются правовыми, так как закреплены в Регламенте; в юридической науке принципы и основы выступают, как правило, в качестве тождественных понятий;

— неопределенность адресности принципов судебного примирения; в частности, принцип добровольности относится к сторонам, участвующим в судебном примирении, и состоит в том, что кандидатура судебного примирителя определяется сторонами, которые могут отказаться от продолжения судебного применения на любой стадии проведения; для этого необходимо письменно сообщить другому участнику судебного примирения;

- основанность принципов на сочетании правовых и моральных (нравственных) основ; так принцип сотрудничества выражается в сочетании конструктивного и созидательного характера, и регулирование спора должно проходить в атмосфере доверия и взаимного уважения; такие термины, как "уважение", "доверие", относятся к оценочным, нравственным категориям;

- раскрытие содержания данных принципов в ст. 3-7 Регламента осуществляется не в той последовательности, которая указана в ст. 2 Регламента; так, в ст. 6 Регламента сначала раскрывается принцип конфиденциальности, а в ст. 7 - принцип независимости и беспристрастности примирителя, чем нарушается порядок перечисленных принципов, в связи с чем необходимо их поменять местами, соответственно в порядке, изложенном в ст. 2 Регламента. Кроме того, последний из перечня принципов - принцип добросовестности - не раскрывается в отдельной статье.

К "правовой основе судебного примирителя", по-видимому, относятся ст. 8 и 9 Регламента. Думается, что эти две статьи целесообразно было бы объединить в еще один принцип, например принцип единства требований к судебным примирителям, с учетом формирования единого списка судебных примирителей, в связи с чем было бы логичней оставить название анализируемой статьи - "Принципы судебного примирения".

Кроме того, учитывая значимость правовых принципов для осуществления судебного примирения, их не только научную, но и практическую значимость, представляется целесообразным закрепить принципы не в Регламенте, а в КАС РФ.

В разделе 2 Регламента раскрывается порядок судебного примирения: основания его проведения, сроки, участники, стороны, процедура применения, завершение судебного примирения.

Согласно ст. 12 Регламента к участникам судебного примирения относятся: стороны (представители сторон), судебный примиритель, другие лица (по согласованию со сторонами и судебными примирителями), участвующие в деле, и лица, способствующие проведению судебного примирения.

Таким образом, судебный примиритель - это один из основных участников судебного примирения.

По справедливому замечанию О.С. Рогачевой, административный ответчик и административный истец "обладают обит, им и значимым средством распорядительной деятельности - примирением сторон, суть которого состоит в разрешении административного правового спора на взаимоприемлемых для сторон условиях"Рогачева О.С. Примирение сторон в административном судопроизводстве: допустимость, новеллы законодательства и практика применения // Журнал административного судопроизводства. 2019. № 3. С. 5..

Н.А. Колоколов подчеркивает, что ключевой фигурой Регламента являются судебные примирители, список которых "формируется и утверждается Пленумом Верховного Суда РФ на основе предложения Верховного Суда РФ, кассационных судов общей юрисдикции, кассационного военного суда, арбитражных судов округов, апелляционных судов общей юрисдикции, апелляционного военного суда, арбитражных апелляционных судов, верховных судов республик, краев, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, CNJ судов автономных округов, арбитражных судов, окружных (флотских) военных судов о кандидатурах судебных примирителей из числа судей в отставке, изъявивших желание выступать в качестве судебного примирителя"Колоколов Н.А. В поисках регламента судебного примирения // Мировой судья. 2020. № 1. С. 15..

Однако правовой статус судебного примирителя (права, обязанность, ответственность) четко не определен ни в КАС РФ, ни в Регламенте.

В Регламенте не применяется "классический" подход в определении правового статуса, не используются термины "права" и "обязанности" судебного примирителя. Согласно и. 1 ст. 14 Регламента судебный примиритель: ведет переговоры со сторонами, в том числе индивидуальные, другими лицами, участвующими в деле и в судебном примирении; изучает представленные сторонами документы и иную информацию; предлагает сторонам представить дополнительные документы и информацию; знакомится с материалами дела с согласия суда; получает необходимые консультации у специалистов; содействует сторонам в обмене документами, сведениями и сообщениями по обсуждаемым вопросам; дает сторонам рекомендации в целях скорейшего урегулирования спора, сохранения между сторонами деловых отношений (в частности, предлагает истцу проверить правомерность, оправданность и разумность предъявленной к взысканию суммы; предлагает ответчику проверить обоснованность возражений на иск; предлагает сторонам провести дополнительную сверку расчетов, обсудить условия договора, из которого возник спор, сопоставляя обстоятельства их выполнения или невыполнения сторонами с характером исковых требований, выяснить однозначность понимания сторонами условий договора, иных правоотношений); разъясняет законодательство и практику его применения; предлагает сторонам выработать и обсудить варианты урегулирования спора (оптимальный, удовлетворительный, нежелательный); завершает судебное примирение в порядке, предусмотренном данным Регламентом; отказывается от проведения судебного примирения при наличии обстоятельств, препятствующих его проведению (в частности, болезнь, нахождение судебного примирителя вне пределов региона проживания или нахождения сторон спора).

В и. 2 ст. 14 Регламента закрепляется запрет на совершение определенных действий. Так, судебный примиритель не должен:

1) совершать действия, влекущие возникновение, изменение либо прекращение прав или обязанностей лиц, участвующих в деле, и других участников судебного процесса;

2) участвовать в проведении судебного примирения при наличии оснований, предусмотренных ч. 1 ст. 16 ГПК РФ, ч. 1 ст. 21 АПК РФ, ч. 1 ст. 31 КАС РФ;

3) разглашать без письменного согласия сторон полученную от них информацию, а также нарушать иные принципы судебного примирения.

Пункт 3 ст. 14 Регламента закрепляет, что судебному примирителю "следует" делать:

- заявлять сторонам и суду об обстоятельствах, препятствующих проведению судебного примирения, а также об обстоятельствах, которые могут вызвать обоснованные сомнения в его беспристрастности или независимости;

- добросовестно проводить судебное примирение;

- быть беспристрастным и независимым;

- разъяснять особенности и последствия использования результатов примирения, а также правовые последствия завершения судебного примирения в случае недостижения результата примирения;

- предоставлять по запросу суда информацию о ходе судебного примирения не позднее следующего дня после дня получения соответствующего запроса.

Следует согласиться с мнением Е.С. Смагиной о том, что "статус и права судебного примирителя пока определены довольно общим образом"Смагина Е.С. Судебное примирение и судебные примирители в гражданском судопроизводстве: возможные правоприменительные проблемы // Законы России. 2020. № 1. С. 32..

Судебное примирение в административном судопроизводстве представляет собой совокупность административно-правовых и административно-процессуальных норм, регулирующих отношения в сфере примирительных процедур с участием судебного примирителя.

Н.А. Колоколов считает, что "корни проблемы, связанные с выбором формы примирения", находятся в менталитете народаСм.: Колоколов Н.А. Указ. соч. С. 14.. В связи с этим представляется актуальным вопрос: если гражданин не доверяет судебной системе, судье, то поверит ли он судье, пребывающему в отставке (по принципу "бывших судей не бывает")?

Однако необходимо отметить и менталитет самого судьи в отставке. По справедливому замечанию Е.С. Смагиной, "долгие годы работы судья отправлял правосудие, базирующееся на принципах, противоположных принципам примирения, привык разрешать споры в чью-то пользу, а не урегулировать их на основе компромисса, руководствоваться буквой закона, а не интересами сторон, устанавливать действительные обстоятельства дела, а не находить их взаимоприемлемую для сторон интерпретацию, дистанцироваться от сторон, не нарушая состязательности, а не сближаться с ними", т. е. практически "судья в прямом смысле этого слова оказывается по другую сторону, выполняя функции одновременно и посредника, и адвоката, причем обеих сторон"Смагина Е.С. Указ. соч. С. 33..

Согласно ст. 137.6 КАС РФ судебный примиритель должен осуществлять свою деятельность, основываясь на трех принципах: принципе добросовестности, принципе беспристрастности, принципе независимости.

Основной задачей судебных примирителей в административном судопроизводстве является выбор компромиссного решения, способствующего урегулированию спора.

В настоящее время для судебного примирителя необходимы "адаптационный" период, а также специальная подготовка по практике применения примирительных процедур в административном судопроизводстве.

Анализ положений, закрепляющих правовой статус судебного примирителя, к сожалению, свидетельствует о поспешности, недоработке законодательства о примирительных процедурах, в том числе регулирующего вопросы административного судопроизводства, специфической чертой которого является наличие такой стороны, как органы публичного управления, наделенные законодателем властными полномочиями.

Кроме того, несмотря на то что судебный примиритель не является участником административного судопроизводства, представляется целесообразным четко закрепить его правовой статус не в Регламенте о проведении судебного примирения, а в ст. 137.6 КАС РФ, что должно способствовать повышению качества нормативно-правовой регламентации данного административно-правового института.

Размещено на Allbest.ru