Корупційні ризики в транспортній сфері

L. Zavgorodna

CORRUPTION RISKS IN THE TRANSPORT SECTOR

National Aviation University Kyiv, Ukraine The purpose: of the paper is to prevent, on the basis of institutional analysis, corruption risks as factors that negatively affect the behavior of a public servant and prevent them in the transport sector. Methods of research: using the logical semantic method of cognition allowed to investigate the definitions of anticorruption concepts as the essence of corruption risks. Results: the preconditions for the emergence of corruption risks in the transport sector are determined, directions for their detection and prevention are offered. Discussion: problems in the field of prevention and counteraction to corruption, implementation of European standards of conduct of civil servants in the transport sector.

Keywords: corruption, corruption risk, conflict of interests, international code.

1. Постановка проблеми та її актуальність

У сучасному світі одним із найнебезпечніших явищ, що впливають на інтереси держави та суспільства, є корупція. Вона стала проблемою, яка впливає на всі сфери суспільного життя, а найбільше вражає сферу взаємовідносин громадян з органами публічної адміністрації, з якими найчастіше стикаються громадяни при реалізації своїх конституційних прав. Корупція підриває довіру громадян до принципів демократії і законності та веде до підвищення залежності населення від свавілля чиновників.

Відповідно до звітів міжнародної організації «Transparency International» за період незалежності України відбулося значне поширення корупційної поведінки. Так, у 2013 році Україна посіла 144 місце у світі з 25 балами, у 2014 142 місце з 26 балами, у 2015 130 місце з 27 балами, у 2016 131 місце з 29 балами, у 2017130 місце з 30 балами. Вказані показники ставлять Україну в один ряд із найбільш корумпованими, що негативно впливає на міжнародний авторитет, інвестиційну привабливість країни, швидкість євроінтеграційних процесів тощо. При цьому, зниження оцінки Індексу сприйняття корупції лише на один пункт призводить до відпливу з країни капіталу, що дорівнює 0,5 відсотка ВВП. Для України ці цифри означають втрату щороку щонайменше 20 млрд. грн. [1, c. 5]. Виявлення корупційних ризиків дозволить запобігти поширенню корупції в транспортній сфері, підвищить рівень довіри інвесторів, що позитивно вплине на економіку держави.

Аналіз досліджень і публікацій. Питанням дослідження корупційних явищ та пошуком превентивних заходів, спрямованих на усунення передумов виникнення корупційних ризиків, звертали увагу у своїх працях вітчизняні вчені: В.Авер'янов, С. Алферов, Н. Армаш, О. Бандурка, І. Бачинська, Т. Василевська, С. Гнатюк, В. Галунько, О. Гладун, В. Журавський, А. Закалюк, В. Колпаков, В. Іванцов, О. Токар-Остапенко, М. Мельник, О. Костенко, М. Хавронюк. Інший аналіз наукових статей та міжнародних державних актів свідчить про систематизацію антикорупційних прийомів, способів та засобів, вироблення дієвих механізмів виявлення корупційних ризиків на підставі Антикорупційної стратегії на 2014-2017 роки [2].

2. Виклад основного матеріалу

Завданням дослідження є виявлення та подолання корупційних ризиків у досліджуваній сфері антикорупційних відносин. Об'єктом дослідження є антикорупційні відносини, що оптимізуються виявленням та подоланням корупційних ризиків в транспортній сфері. Предметом є корупційні ризики в цій сфері, виявлення та усунення причин, виникнення яких підвищить ефективність антикорупційних відносин.

Проаналізуємо поняття корупції та корупційного ризику. Так, часто корупцію визначають як суспільно небезпечне явище, проявом якого є «неправомірне використання публічної влади для отримання особистої вигоди». Суб'єктивною передумовою існування корупції у всіх державах є психологічна допустимість (схильність) певної частини громадян до задоволення життєвих потреб у протиправний спосіб, у тому числі шляхом використання влади чи службових повноважень у корисливих цілях. З іншого боку, громадяни споживачі адміністративних послуг починають сприймати корупцію як можливість отримання адміністративної послуги за «спрощеною процедурою».

В «Методичних рекомендаціях з виявлення зон потенційно підвищеного корупційного ризику у системі державного і муніципального управління для розробки антикорупційних заходів цільових програм з протидії корупції у виконавчих органах державної влади та органах місцевого самоврядування муніципальних утворень Ульяновської області на 2011-2012 роки» зазначено: корупційні ризики це «закладені в систему державного й муніципального управління можливості дії (бездіяльності) посадових осіб і рядових співпрацівників із метою незаконного одержання матеріальної та іншої вигоди при виконанні посадових повноважень» [3, с. 212].

О.В. Казаченкова визначає корупційні ризики, як обставини, фактори та явища, що виникають у процесі функціонування органів державної влади, здійснюючи державну та місцеву службу, створюючи ситуацію можливого вчинення корупційного правопорушення [4, с. 37]. З наукової праці К.М. Ташиної вбачається, що ризик корупції це шанс залишитися в корупційній ситуації, входячи до контакту з державними службовцями, що ґрунтується на корупційному ентузіазмі хабарників, які утворюють дефіцит державних послуг та бюрократичні перепони для вимагання хабара [3, с. 213].

Таким чином, корупційні ризики це комплекс правових, організаційних та інших причин, які сприяють, породжують чи заохочують державних службовців до скоєння корупційних правопорушень під час виконання ними функцій держави. За поширеністю корупційні ризики в діяльності державних службовців можна розташувати в такому порядку: недоброчесність державних службовців; виникнення конфлікту інтересів; недостатній рівень контролю або безконтрольність з боку керівництва; наявність дискреційних повноважень.

Одним із дієвих заходів у сфері запобігання та протидії корупції є виявлення корупційних ризиків та усунення причин виникнення таких ризиків. Безперечно, подолання корупційних явищ за відсутності дієвого контролю з боку самої громадськості приречено на поразку. Разом із тим, слід виділити фактори правового характеру, які впливають на виникнення корупційних ризиків, серед яких:

- порушення принципу верховенства права та принципу законності в діяльності публічних службовців;

- існування прогалин чи колізій в антикорупційному законодавстві, які інтерпретуються у правозастосовній діяльності в інтересах тих осіб, які безпосередньо здійснюють їх застосування.

- відсутність ефективних системних заходів запобігання корупційним явищам та протидії наявним проявам корупції;

- низький рівень соціального та матеріально фінансового забезпечення публічних службовців, які безпосередньо задіяні у наданні адміністративних послуг громадянам.

- відсутність належного нормативного закріплення процедури надання публічних послуг і прийняття відповідних рішень, широке коло дискреційних повноважень.

Оскільки мова йде про використання публічної влади, то можна зробити висновок, що до корупційних ризиків причетні лише ті особи, які наділені такою владою в силу виконуваного ними доручення з боку держави. Такими особами є ті, хто займає посади публічної служби (державні політичні діячі, державні службовці, службовці органів місцевого самоврядування, судді). Зазначимо, що публічний характер служби, визначається загальнодержавним інтересом, що забезпечує реалізацію завдань і функцій держави у межах відповідних нормативно-правових актів.

Так, науковець Н.О. Армаш виділяє поняття «політична корупція», як одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, наділеній державно-владними повноваженнями в сфері формування державної політики, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей [5]. Ю.О. Тихомиров визначає публічний інтерес, як визначений державою і забезпечений правом інтерес соціальної спільноти, задоволення якого є умовою та гарантією її існування і розвитку [6, с. 237]. Отже, учасники таких правовідносин наділені можливостями використовувати владно-управлінські повноваження, вирішувати політичні, державні, соціально-значущі завдання, які відкривають шлях для вирішення багатьох інших, більш конкретних завдань в усіх сферах суспільного життя та за допомогою різних галузей законодавства, що підвищує можливість виникнення корупційних ризиків.

Тож, безперечно першочерговим напрямком у сфері запобігання корупції є виявлення корупційних ризиків, які можуть виникнути в діяльності державних службовців, а також усунення умов та причин їх виникнення.

Слід звернути увагу, що перше місце серед корупційних ризиків займає недоброчесність поведінки державних службовців. Недоброчесна поведінка державного службовця як один із чинників корупційних ризиків це перш за все порушення або ж свідоме нехтування ним моральних критеріїв та етичних норм поведінки на державній службі. Термін доброчесності вживається у законах України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні» [7], «Про запобігання корупції» [8], «Про державну службу» [9].

Основою формування та розвитку доброчесності на державній службі України, як одного з напрямків виявлення корупційних ризиків, є європейські стандарти доброчесності та боротьби з корупцією, визначені у міжнародних договорах і угодах, які ратифіковані Україною. Так, відповідно до Принципів ОЕСР управління етикою на державній службі та Керівних принципів ОЕСР щодо вирішення конфліктів інтересів на державній службі принцип доброчесності полягає у спрямованості дій державного службовця на захист публічних інтересів та відмові державного службовця від превалювання приватного інтересу під час здійснення наданих йому повноважень [10].

Рекомендацією № R (2000) 10 Комітету Міністрів державам-членам Ради Європи щодо кодексів поведінки державних службовців рекомендовано, щоб уряди держав -учасниць заохочували, відповідно до національного законодавства та принципів державного управління, прийняття національних кодексів поведінки державних службовців, базуючись на модельному кодексі поведінки для державних службовців, який є додатком до цієї Рекомендації; і уповноважує Групу держав проти корупції контролювати її виконання [11].

Разом із цим, одним із суттєвих корупційних ризиків у діяльності державних службовців є виникнення конфлікту інтересів, тобто наявності реальних або таких, що видаються реальними, суперечностей між приватними інтересами особи та її службовими повноваженнями, які можуть вплинути на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи не вчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень. Наявність конфлікту інтересів не обов'язково призводить до фактів корупції, однак істотно підвищує ризик вчинення корупційних діянь та є по суті їх передумовою. При цьому конфлікт інтересів є внутрішньо особистісним конфліктом державного службовця, який виникає через бажання скористатися владою, всупереч нормам професійної етики.

Поняття «корупція» і «конфлікт інтересів» об'єднані загальним наслідком, пов'язаним із заподіянням шкоди правам і законним інтересам громадян, суспільству і державі. Терміни «корупція», «конфлікт інтересів», «особиста зацікавленість» об'єднані загальним методом досягнення вигоди, пов'язаним із незаконним використанням особою свого посадового становища або впливом на їх належне виконання. Крім того, зазначені дефініції об'єднані загальним результатом, одержаним при зловживанні службовим становищем у вигляді грошей, цінностей, іншого майна або послуг майнового характеру, інших майнових прав для себе або для третіх осіб, або незаконного надання такої вигоди зазначеною особі іншим особам [12, с. 127].

Особливу роль у вирішенні проблеми запобігання та врегулювання конфлікту інтересів відіграють такі міжнародно-правові документи в антикорупційній сфері, як Міжнародний кодекс поведінки публічних посадових осіб [13] і Модельний кодекс [11], які є орієнтирами для розвитку українського законодавства щодо виявлення чинників корупційних ризиків, зокрема, запобігання і врегулювання конфлікту інтересів. Так, у Міжнародному кодексі поведінки публічних посадових осіб визначено сутність конфлікту інтересів, розглядаються його види (реальний, уявний і потенційний), пропонуються базові принципи його врегулювання та ключові елементи ефективної політики у цій сфері. В положеннях цього Кодексу зазначено, що державні посадові особи не вправі: 1) використовувати своє офіційне становище для невиправданого здобування особистої користі або особистої чи фінансової користі для своїх сімей; 2) брати участь у будь-яких угодах; 3) займати становище, виконувати функції чи мати фінансові, комерційні або інші аналогічні інтереси, несумісні з їх посадою, функціями, обов'язками або з їх виконанням [13].

Таким чином, зміст Модельного кодексу відобразив досвід регулювання поведінки державних службовців країн розвиненої демократії та визначив причини виявлення корупційних ризиків, які можуть виникнути в діяльності державних службовців, а також усунення умов та причин виникнення цих ризиків. Його прийняття сприяло розробці національних кодексів, створенню спеціальних державних інституцій з проблем етики, впровадженню етичної освіти. Водночас Модельний кодекс поведінки державних службовців Ради Європи, згідно з додатком до Рекомендації визначив міжнародні стандарти поведінки для службовців та перспективи їх впровадження у цій сфері, яке повинно здійснюватися на основі національних кодексів поведінки державних службовців, розроблених відповідно до запропонованого документа.

Особливу увагу серед міжнародних документів у сфері запобігання і протидії корупції, як основного документу виявлення корупційних ризиків, заслуговує конвенція ООН проти корупції, ратифікована Законом України від № 251-V, відповідно до статті 7 якої, кожна Держава учасниця прагне, згідно з основними принципами свого внутрішнього права, створювати, підтримувати і зміцнювати такі системи, які сприяють прозорості й запобігають виникненню конфлікту інтересів [14].

Питання вирішення конфліктів інтересів відображено в європейських стандартах забезпечення доброчесності на державній службі. Так Комітетом Міністрів Ради Європи визначено двадцять керівних принципів боротьби з корупцією, розроблених Мультидисциплінарною групою з питань корупції (GMC) серед яких: здійснення ефективних заходів, спрямованих на запобігання корупції та виявлення корупційних ризиків, і в цьому зв'язку підвищення поінформованості громадськості та сприяння етичній поведінці; захист для осіб, які допомагають владі у боротьбі з корупцією, а також збереження таємниці слідства; запровадження необхідних заходів із вилучення та конфіскації доходів, отриманих в результаті корупційних дій, а також заходів для попередження використання юридичних осіб для прикриття корупційних дій; запровадження спеціалізації осіб або органів, відповідальних за боротьбу з корупцією, забезпечуючи їх необхідними засобами та навчанням для виконання покладених на таких осіб або органи завдань [15]. Відтак, європейські стандарти доброчесності спрямовані на запобігання корупції, виявлення корупційних ризиків та є головними інструментами запобігання конфлікту інтересів на державній службі.

Висновки

Варто підкреслити, що до основних недоліків боротьби з корупцією в Україні слід віднести: недотримання стратегії та тактики протидії корупції публічними посадовими особами; неналежна організація виконання програмних антикорупційних заходів за відсутності єдиної політичної волі щодо системної протидії корупції; недостатня антикорупційна діяльність суб'єктів законодавчої ініціативи щодо визначення корупційних ризиків у процесі підготовки проектів, реалізації самих нормативно-правових актів та виявлення й подолання цих ризиків у поведінці державних службовців та в чинному законодавстві.

Таким чином, враховуючи положення вказаних міжнародних стандартів, для здійснення антикорупційних реформ, виявлення корупційних ризиків, які можуть виникнути в діяльності державних службовців транспортної сфери, а також усунення умов та причин виникнення цих ризиків слід впроваджувати новітні превентивні антикорупційні механізми, а саме, декларування майна, доходів, витрат та зобов'язань фінансового характеру державних службовців, перевірка їхньої доброчесності, моніторинг способу життя, запобігання та врегулювання конфліктів інтересів, дотримання етики поведінки. Водночас, необхідно закріпити вказані положення в Законі України «Про запобігання корупції». Разом із цим, ще не вирішеними залишаються положення, які передбачені Антикорупційною стратегією, а саме: ухвалення закону про захист осіб, які доброчесно повідомляють про корупційні правопорушення (викривачів); прийняття закону про проведення перевірок публічних службовців на доброчесність.

корупційний ризик публічний службовець

Література

1. Михайленко Д. Г. Концепція кримінально-правової протидії корупційним злочинам в Україні: дис. ... д.ю.н.: 12.00.08 /

Д. Г. Михайленко. Одеса, 2018. С. 5-6.

2. Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки: Закон України від 14 жовтня 2014 р. № 1699-VII [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1699-18.

3. Ташина К. М. К вопросу о понятии коррупционных рисков / К. М. Ташина, И. Н. Пустовалова // Успехи современного естествознания. 2012. № 4. С. 212-213.

4. Казаченкова О. В. Конфликтный потенциал государственной службы как фактор возникновения коррупционных рисков / О. В. Казаченкова // Административное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 36-42.

5. Армаш Н. Політична корупція феномен сучасного державного управління / Н. Армаш // Наукові записки Кіровоградського державного університету імені Володимира Винниченка [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/snslnnp_2017_2_5.

6. Тихомиров Ю. А. Публичное право: учебник / Ю. А. Тихомиров. М.: Изд-во БЕК, 1995. 496 с.

7. Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки: Закон України від 14 жовтня 2014 р. № 1699-VII [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon3.rada. gov.ua/laws/show/1699-18.

8. Про запобігання корупції: Закон України від 14 жовтня 2014 р. № 1700-VII [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon3.rada. gov.ua/ laws/ show/ 1700-18.

9. Про державну службу: Закон України від 10 грудня 2015 р. № 889-VIII [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon5.rada. gov.ua/ laws/ show/ 889-9.

10. Доброчесність на державній службі [Електронний ресурс]: тематичний огляд політики ОЕСР «Policy Brief». Режим доступу: http:// www.center.gov.ua/data/ upload/publication/ main/ua/56/October2008.pdf.

11. Модельний кодекс поведінки для державних службовців (додаток до Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи від 11 травня 2000 р. № R (2000) 10 щодо кодексів поведінки для державних службовців) [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://komitet.in.ua/?p =853

12. Костюк О. Н. Правовые средства разрешения конфликта интересов на государственной службе в Министерстве Обороны Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук /

О. Н. Костюк. М., 2012.

13. Міжнародний кодекс поведінки публічних посадових осіб (додаток до Рекомендацій Ради Організації Економічного Співробітництва й Розвитку (ОЕСР) від 28 травня 2003 р.) [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon.2/rada.gov.ua/laws/show/995_788

14. Про ратифікацію Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції: Закон України від 18 жовтня 2006 р. № 251-V // Офіційний вісник України. 2006. № 44. Ст. 2938.

15. Про двадцять керівних принципів боротьби з корупцією: Резолюція Комітету Міністрів Ради Європи (97) 24 від 6 листопада 1997 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://crimecor.rada.gov.

References

1. Myhajlenko D. G. Koncepcija kryminal'no-pravovoi' protydii' korupcijnym zlochynam v Ukrai'ni: dys. ... d.ju.n.: 12.00.08 / G. Myhajlenko. Odesa, 2018. S. 5-6.

2. Pro zasady derzhavnoi' antykorupcijnoi' polityky v Ukrai'ni (Antykorupcijna strategija) na 2014-2017 roky: Zakon Ukrai'ny vid 14 zhovtnja 2014 r. № 1699-VII [Elektronnyj resurs]. Rezhym dostupu: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1699-18.

3. Tashina K. M. K voprosu o ponjatii korrupcionnyh riskov / K. M. Tashina, I. N. Pustovalova // Uspehi sovremennogo estestvoznanija. 2012. № 4. S. 212-213.

4. Kazachenkova O. V. Konfliktnyj potencial gosudarstvennoj sluzhby kak faktor vozniknovenija korrupcionnyh riskov / O. V. Kazachenkova // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2010. № 2. S. 36-42.

5. Armash N. Politychna korupcija fenomen suchasnogo derzhavnogo upravlinnja / N. Armash // Naukovi zapysky Kirovograds'kogo derzhavnogo universytetu imeni Volodymyra Vynnychenka [Elektronnyj resurs]. Rezhym dostupu: http://nbuv.gov.ua/UJRN/snslnnp_2017_2_5.

6. Tihomirov Ju. A. Publichnoe pravo: uchebnik / Ju. A. Tihomirov. M.: Izd-vo BEK, 1995. 496 s.

7. Pro zasady derzhavnoi' antykorupcijnoi' polityky v Ukrai'ni (Antykorupcijna strategija) na 2014-2017 roky: Zakon Ukrai'ny vid 14 zhovtnja 2014 r. № 1699-VII [Elektronnyj resurs]. Rezhym dostupu: http://zakon3.rada. gov.ua/laws/ show/ 1699-18.

8. Pro zapobigannja korupcii': Zakon Ukrai'ny vid 14 zhovtnja 2014 r. № 1700-VII [Elektronnyj resurs]. Rezhym dostupu: http://zakon3.rada. gov.ua/ laws/ show/ 1700-18.

9. Pro derzhavnu sluzhbu: Zakon Ukrai'ny vid 10 grudnja 2015 r. № 889-VIII [Elektronnyj resurs]. Rezhym dostupu: http://zakon5.rada.gov. ua/laws/ show/ 889-9.

10. Dobrochesnist' na derzhavnij sluzhbi [Elektronnyj resurs]: tematychnyj ogljad polityky OESR «Policy Brief». Rezhym dostupu: http:// www.center.gov.ua/data/ upload/publication/main/ ua/56/October2008.pdf.

11. Model'nyj kodeks povedinky dlja derzhavnyh sluzhbovciv (dodatok do Rekomendacij Komitetu Ministriv Rady Jevropy vid 11 travnja 2000 r. № R (2000) 10 shhodo kodeksiv povedinky dlja derzhavnyh sluzhbovciv) [Elektronnyj resurs]. Rezhym dostupu: http://komitet.in.ua/?p=853

12. Kostjuk O. N. Pravovye sredstva razreshenija konflikta interesov na gosudarstvennoj sluzhbe v Ministerstve Oborony Rossijskoj Federacii: dis. ... kand. jurid. nauk / O. N. Kostjuk. M., 2012.

13. Mizhnarodnyj kodeks povedinky publichnyh posadovyh osib (dodatok do Rekomendacij Rady Organizacii' Ekonomichnogo Spivrobitnyctva j Rozvytku (OESR) vid 28 travnja 2003 r.) [Elektronnyj resurs]. - Rezhym dostupu: http://zakon.2/ rada.gov.ua/laws/show/995_788

14. Pro ratyfikaciju Konvencii' Organizacii' Ob'jednanyh Nacij proty korupcii': Zakon Ukrai'ny vid 18 zhovtnja 2006 r. № 251-V // Oficijnyj visnyk Ukrai'ny. 2006. № 44. St. 2938.

15. Pro dvadcjat ' kerivnyh pryncypiv borot'by z korupcijeju: Rezoljucija Komitetu Ministriv Rady Jevropy (97) 24 vid 6 lystopada 1997 r. [Elektronnyj resurs]. - Rezhym dostupu:http://crimecor.rada.gov.

Размещено на Allbest.ru