Щодо питання оптимізації діяльності адміністративних судів у світлі судової реформи в Україні

Стаття присвячена питанням оптимізації діяльності адміністративних судів України у світлі триваючої судової реформи. Розглянуті існуючі аргументи за і проти зміни моделі адміністративного судочинства України.

Доведено, що відокремлена спеціалізована система адміністративних судів найбільш прийнятна для України і відповідає міжнародним стандартам правосуддя. В результаті статистичного аналізу показано, що вона успішно справляється з поставленими перед нею завданнями. Наведені доводи проти суцільного перезавантаження судової системи і об'єднання місцевих адміністративних судів з місцевими судами інших юрисдикцій. В той же час при здійсненні адміністративного судочинства мають місце певні проблеми, серед яких найсуттєвішими є доступність до адміністративного правосуддя та розмежування юрисдикції адміністративних судів з юрисдикціями господарських та загальних судів. Подолання окреслених проблем потребує подальшого вдосконалення процесуального законодавства з метою оптимізації діяльності адміністративних судів.

Зроблено висновок, що модель адміністративної юстиції у вигляді відокремленої підсистеми адміністративних судів як першої, так і другої ланок в повній мірі відповідає європейським стандартам і забезпечує реалізацію принципу верховенства права, захист прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, судовий контроль за законністю дій та рішень органів публічної влади, їх посадових та службових осіб. Вагомих підстав для її зміни ( злиття с судами цивільної та кримінальної юрисдикції) не існує. Подібне реформування принесе більше шкоди ніж користі, негативно позначиться на якості правосуддя, професіональному рівні суддівського корпусу.

Перспективи подальшого реформування адміністративного судочинства в Україні знаходяться у площині запровадження сучасних процедур медіації, електронного провадження, покращенню контролю за законністю рішень судів з боку судів вищого рівня (особливо Верховного Суду України ), оптимізації навантаження на суддів шляхом встановлення раціональних норм їх діяльності, своєчасного регулювання кількості суддів залежно від кількості справ, що надходять до судів, розробки і реалізації більш ефективних механізмів відбору, підготовки, підвищення кваліфікації та відповідальності суддів.

Ключові слова: система адміністративного судочинства, принцип спеціалізації судів, оптимізаціясудовоїдіяльності

Zvirko O.Y., Osipova O.O. On the issue of optimizing the activity of administrative courts in the light of judicial and legal reform in Ukraine. The article is dedicated to the problems of optimization of administrative court system of Ukraine in connection with the ongoing reform of the courts. The available arguments for and against reforming the acting model of administrative justice of Ukraine are discussed.

It has been clarified that the system of administrative courts in force has been specially approved for the adoption of Ukrainian society. The results of the statistical analysis show how it can successfully cope with deliveries to its arrogance. Indicate that you must reinsert the court system and recapture the administrative courts with the common courts. At the same time, with healthy administrative conviction, there are a few significant problems, among them we can call access to administrative justice and delimitation of administrative courts jurisdiction from commercial and common courts jurisdictions. A closer look at the problems that need to be solved will require a farther and more thorough amendments to optimize the administrative courts activity.

It has been concluded that the model of administrative justice in Ukraine since 2005 in the form of a separate subsystem of administrative courts of both the first and second links fully meets European standards and ensures the implementation of the rule of law, protection of rights and legitimate interests of individuals and legal entities, judicial control over legality and decisions of public authorities and their officials. There are no good grounds for its change (merger with courts of civil and criminal jurisdiction). Such reform will do more harm than good, negatively affect the quality of justice, the professional level of the judiciary.

Prospects for further reform of administrative proceedings in Ukraine are in the area of introduction of modern mediation procedures, electronic proceedings, improvement of control over the legality of court decisions by higher courts (especially the Supreme Court of Ukraine), optimization of the burden on judges by establishing rational norms of their activity, depending on the number of cases received by the courts, the development and implementation of more effective mechanisms for the selection, training, retraining and accountability of judges.

Key words: administrative court system, principle of court specialization, optimization of court activity.

Постановка проблеми

адміністративний суд реформа

У світі загальновизнано, що правова держава повинна забезпечити ефективний судовий захист прав людини. З цією метою в 1992 році Верховна Рада України схвалила Концепцію судово-правової реформи, якою в Україні з метою розгляду спорів між громадянами і органами державного управління передбачено запровадження адміністративного судочинства.

Побудова системи судів загальної юрисдикції в Україні на принципах територіальності і спеціалізації була закріплена в ст.125 Конституції України 1996 року і пунктом 12 Перехідних положень встановлений п'ятирічний термін для формування системи судів загальної юрисдикції [1]. В 2001 році була проведена так-звана Мала судова реформа, а саме внесені зміни до дванадцяти законів, що мали відношення до організації та діяльності судів. Законом України від 7 лютого 2002 року N° 3018-III «Про судоустрій України» встановлено, що судова влада реалізується, крім іншого, шляхом адміністративного судочинства (ч.2 ст.1), в системі судів загальної юрисдикції утворюються спеціалізовані суди окремих судових юрисдикцій, в тому числі адміністративні (ст.19) [2]. 6 липня 2005 року Верховною Радою України було прийнято Кодекс адміністративного судочинства України, який набрав чинності з 1 вересня 2005 року.

7 липня 2010 року Верховною Радою України прийнято новий Закон «Про судоустрій і статус суддів» № 2453-VI, в ст.18 якого було збережено спеціалізацію судів в єдиній системі судів загальної юрисдикції, а значить і окрему підсистему адміністративних судів, в яку входили місцеві окружні адміністративні суди, окружні апеляційні суди, Вищий адміністративний суд України. Також було передбачено створення Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України [3].

Але на цьому реформування моделі судоустрою України не закінчилось. З 2014 року на судову систему України одна за одною накочуються хвилі судової реформи. Законом від 8 квітня 2014 року №1188-VII«Про відновлення довіри до судової влади в Україні» було ініційовано процес спеціальної перевірки суддів з метою очищення судової влади. Законом України від 12.02.2015 № 192-VIII«Про забезпечення права на справедливий суд» було викладено в новій редакції Закон України від 07.07.2010 № 2453-VI«Про судоустрій і статус суддів».

В 2016 році в Україні розпочата новий виток чергової судової реформи. 02.06.2016 було прийнято Закон України № 1401 -VIII«Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)». В Основному Законі вперше було проголошено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди [4]. В той же день 02.06.2016 року був прийнятий новий Закон України № 1402-VIII«Про судоустрій і статус суддів», в якому знову закріплено принцип спеціалізації судів і спеціалізація суддів з розгляду конкретних категорій справ. ( ст. 18), передбачено створення місцевих окружних та апеляційних адміністративних судів, відбулося повернення до триланкової вертикалі побудови системи адміністративних судів [5].

3 жовтня 2017 року Верховною Радою України було ухвалено Закон України № 2147 -VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким названі кодекси викладені в нових редакціях і максимально уніфіковано процесуальні норми. 21.12.2016 Верховною Радою України прийнятий Закон України «Про Вищу раду правосуддя», який набрав чинності 05.01.2017 року. 7 листопада 2019 року набув чинності закон від 6 жовтня 2019 року № 193-

IX «Про внесення змін до Закону України «"Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування», який ініціював президент України. Цей закон вніс суттєві зміни в діяльність Вищої Ради Правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії суддів щодо організації відбору та призначення кандидатів на посади суддів.

Ключовими завданнями сьогодення, як випливає із заяв ініціаторів реформування, треба розуміти є оптимізація мережі судів, зокрема адміністративних, тобто укрупнення або ліквідація існуючих судів, перевантаження судів, тобто звільнення діючих нині суддів та набір нових, які мають бути кращими у професійному та морально - етичному відношеннях. Знову лунають закиди щодо доцільності об'єднання місцевих господарських судів та окружних адміністративних судів з місцевими судами загальної юрисдикції [6]. Фактично мова йде про ліквідацію самостійності окремих гілок судової влади. В зв'язку з цим постає питання наскільки обґрунтовані такі пропозиції з наукового, практичного, політичного та економічного боків. Подібні проблеми дискутувалися на початку 2000-х років і закінчилися прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України та створенням окремої системи адміністративних судів.

Переважною більшістю науковців і міжнародною спільнотою (зокрема і Венеціанською комісією) було визнано правильним і доцільним запровадження в України моделі адміністративного судочинства подібної до німецької і яка діє в Україні майже п'ятнадцять останніх років. Нині виникла нагальна потреба повернутися до розгляду цього питання, тим більше, що після внесення останніх змін в законодавство щодо правосуддя, спеціальні наукові розвідки щодо оптимізації діяльності адміністративних судів в нових політичних та економічних реаліях в Україні тільки розпочинаються.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. За останні роки питання вдосконалення діяльності адміністративних судів в Україні постійно перебувало в центрі уваги науковців. Особливо звертають на себе увагу дисертаційні дослідження. Серед них слід виділити дисертаційні роботи М.І. Пипяка«Адміністративний суд в системі державних органів України» (2016) та Е.Є.

Сілантьєвої «Організаційно-правові проблеми принципу спеціалізації судів» (2014), які мають пряме відношення до теми нашого дослідження. Але виконані вони в інших реаліях часу і законодавства. Крім того, окремі аспекти оптимізації судової системи України розглядалися в наукових статтях таких науковців як Н.В. Бабяк, Р.О. Куйбіда, О.М. Пасенюк, М.І. Смокович, С.Г. Штогун та інші. Наводилися аргументи як за, так і проти зміни моделі судоустрою України. На наше переконання, доводи прихильників зміни моделі адміністративного судочинства України заслуговують на новий розгляд і осмислення з урахуванням сучасних економічних, політичних та правових умов, що склалися в українському суспільстві.

Мета та цілі дослідження. Метою даної статті є дослідження ефективності функціонування чинної в Україні моделі адміністративного судочинства і пошуки шляхів її оптимізації. Для досягнення поставленої мети автор статті ставить перед собою наступні цілі: провести науковий аналіз результатів роботи судів адміністративної юрисдикції за минулий 2019 рік, розглянути підстави можливої реорганізації системи адміністративних судів в Україні та прогнозовані наслідки її реалізації, окреслити основні напрями подальшої оптимізації діяльності адміністративного судочинства на сучасному етапі реформування судової системи України.

Виклад основного матеріалу

Згідно Концепції адміністративної реформи в Україні, схваленою Указом Президентом України 22 липня 1998 року №810/98, в 2005 -2006 роках була розбудована окрема самостійна спеціалізована система адміністративних судів. Сьогодні це триланкова вертикаль (27 місцевих окружних адміністративних суди, 9 адміністративних апеляційних судів, Верховний Суд України, в складі якого діє Касаційний адміністративний суд). Подібна модель відокремленого адміністративного судочинства вже понад століття успішно працює в п'ятнадцяти країнах Європи, в тому числі в Іспанії, Франції та ФРН [7, с.154 ]. З цього приводу Е.Є. Сілантьєва справедливо зауважує, що у більшості сучасних держав спеціалізація судів виступає загальною сутнісною ознакою, одним з принципів організації судової системи [ 8, с.8 ].

За своєю суттю судова реформа 2016 року полягала в послідовному прийнятті двох законів: перший з яких вносив зміни в Конституцію (Закон № 1401-УШ), а другий забезпечував імплементацію зазначених змін в Закон України «Про судоустрій і статус суддів» (Закон № 1402- VIII). Оскільки ключовим питанням реформи адміністративної юстиції є правильний вибір моделі судоустрою, послідовно розглянемо аргументи «за» і «проти» існування в Україні відокремленої підсистеми адміністративних судів.

До аргументів «за» можна віднести наступні: 1) відокремлена система адміністративних судів

успішно діє майже п'ятнадцять років. До результатів її діяльності у українського суспільства менше всього претензій; 2) українська модель адміністративних судів в основних своїх рисах відповідає моделям, прийнятим у провідних країнах Європи (ФРН, Франція, Іспанія), де вона становить окрему гілку судової влади; 3) діючий нині судоустрій України отримав схвальну оцінку Венеціанської комісії; 4) у суддів місцевих адміністративних судів склалася своя спеціалізація розгляду справ і накопичений певний позитивний досвід; 5) ліквідація системи адміністративних судів означатиме корінну переробку законодавчої бази; 6) адміністративне судочинство має суттєві відмінності відзагального цивільного

судочинства, оскільки здійснює особливу роль не тільки захисту прав фізичних та юридичних осіб, а й судовий контроль за діями, рішеннями чи бездіяльністю органів публічної влади; 7) адміністративна юстиція діє у сфері публічно - правових відносин на відміну від приватно - правової сфери, властивої цивільним відносинам, і має справу з суб'єктами, наділеними владними повноваженнями; 8) в адміністративному судочинстві мають місце суттєві особливості судової процедури: активна роль суду, обмежена дія принципів змагальності та диспозитивності, нерівність сторін, специфічний тягар доказування тощо.

Схожі міркування наводять й інші науковці. Так, Е. Є. Сілантьєва до аргументів за утворення відокремлених спеціалізованих судових підсистем відносить: а) специфіку предмета правового регулювання; б) особливості правового статусу суб'єкта судочинства; в) наявність процесуальних особливостей розгляду справ; г) необхідність у спеціально підготовлених спеціалістах у певній сфері; д) зменшення навантаження на суддів загальних судів [ 8, с.12].

Що стосується заяв про суцільне перезавантаження судів, до цього гасла слід віднестися з великою пересторогою. Ніяких правових підстав для цього не має. Судді ще не оговталися після недавнього очищення влади (люстрації), всі діючі судді пройшли оцінювання і атестацію і знову піддавати їх перевірочним процедурам, погодьтеся, це вже занадто. Якщо кожна влада буде перезавантажувати суди під себе, про яку незалежність і стабільність судової влади можна говорити. Суть проблеми полягає не в поголовному перезавантаженні судів за суб'єктивними критеріями, а в тому, щоб посилити контроль апеляційних судів і особливо Верховного Суду за рішеннями місцевих судів, щоб кожне сумнівне рішення перевірялось незалежно від наявності скарг учасників процесу, щоб корупційні дії суддів чи груба халатність з їх боку своєчасно фіксувалися в установленому законом порядку і працювали механізми притягнення винних осіб до відповідальності. Завдання держави не створювати атмосферу психологічного тиску на суддів (чергове полювання на «відьом»), а створювати належні матеріальні та фінансові умови для їх праці, розробити науково обґрунтовані нормативи і порядок розподілу навантаження на суддів і забезпечувати належну кількість суддів для оперативного і якісного розгляду судових справ. Об'єднувальна реформа по суті нічого не міняє: залишається та ж сама кількість справ, а кількість суддів не зменшиться, а, можливо, навпаки зросте, ніяких фінансових вигід така перебудова державі не принесе, оскільки спеціалізація суддів розшириться, збільшиться кількість судових палат тощо. Виникне серйозна проблема кадрового дефіциту суддів на підготовку яких і стажування потрібен тривалий час і додаткові витрати. Як наслідок, якість здійснення даного виду правосуддя помітно впаде.

Згідно зі Звітом судів першої інстанції про розгляд справ у порядку адміністративного судочинства за 2019 рік (форма 1-а) на розгляді у місцевих загальних та окружних адміністративних судах перебувало 227346 справ, в тому числі 218737 надійшло у звітному періоді. Розглянуто 216861 позовна заява, з них 425 з порушенням встановлених законом строків. Кількість розглянутих справ з прийняттям рішень склала 145621, з них 114847 із задоволенням позову. Таким чином, питома вага справ з порушеними строками незначна, а задоволених позовів висока (78,87 %) , що свідчить про належну ефективність захисту судом порушених прав позивачів. Найбільшу питому вагу серед розглянутих позовних заяв та справ займають, справи з приводу адміністрування податків, зборів, платежів, а також контролю за дотриманням вимог податкового законодавства (37605), справи з приводу регулювання містобудівної діяльності та землекористування (14474) та справи з приводу реалізації державної політики у сфері економіки та публічної фінансової політики (14015) [ 9 ].

Відповідно до аналітичної таблиці №1 у 2019 році до окружних адміністративних судів надійшло 138301 справа (без врахування інших матеріалів), що на 17,1 % більше ніж за попередній рік. Для порівняння - до місцевих загальних судів надійшло для розгляду в порядку адміністративного судочинства 36275 справ, що на 20,46 % більше ніж в 2018 році. Згідно Таблиці 2 окружними адміністративними судами за рік розглянуто 121787 справ (+12,13), а місцевими загальними судами 37358 справ (-8,27). Динаміка розгляду справ в порядку адміністративного судочинства свідчить про протилежні тенденції: кількість справ на розгляді адміністративних судів зростає, а місцевими загальними судами зменшується. При цьому треба мати на увазі, що загальні суди розглядають обмежений перелік категорій адміністративних справ. В той же час місцевими загальними судами розглянуто майже 1 млн. справ та матеріалів в порядку цивільного судочинства (955458), у тому числі 776585 справ. Звідси робимо висновок, що передача всіх справ адміністративної юрисдикції на розгляд загальних судів значно збільшить їх кількість, а значить і навантаження на ці суди [10].

Тепер щодо навантаження на суддів судів різного виду судочинства. Згідно Таблиці 24 середньомісячне надходження справ і матеріалів на одного суддю місцевого загального суду склало 65,78, з них в порядку адміністративного судочинства 1,20, кримінального судочинства 27,07, про адміністративні правопорушення 16,59, цивільного судочинства 20,91. Як бачимо, доля справ адміністративного судочинства настільки мала, що практично не позначається на навантаження судді місцевого загального суду. За 2019 рік до судів в порядку адміністративного судочинства звернулося за захистом своїх прав і законних інтересів 193819 фізичних та 106134 юридичних осіб, з них 52529 суб'єктів владних повноважень (Довідка до Звіту форми №1 -а). Згідно з даними Таблиці 25 у 26 діючих окружних адміністративних судах України наказом ДСА України передбачено 633 посади судді, середньомісячне надходження справ і матеріалів на одного суддю склало 30,97, а на одного суддю місцевого господарського суду (усього 619 суддів)- 15,30, що вдвічі менше [10]. І, нарешті, щодо якості розгляду справ, розглянутих місцевими судами в порядку адміністративного судочинства. Згідно з Таблицею 17 питома вага скасованих та змінених рішень (постанов) окружних адміністративних судів апеляційними адміністративними судами складає 9,39% від усіх прийнятих рішень проти 8,55 % скасованих та змінених в апеляційному порядку рішень, прийнятих місцевими загальними судами в адміністративних справах (Таблиця 16)[10].

Оперуючи цими показниками, можна дійти висновку, що якість розгляду справ адміністративними судами знаходиться приблизно на одному рівні з показником місцевих загальних судів. Таким чином, діюча система адміністративних судів цілком справляється з поставленими перед нею завданнями і корінногореформування ради самого реформування не потребує.

На думку переважної більшості науковців, до речі і на думку Венеціанської комісії, діюча в Україні модель адміністративного судочинства найбільш прийнятна для нашої країни, враховуючи менталітет населення, правову культуру та традиції, досвід здійснення правосуддя, міжнародні стандарти правосуддя. Повернення до радянських стереотипів вирішення в загальних судах адміністративних спорів, загрожує реальній незалежності судової влади, сприятиме звуженню спеціалізації суддів, а значить зниженню якості розгляду справ.

На користь зміни моделі адміністративного судочинства, що діє в Україні, наводять низку аргументів. Так, М.В. Лошицький і С.О. Сироєд до недоліків діючої системи відносять порушення єдності єдиної судової системи, утруднення доступу до правосуддя, значні фінансові затрати [11, с.246] ; інші вказують на труднощі у розмежуванні юрисдикцій між судами [8, с.13 ]. На нашу думку, серед названих аргументів найбільш вагомими слід визнати віддаленість місцевих окружних адміністративних судів від місця проживання більшості населення даного судового округу та проблеми у розмежуванні судових юрисдикцій між адміністративними, господарськими та загальними судами. Інші аргументи другорядні і на серйозну увагу не заслуговують.

Насправді побоювання щодо утруднення доступу до адміністративного судочинства явно перебільшені. Обставина віддаленості частини населення від адміністративного суду сьогодні не є серйозною перешкодою для звернення до суду тому, що: по-перше, стрімко запроваджується електронне провадження, по-друге, більшість справ вирішується у спрощеному провадженні без виклику сторін; по-третє, можливе представництво через центри надання безоплатної правової допомоги.

Що стосується розмежування судових юрисдикцій, розв'язання цієї проблеми лежить у площині вдосконалення процесуальних норм, які б встановили більш чіткі критерії розмежування і не допускали виникнення спорів про підсудність, на що вже вказували науковці [12, с.11-12].

Безумовно, в адміністративному судочинстві України існують нагальні проблеми, які потребують свого вирішення. Результати моніторингу адміністративного судочинства в Україні, проведеного експертами «Право - Justice» шляхом опитування суддів, адвокатів, науковців,

посадових чи службових осіб органів публічної влади виявили наявність таких проблем оптимізації діяльності адміністративних судів та суб'єктів владних повноважень , що стосуються дискреційних повноважень органів влади; відсутності у КАСУ індивідуальної відповідальності окремого державного службовця у випадку встановлення судом протиправності його рішень, дій або бездіяльності; відсутності чітких критеріїврозмежування юрисдикції адміністративних судів від юрисдикції господарських судів та судів загальної юрисдикції; врегулювання спорів за участю судді; контролю за виконанням судових рішень [13]. Цей перелік можна доповнити проблемними питаннями запровадження професійних медіаторів та незалежних квазісудових органів для попереднього досудового розв'язання спорів, вдосконалення порядку стягнення та розмірів судового збору і судових витрат, відшкодування моральної шкоди. Але наявність названих проблем не означає, що обрана та апробована в Україні модель адміністративного судочинства не відповідає потребам суспільства і потребує заміни на іншу, запровадження якої може мати непередбачувані руйнівні наслідки.

Висновки

Діюча в Україні з 2005 року модель адміністративної юстиції у вигляді відокремленої підсистеми адміністративних судів як першої, так і другої ланок в повній мірі відповідає європейським стандартам і забезпечує реалізацію принципу верховенства права, захист прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, судовий контроль за законністю дій та рішень органів публічної влади, їх посадових та службових осіб. Вагомих підстав для її зміни (злиття с судами цивільної та кримінальної юрисдикції) не існує. Подібне реформування принесе більше шкоди ніж користі, негативно позначиться на якості правосуддя, професіональному рівні суддівського корпусу.

Перспективи подальшого реформування адміністративного судочинства в Україні знаходяться у площині запровадження сучасних процедур медіації, електронного провадження, покращенню контролю за законністю рішень судів з боку судів вищого рівня (особливо Верховного Суду України ), оптимізації навантаження на суддів шляхом встановлення раціональних норм їх діяльності, своєчасного регулювання кількості суддів залежно від кількості справ, що надходять до судів, розробки і реалізації більш ефективних механізмів відбору, підготовки, підвищення кваліфікації та відповідальності суддів.

Література