Доброчесність державного службовця: етичний та юридичний виміри

Размещено на http://www.allbest.ru/

Доброчесність державного службовця: етичний та юридичний виміри

Н.М. Корчак, доктор юридичних наук, доцент; О.І. Пархоменко-Куцевіл, доктор наук з державного управління, професор, Київський національний університет імені Т. Шевченко

Мета: аналіз доброчесності як морально-етичної складової діяльності державного службовця, яка визначає межу і формує правомірну модель його поведінки. Методи дослідження: аналіз, синтез, індукція, дедукція, абстрагування, конкретизація, узагальнення. Результати: авторські висновки про особливості взаємодії моралі і права як регуляторів поведінки державних службовців та необхідності врахування доброчесності та етика при здійсненні якісної характеристики їх поведінки. Обговорення: розв'язання проблеми доброчесності влади через удосконалення інститутів державної служби, законодавчо встановлених етичних регуляторів поведінки державних службовців та стандартів їх доброчесності. Зростання ролі Національного агентства з питань запобігання корупції в інституалізації стандартів доброчесності.

Ключові слова: етика; доброчесність; запобігання корупції; державний службовець; юридизація доброчесності.

Purpose

Integrity (dobrochesnist) of a public servant: ethical and legal dimensions

N. Korchak, O. Parkhomenko-Kutsevil, Taras Shevchenko National University

Analysis of integrity (dobrochesnist - in Ukrainian) as a moral and ethical component of the public servant, which defines the limit and forms a legitimate model of his behavior. Methods: analysis, synthesis, induction, deduction, abstraction, concretization, generalization. Results: author's conclusions about the peculiarities of the interaction of morality and law as regulators of the behavior of public servants and the need to take into account integrity and ethics in the implementation of qualitative characteristics of their behavior. Discussion: the issue of ethical and legal dimensions of civil servant integrity is closely related to the relationship and interaction of morality and law in the system of socio-normative regulation. The rules of professional ethics should be considered as a legalization of moral qualities, values and obligations of a public servant.

Through the introduction of rules of ethical behavior, the state tries to stimulate motivation for lawful (virtuous) behavior. A public servant must be aware of the need to be guided in his / her activity by the system of values, principles, norms and attitudes, defined in the relevant normative legal acts and fixed in the codes or standards of professional ethics. Integrity is a moral and ethical component of a public servant's activity, which determines the limit and manner of his behavior. Solving the problem of the integrity of government through the improvement of public service institutions, statutory ethical regulators of public servants and standards of their integrity. Preventing corruption is primarily about boosting integrity. The role of the National Agency for the Prevention of Corruption in the institutionalization of integrity standards is growing. The Agency is working to raise these standards and constantly reminds them of the need to comply with them.

Keywords: ethics; integrity; prevention of corruption; civil servant; legalization of integrity.

Постановка проблеми та її актуальність

Наразі широкого обговорення, вивчення, дискурсу набувають питання доброчесності в різних сферах суспільного життя: «держава - бізнес - суспільство». Команда Transparency International Україна напрацювала концепцію Національної системи доброчесності, яка включає державні органи, що відповідають за боротьбу з корупцією (парламент, уряд, публічний сектор, органи судової влади тощо), політичні партії, громадянське суспільство, ЗМІ та бізнес [1].

Досліджуючи доброчесність як юридичний термін і сенс, В.С. Бігун справедливо звертає увагу на різний контекстний підхід відносно вживання терміну «доброчесність» у законодавстві: як критерій відповідності суддівській посаді; як превентивний засіб у боротьбі з корупцією через запровадження декларації доброчесності; як перевірка на доброчесність; як сукупність етичних принципів та визначених законом правил; як принцип державної служби або принцип етичної поведінки державних службовців або ж принцип і стандарт етичної поведінки виконання службових повноважень; як оціночна характеристика діяльності державного органу; як вимога до конкурсу та кандидата-учасника конкурсу. Автор робить висновок про юридизацію доброчесності як етичної категорії (тобто закріплення морального обов'язку як юридичний) в позитивний юридичний обов'язок. Автор [2, с. 25-26]. І хоча ні у кого не викликає сумніву розуміння добросовісності крізь призму морально-етичної складової діяльності державного службовця, питання співвідношення етичного та юридичного Корчак Н.М., Пархоменко-Куцевіл О.І. при аналізі цього терміну/явища не втрачають своєї актуальності.

Аналіз останніх досліджень і публікацій.

Мета статті полягає у системному аналізі нормативно-правових засад формування доброчесності державного службовця з точки зору співвідношення моралі та права.

Виклад основного матеріалу

Запровадження добросовісної моделі поведінки державного службовця є одним із пріоритетів реформи державної служби. Про це свідчить нормативне закріплення доброчесності як одного із принципів державної служби в Україні. Під нею законодавець розуміє спрямованість дій державного службовця на захист публічних інтересів та відмова державного службовця від превалювання приватного інтересу під час здійснення наданих йому повноважень [3, п. 5 ч. 1 ст. 4]. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 8 Закону України «Про державну службу» державний службовець зобов'язаний дотримуватися не тільки принципів державної служби, але й правил етичної поведінки.

Таким чином, закономірно постає питання про взаємозв'язок доброчесності та етики на державній службі.

Оскільки етика державного службовця є одним із потужних антикорупційних засобів, її етичні протидії сформульовані в Розділі VI «Правила етичної поведінки» Закону України «Про запобігання корупції». Слід наголосити, що саме цей Закон: 1) встановлює підстави та порядок притягнення до відповідальності за їх порушення; 2) є правовою основою для кодексів чи стандартів професійної етики. Своєю чергою, техніко-юридичне формулювання загальних правил здійснено через встановлення конкретних вимог (додержання вимог закону та етичних норм поведінки; пріоритет інтересів; політична нейтральність; неупередженість; компетентність і ефективність; нерозголошення інформації; утримання від незаконних рішень чи доручень), яких слід дотримуватись під час виконання службових чи представницьких повноважень.

Саме перераховані вище вимоги визначають стандарти (від англ. standard - норма, зразок) етичної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та прирівняних до них осіб. Це з одного боку. З іншого - підвищення рівня доброчесної поведінки зазначених осіб неможливе без встановлення загальнообов'язкових правил етичної поведінки. Останнє передбачає дотримання морально-етичних цінностей, що є невід'ємною поведінковою складовою державного службовця.

Сьогодні вкрай актуальним є судження відомого античного філософа Сократа про доброчесність як здатність керувати своїми переконаннями та протистояти хибним думкам інших людей, оскільки вона напряму залежить від знань та є свідомим і відповідальним ставленням індивіда до способу свого життя, моральної поведінки [4, с. 27]. Тому не випадково, що і тлумачення слова «доброчесність» розкривається через категорії моральної чистоти і чесності [5, с. 326].

Наразі доброчесність, як відображення морально-етичної складової діяльності публічного службовця [6, с. 39-40; 7, с. 67], є елементом його правового статусу та одним із компонентів проходження державної служби. Як зазначено в Стратегії реформування державного управління України на період до 2021 року, створення професійної державної служби не може бути здійснено без доброчесних та етичних державних службовців [8, Розділ «Державна служба та управління людськими ресурсами»]. Іншими словами, в основу формування ефективної системи державного управління в Україні покладена модель управління талантами (англ. Talant Management), а сприяння доброчесності - одна із її складових [9, с. 56-57].

У контексті вищевикладеного першорядного значення набувають міркування давньогрецького філософа Арістотеля щодо мети етики як не просто знання про доброчесність, а доброчесне вчинення. На його переконання, доброчесність формується у діяльнісному ставленні до світу, у реальному досвіді спілкування [10, с. 9].

Оскільки принцип доброчесності є основою антикорупції, нормативно-правовим підґрунтям стандартів доброчесності став прийнятий 14 жовтня 2014 року Закон України «Про запобігання корупції» № 1700-VII. Моніторинг та контроль за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб (дотримання стандартів доброчесності) здійснює Національне агентство з питань запобігання корупції як (далі - НАЗК). Саме цей орган запобігає корупції та сприяє формуванню доброчесності і нульової терпимості до корупції в державі та суспільстві, вільного від корупції бізнесу [11, п. 4.2 «Місія» Розділу 4 «Стратегія»].

Під стандартами доброчесності доцільно об'єднати правила, що пов'язані із: 1) запобіганням одержанню неправомірної вигоди або подарунків (ст. 22-24 Закону); 2) обмеженнями щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (ст. 25 Закону); 3) обмеженнями після припинення діяльності, пов'язаної із виконанням функцій держави, місцевого самоврядування (ст. 26 Закону); 4) обмеженнями щодо спільної роботи близьких осіб (ст. 27 Закону); 5) запобіганням та врегулюванням конфлікту інтересів (ст. 2836 Закону); 6) дотриманням етичної поведінки (ст. 37-44 Закону); 7) контролем та перевіркою декларацій (ст. 511-3 Закону); 8) моніторингом способу життя суб'єктів декларування (ст. 514 Закону).

Спеціальним антикорупційним інструментарієм інституалізації стандартів доброчесності є: 1) погодження антикорупційних програм (ст. 19 Закону); 2) облік та оприлюднення декларацій через Єдиний державний реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (ст. 47 Закону); 3) заборони на одержання пільг, послуг і майна органами державної влади та органами місцевого самоврядування (ст. 54 Закону); 4) антикорупційна експертиза (ст. 55 Закону); 5) спеціальна перевірка (ст. 56-58 Закону); 6) Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення (ст. 59 Закону); 7) вимоги щодо прозорості та доступу до інформації (ст. 60 Закону).

Задля забезпечення стандартів доброчесності НАЗК: 1) затвердило Методичні рекомендації щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів [12]; 2) розробило типові схеми розгляду повідомлень про можливі факти вчинення корупційних або пов'язаних із корупцією правопорушень, визначених положеннями Закону України «Про запобігання корупції» [13]; 3) здійснює координацію та методичне забезпечення діяльності уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) [14; 15].

Не слід забувати, що забезпечення стандартів доброчесності передбачає швидке, ефективне і неупереджене реагування НАЗК на факти виявлених порушень антикорупційного законодавства шляхом: 1) внесення припису керівнику органу, підприємства, установи, організації щодо усунення порушень законодавства, проведення службового розслідування, притягнення винної особи до встановленої законом відповідальності; 2) складення протоколу про адміністративне правопорушення, пов'язане із корупцією; 3) затвердження обґрунтованого висновку, який надсилається іншим спеціально уповноваженим суб'єктам у сфері протидії корупції.

Важливу роль відіграє популяризація стандартів доброчесності. НАЗК здійснює системне запровадження проведення освітніх заходів щодо моделей доброчесної поведінки у ситуаціях із можливими корупційними ризиками. Зокрема, розроблені та запроваджені навчальні онлайн-курси «Антикорупційні програми органів влади», «Декларуй доброЧесно!» та «Конфлікт інтересів: треба знати! Від теорії до практики». Новим програмним напрямом НАЗК є Офіс розбудови доброчесності, який відповідає за просвітницьку та навчальну діяльність, а також взаємодію з громадянським суспільством. Задля поширення знань про викривачів корупції, 4 лютого 2021 року Мінцифра та НАЗК презентували навчальний курс «Викривач у законі».

Створення системи доброчесної та професійної державної служби, окрім організаційно - правових аспектів, включає в себе: підтримання доброчесності та об'єктивності офіційних політичних і адміністративних рішень; пошуку балансу через виявлення ризиків для добропорядності службових осіб; заборону неприйнятних форм конфліктів; управління конфліктними ситуаціями; врегулювання конфліктних ситуацій.

Забезпечення професійної, ефективної та доброчесної державної служби дозволяє усунути «в зародку» більшість тих причин, які обумовлюють корупцію [16, с. 112]. У повній мірі можна стверджувати, що, зокрема, дотримання стандартів доброчесності є чинником обмеження зростання рівня корупції в Україні в цілому.

Отже, реформа державної служби значною мірою визначає успіх і інших реформ, результати яких безпосередньо залежать від якості рішень державних органів. Запобігання корупції пов'язано передусім із підвищенням рівня доброчесності. Саме НАЗК працює над підвищенням цих стандартів і постійно нагадує про необхідність їх дотримання.

Вважаємо, що питання доброчесності як поняття, категорія, явище тощо - це питання цілей та цінностей у демократичному суспільстві, якісних соціальних змін в етичному вимірі, а також розвитку знань і формування вмінь. Важливу роль в інституалізації правил (стандартів) доброчесності наразі відіграє Національне агентство з питань запобігання корупції.

Проблематика етичного та юридичного вимірів добросовісності державного службовця тісно пов'язані з питаннями співвідношення та взаємодії моралі і права в системі правового регулювання. У контексті нашого дослідження правила професійної етики варто розглядати як юридизацію моральних якостей, цінностей та зобов'язань державного службовця. І саме через упровадження правил етичної поведінки держава намагається стимулювати мотивацію до правомірної (доброчесної) поведінки. При цьому державний службовець має усвідомлювати необхідність керуватись у своїй діяльності системою цінностей, принципів, норм і установок, визначених як у відповідних нормативно-правових актах, так і зафіксованих у кодексах чи стандартах професійної етики.

В основі якісної характеристики поведінки державного службовця лежить поєднання доброчесності та етика. Таке поєднання є підґрунтям для формування корпоративної культури державної служби в цілому.

доброчесність службовець етичний поведінка

Висновки

Проведений аналіз дає підстави зазначити, що на сьогодні в Україні діють норми, які формують етичні норми поведінки державних службовців. Разом із тим існують проблеми їх реалізації та забезпечення доброчесності як основи розвитку сучасної системи публічного управління.

Доброчесність державного службовця - це морально-етична складова діяльності державного службовця, яка визначає «червоні» кордони його поведінки. Доброчесність у поведінці державного службовця передбачає не тільки відповідальне ставлення до виконання службових чи представницьких повноважень, але і здатність на основі аналізу та самокритичного оцінювання своєї діяльності (беручи до уваги і моральну свідомість) відповідати за її результат, бути відповідальним і обов'язковим у загально-життєвих і ділових стосунках.

На нашу думку, з метою формування принципів доброчесності в системі державної служби доцільно запровадити посади уповноваженого з етики в органах державної влади. Особи, що займають виокремлену посаду уповноваженого з етики в центральних органах виконавчої влади, координують і здійснюють методологічне керівництво уповноважених з етики підпорядкованих установ, відомств і територіальних підрозділів, закордонних установ, місцевих виконавчих органів районних рівнів, що входять до структури даних державних органів, і підпорядковуються державному секретарю центрального виконавчого органу, а у випадках відсутності відповідальних секретарів або зазначених посадових осіб - керівнику апарату державного органу або особі, яка має право призначати і звільняти з посади. Посада уповноваженого з етики буде забезпечувати не лише виконання етичних норм поведінки державними службовцями, а й виконувати роль запобігання корупції у конкретних органах влади.

Література

1. Національна система доброчесності. Україна - 2015. Transparency International Україна

2. Бігун В.С. Доброчесність як юридичний термін і сенс. Часопис Київського університету права. 2019. № 1. С. 25-26.

3. Про державну службу: Закон України від 10 груд. 2015 р. № 889-VIII.

4. Лис В. Про Сократа, Данила Галицького, Фернандо Магеллана, Ісаака Ньютона, Шарлотту, Емілі, Енн Бронте. Київ: Грані-Т, 2008. 134 с.

5. Словник української мови: в 11 тт. / АН УРСР. Інститут мовознавства; за ред. І.К. Білодіда. Київ: Наукова думка, 1970-1980. Т. 2. С. 326.

6. Сорокіна Н. Доброчесність як необхідний морально-етичний складник діяльності публічного службовця. Национальный юридический журнал: теория и практика. 2017 (октябрь). С. 39-42

7. Прудиус Л.В. Європейські стандарти доброчесної державної служби. Кадрова політика та публічна служба. 2016. № 8(34). С. 6574.

8. Стратегія реформування державного управління України на період до 2021: схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 чер. 2016 р. № 474 (в ред. розпорядження Кабінету Міністрів України від 18 груд. 2018 р. № 1102-р).

9. Посібник для керівників державної служби / Ю. Лихач (кер. авт. кол.), М. Канавець, Р. Попов, А. Малюга, Н. Шамрай, С. Гербеда, А. Мацокін, Н. Чермошенцева, С. Селіванов, Н. Щербак, В. Дівак, Г. Третяченко, Ю. Єрченко, М. Постоловська, О. Бутенко, Л. Михалик; за заг. ред. Н. Алюшиної. Київ: ТОВ «ВІСТКА», 2020. 422 с.

10. Професійна і прикладна етика: навч. посіб. /Аболіна Т.Г., Рогожа М.М., Василькевич Я.З., Заболотна В.О., Коцур В.П., Рик С.М.; за заг. ред. Коцура В.П. Препринт. Переяслав-Хмельницький, 2016. 314 с.

11. Стратегія розвитку Національного агентства з питань запобігання корупції на 2017 - 2020 роки та плани з її реалізації: схвалена рішенням НАЗК від 22 чер. 2017 р. № 234.

12. Методичні рекомендації щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів / Національне агентство з питань запобігання корупції.

13. НАЗК візуалізувало алгоритм розгляду повідомлень про корупцію, які стануть у нагоді уповноваженим та викривачам / прес-реліз НАЗК від 15 лют. 2021 р.

14. Методичні рекомендації щодо діяльності уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції: затверджені рішенням НАЗК від 13 лип. 2017 р. № 317 / Національне агентство з питань запобігання корупції.

15. Порядок надання згоди Національним агентством з питань запобігання корупції на звільнення керівника уповноваженого підрозділу (уповноваженої особи) з питань запобігання та виявлення корупції державного органу, юрисдикція якого поширюється на всю територію України: наказ НАЗК від 17 бер. 2020 р. № 100/20317 / Національне агентство з питань запобігання корупції.

16. Альтернативний звіт з оцінки ефективності впровадження державної антикорупційної політики / М.І. Хавронюк, О.В. Калітенко, Д.О. Калмиков та ін.; за заг. ред. М.І. Хавронюка. Київ, 2019. 359 с.

Размещено на Allbest.ru