Організація контрольних функцій держави за міжнародними фінансами: міжнародний досвід

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Навчально-науковий інститут права

Сумський державний університет

Організація контрольних функцій держави за міжнародними фінансами: міжнародний досвід

Каріх Ігор Володимирович

кандидат політичних наук

директор науково-консультаційного центру

правових досліджень

Миргород-Карпова Валерія Валеріївна

кандидат юридичних наук,

викладач кафедри адміністративного,

господарського права та

фінансово-економічної безпеки



Анотація

фінансовий контроль державний

Більшість країн світу будують державну систему фінансового контролю та контролю за міжнародними фінансами з урахуванням основоположних засад, закладених у міжнародних правових джерелах та на підставі світового досвіду. Реалізація завдання забезпечення сталого економічного, соціального, політичного розвитку України вимагає подальшого дослідження проблематики побудови дієвого контролю за міжнародними фінансами та ініціювання процесу реформування в даній сфері, що може стати ключовим елементом у комплексі відповідних системних перетворень в фінансовій сфері та побудові нової фінансової системи держави. Вважаємо, що Україна має шукати відповіді на найголовніші виклики сьогодення, опираючись на міжнародний досвід з даного питання, з метою його подальшого використання. Важливість та вагомість використання зарубіжного досвіду також тісно пов'язані з процесом державної інтеграції у світову спільноту та імплементації міжнародної практики здійснення фінансового контролю. Отже, для України ключовим є вивчення зарубіжного досвіду фінансового контролю та запозичення відповідних напрацювань у цій галузі з метою підвищення ефективності та дієвості вітчизняної системи фінансового контролю [1, c.205].

Зазначимо, що світова практика в сфері здійснення фінансового контролю є надзвичайно об'ємною та багатогранною, їй притаманні різні підходи до організації і реалізації контрольних заходів, більшість з яких перевірили свою дієвість часом. Н. Лазарєва та Г.В. Дмитренко вказують, що обрання конкретної моделі базується на відповідних чинниках: стан демократичного розвитку суспільства та рівень побудови громадянського суспільства, специфіка розподілу повноважень між гілками влади, унормована форма державного управління, історично прийнята в державі форма правління, історичний шлях розвитку державності та розвиток інституту фінансового контролю [2, с. 68; 3, с. 22].

Більшість країн світу пройшли довгий шлях пошуку напрямів розвитку та побудови фінансового контролю. Вищі органи фінансового контролю більшості країн світу витримали тривалий період пошуку свого ефективного функціонування та реалізації дійсно дієвих заходів контролю. Наприклад, Національне управління аудиту Великої Британії було сформовано в 1120 р., Регулярна аудиторська організація Бельгії - 1386 р., Генеральна палата Прусії - 1714 р.,

Головна рахункова палата Варшавського князівства - 1808 р. тощо [4, с. 127]. Такі органи були далекими від сучасного бачення державних органів в сфері здійснення фінансового контролю. Однак, саме вони стали прообразом нині діючих установ, з визначеним колом завдань, функцій, повноважень та цілей їх реалізації. Враховуючи виклики та потреби сьогодення, повноваження таких установ та органів були розширені з метою необхідності проведення контролю за грошовими коштами, наданими або отриманими у вигляді міжнародної фінансової допомоги.

На жаль, історично Україна була позбавлена можливості поступової побудови державних інститутів в цій сфері. Здобуття незалежності в 1991 р., поставило перед країною необхідність вирішення ключових завдань на шляху економічного розвитку та ефективному функціонуванні органів державної влади і управління. Враховуючи дану обставину, вважаємо, що зарубіжний досвід в будь-якій сфері для України є найбільш цінним джерелом вирішення нагальних проблем, в тому числі і щодо запозичення світової практики організації фінансового контролю, контролю в сфері міжнародних фінансів та належного нормативного закріплення такого механізму.

Ключові слова: міжнародні фінанси, міжнародна фінансова допомога, контроль за міжнародними фінансами в Україні.



Annotation

Karikh I.V., Myrgorod-Karpova V.V. Organization of state control functions for international finances: international experience. Most countries in the world are building a state system of financial control and control over international finances, taking into account the fundamental principles laid down in international legal sources and on the basis of world experience. The realization of the task of ensuring sustainable economic, social and political development of Ukraine requires further investigation of the problems of establishing effective control over international finances and initiating the reform process in this field, which can become a key element in the complex systemic transformations in the financial sphere and the construction of a new financial system of the state. We believe that Ukraine should look for the most important challenges of today, drawing on international experience in this field, with a view to its further use. The importance and importance of using foreign experience is also closely linked to the process of state integration into the world community and the implementation of international practice of financial control. Therefore, it is crucial for Ukraine to study foreign experience of financial control and to borrow appropriate experience in this field in order to improve the efficiency and effectiveness of the domestic financial control system.

It should be noted that the global practice in the field of financial control is extremely voluminous and multifaceted, it has different approaches to the organization and implementation of control measures, most of which have been validated over time. N. Lazareva and GV Dmitrenko point out that the choice of a particular model is based on the relevant factors: the state of democratic development of society and the level of construction of civil society, the specifics of the distribution of powers between branches of government, the normalized form of government, historically accepted in the state form of government, historically the way of development of statehood and development of institute of financial control [2, p. 68; 3, p. 22].

Most countries in the world have gone a long way in finding ways to develop and build financial control. The highest financial control authorities in most countries of the world have endured a long period of searching for their effective functioning and implementation of really effective control measures. For example, the National Audit Office of Great Britain was formed in 1120, the Regular Audit Organization of Belgium - 1386, the General Chamber of Prussia - 1714, the Main Accountancy Chamber of the Principality of Warsaw - 1808, etc. [4, p. 127]. Such bodies were far from the current vision of public authorities in the area of financial control. However, they have become the prototype of the current institutions, with a defined range of tasks, functions, powers and goals for their implementation. Given the challenges and needs of today, the powers of such institutions and bodies have been expanded to control the cash provided or received in the form of international financial assistance.

Unfortunately, historically Ukraine has been deprived of the possibility of gradually building state institutions in this area. Gaining independence in 1991 put the country in a position to address key challenges to economic development and the effective functioning of public authorities and government. Considering this fact, we consider that foreign experience in any sphere for Ukraine is the most valuable source of solving urgent problems, including the borrowing of the world practice of organization of financial control, control in the sphere of international finances and proper regulatory fixing of such mechanism.

Keywords: international finance, international financial assistance, control over international finance in Ukraine.



Процес інтеграції фінансової системи України до світової фінансової системи повинен супроводжуватись впровадженням нових стандартів, імплементації та узгодження положень національного та міжнародного законодавства. Одним із таких аспектів за останні десятиліття стала модернізація національних підходів до здійснення фінансового контролю та аудиту. Так, систему фінансового контролю в Україні було приведено у відповідність до стандартів INTOSAI, котрі закріплені в стандартах ISSAI та INTOSAI GOV. О. Ніконова визначає стандарти INTOSAI як уособлення кращої світової практики, котрої необхідно досягти. Вони не мають нормативного характеру і не є обов'язковими для виконання. У сфері державного аудиту вони є свого роду «Біблією», яка, проте, не є ні обов'язковою, ні рекомендованою. Проте всі знають, що її заповідей варто дотримуватися та прагнути досягти [5, с. 30]. Разом з тим, жодним міжнародним документом, в тому числі і стандартами INTOSAI, не врегульовано на належному рівні методологію та механізм здійснення контролю за міжнародною фінансовою допомогою, не надано жодних рекомендацій щодо проведення аудиту ефективності використання міжнародних коштів, не визначено чіткого вичерпного переліку контрольних заходів в даній сфері.

Досліджуючи питання можливості використання зарубіжного досвіду здійснення фінансового контролю в Україні, О. І. Литвин [6, с. 253] та Т.О. Губанова [7, с. 100] вказують на однотипність системи фінансового контролю в країнах Західної Європи. Так, в країнах Європейського Союзу контроль за міжнародними фінансами проводиться рахунковою палатою або головним аудиторським відомством, котрі у своєму складі мають відповідні структурні підрозділи та служби з обмеженим колом повноважень та функціональних обов'язків. Головним завданням виступає проведення загального контролю за використанням державних коштів. При цьому, кошти отримані відповідно до міжнародних кредитних проектів, є складовою державного бюджету. Окремий щабель в даній системі органів посідають недержавні контрольні служби, котрі на комерційній основі проводять перевірки звітної документації та законності здійснення фінансових операцій. Служби внутрішнього контролю виступають структурними підрозділами підприємств, установ, організацій, ключовим завданням яких є оптимізація фінансових потоків, збільшення прибутку, мінімізація витрат [6, с. 254].

Вивчаючи питання шляхів запозичення міжнародного досвіду для організації фінансового контролю в Україні, Н. Собкова визначає, що найбільш прийнятною для України з усіх західноєвропейських країн є досвід Франції [8, с. 345]. Адже побудова системи фінансового контролю в цій країні є найбільш ідентичною з вітчизняною в порівнянні з іншими країнами Європи.

На Міністерство економіки, фінансів та бюджету Франції покладені повноваження щодо визначення ідеології бюджетування та, як результат ідеології, здійснення фінансового контролю. Саме міністерство забезпечує програмно-цільове використання бюджетних коштів. Таке реформування в країні відбулося після набрання чинності Органічного закону Франції (LOLF). Цей закон дозволив після проведення аудиту ефективності, в результаті якого міністерство отримує висновок щодо неефективного використання бюджетних коштів, в тому числі і коштів, отриманих у вигляді міжнародної фінансової допомоги, перенаправляти кошти на інші цілі та програми. Невикористані кошти в рамках конкретної програми можуть бути перерозподілені на інші цілі та використатися за іншим призначенням, відмінним від первісного. Окрім цього, щорічний державний бюджет Франції містить чітко визначені програми фінансування, цілі розвитку та перелік критеріїв і показників їх досягнення [9, с. 25].

У складі Міністерства економіки, фінансів та бюджету Франції знаходиться Податкова служба Франції. При цьому адміністрування податків відбувається за участі Головного податкового управління, Головного управління мита та інших надходжень, Головного управління обліку.

Основні контрольні повноваження у сфері здійснення фінансового контролю покладені на Генеральну інспекцію фінансів, котра контролює всіх розпорядників кредитів, державні підприємства, а також ті державні органи і підприємства, що в процесі своєї діяльності використовують міжнародні фінанси. На замовлення Міністерства економіки та фінансів Франції або за власною ініціативою, Генеральна інспекція фінансів організовує і здійснює дослідження державних економічних та фінансових проблем [10, с. 86].

Рахункова палата Франції, на думку Н. Лазарєвої, є однією із організаційно найскладніших структур державного фінансового контролю серед розвинених країн світу [10, с. 86]. Якщо в Україні Рахункова палата визначається як орган, який від імені ВР України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням, проводить аудит за витрачанням міжнародної фінансової допомоги [1, c. 209], то у Франції це є судова інстанція, яка здійснює загальний контроль за державними фінансами та виконує функції виявлення і запобігання бюджетно-фінансовим зловживанням. Згідно Конституції Французької Республіки, Рахункова палата виконує допоміжні повноваження уряду і парламенту щодо контролю за належним виконанням фінансових законів в державі. Разом з тим, дана інстанція виступає самостійним та незалежним утворенням в країні [10, с. 87].

Рахункова палата Франції контролює фінансову діяльність, виявляє помилки і прорахунки, що завдають шкоди державі, перевіряє як саме використовуються кредити та міжнародна фінансова допомога, а також здійснює перевірку державних органів, служб та інших офіційних юридичних осіб, до повноважень яких віднесено використання таких коштів. В даному випадку сфера виконання основних завдань та функції Рахункової палати Франції та України є схожими. Однак, вважаємо головним недоліком в роботі Рахункової палати України - відсутність чітких та ефективних важелів впливу на порушників фінансового законодавства. Після проведення перевірки державних органів, служб, державних підприємств, котрі у своїй діяльності мають повноваження по використанню коштів, що надійшли до Україну у вигляді міжнародної фінансової допомоги, Рахункова палата готує звіт перевірки та висновки рекомендаційного характеру. Вивчивши документи по окремих проведених перевірках, з впевненістю можемо зазначити, що такі рекомендації не враховуються в подальшій діяльності порушників фінансового законодавства [8, с. 344].

Натомість Рахункова палата Франції з даного приводу наділена набагато ширшими повноваженнями та сама має право видавати постанови, котрі є обов'язковими до виконання, в яких визначено не тільки недоліки в роботі об'єкту перевірки, а й рішення щодо подальших дій та в разі необхідності - відшкодування втрат [8, с. 345]. На підставі заяви від Рахункової палати або з власної ініціативи, генеральний прокурор передає справу до Палати бюджетно-фінансової дисципліни. Якщо будуть виявлені правопорушення, котрі можна кваліфікувати як злочини або злочинні дії, висновок генерального прокурора буде передано до апеляційного суду з метою притягнення винних до юридичної відповідальності [11, с. 254].

В.Ф. Підхомний визначає, що з урахуванням положень Конституції Французької Республіки, контроль, який здійснюється Рахунковою палатою не є чисто фінансовим контролем у вузькому сенсі цього слова. Його роль також полягає у тому, щоб перевірити, чи всі процедури були вчинені у відповідності до положень законодавства щодо використання міжнародних фінансів та при цьому були здійснені найефективнішим чином [1, с. 256].

Таким чином, система контролю за міжнародними фінансами у Франції представлена у діяльності Міністерства економіки, фінансів та бюджету Франції, Казначейства Франції, Генеральної інспекції фінансів, Генеральної інспекції адміністрації, Податковою службою Франції та їх структурними підрозділами в межах своїх повноважень щодо здійснення контролю за міжнародними фінансами.

Дещо іншим виглядає механізм контролю за міжнародними фінансами Німеччини. Незалежною від всіх гілок влади в ФРН функціонує Федеральна рахункова палата, яка є нейтральним авторитетним органом між парламентом і урядом країни. Вона виступає як незалежний від будь-кого та від будь- чого орган фінансового контролю, котрий в процесі своєї діяльності підпорядковується лише закону. Як зазначає В. Невідомий, в ФРН діє культ права та законності, а зовнішній фінансовий контроль базується на принципах об'ємності та багатогранності [12, с. 48]. У відповідності до Закону про Федеральну рахункову палату Німеччини об'єктами перевірок в Німеччині є всі без винятку надходження і витрати Федерального бюджету Німеччини, в тому числі і ті, які зв'язані з міжнародною фінансовою допомогою. Для цієї країни є особливим та специфічним процес проведення перевірки. Об'єкт, який перевіряють, знайомиться з результатами такої перевірки та зобов'язаний в обов'язковому порядку висловити своє ставлення до підсумкового звіту, надати пояснення (роз'яснення) щодо найбільш важливих питань. Усі випадки незгоди зі звітом перевірки у формі зауважень вносяться до річного звіту. На засіданні Бюджетного комітету парламенту по кожному виявленому недоліку приймається рішення у вигляді постанови [1, с. 218].

У своїй діяльності Федеральна рахункова палата Німеччини керується Конституцією ФРН, законом «Про найвищий орган фінансового контролю» 1985 р., законом «Про основи бюджетної діяльності», Бюджетним кодексом. Незалежність від держави покладає на даний орган основну відповідальність за ефективне і результативне виконання своєї роботи [11, с. 257].

За організаційно-правовою побудовою система органів здійснення фінансового контролю в ФРН є схожою на українську. Базовим органом управління фінансами виступає Федеральне міністерство фінансів, на яке покладено контроль за виконанням бюджету, залучення міжнародних фінансів та їх подальший розподіл. Федеральне відомство з фінансів та Федеральне управління державним боргом повністю підпорядковані міністерству. І якщо діяльність першого відомства здебільшого направлена на здійснення податкової політики в державі, то Федеральне управління державним боргом займається питаннями погашення державного боргу, повернення отриманих міжнародних кредитів (позик), поповнення золотовалютних резервів, фінансування дефіциту бюджету тощо. До питання погашення державного боргу в ФРН особливе відношення, адже дана установа досить чітко проводить щорічний аналіз стану державного боргу та звітує перед відповідними установами, шукає шляхи його погашення, пропонує найбільш дієві механізми врегулювання даного питання та виступає ключовим державним органом в даній сфері [1, с. 201].

Станом на 31.12.2017 року загальний зовнішній борг України складає 2 141 674,4 грн [318]. Зазначимо, що складовою державною боргу України виступають неповернуті кредити (позики), отримані від міжнародних фінансових організацій, іноземних країн та урядів. Аналізуючи дані Світового банку, П. Сич дійшов висновку, що постійне зростання обсягів боргу характерне як для розвинених країн, так і для країн, що розвиваються [319, с. 37] (Діаграма 1, Діаграма 2).

Світовим лідером щодо абсолютної величини зовнішнього боргу є Сполучені Штати Америки, де борг на одного американця сягає 57,3 тис. дол. США. В 2017 р. зовнішній борг США зріс до 20 164 млрд. дол. США., а в 2018 р. перевищив 21 410 млрд. дол. США. Великий розмір зовнішньої заборгованості мають Швейцарія та Великобританія, саме тому в цих країнах значну увагу приділяють управлінню державною заборгованістю. Так, в США, на противагу Федеральному управлінню державним боргом ФРН, дану діяльність проводить Бюро державного боргу, одним із основних повноважень такого органу визначається розроблення стратегії запозичень, окреслення головних напрямів укладення міжнародних кредитних договорів та залучення інвестиційних коштів. Така стратегія запозичення має прогнозний характер та розробляється на кілька років уперед. Управління державним боргом Великобританії здійснюється Агентством з питань управління боргу, на яке покладено виконання аналогічних функцій [14, с. 38].

Повноваження щодо управління державним боргом в Україні покладено на Департамент боргової та міжнародної фінансової політики Міністерства фінансів України. У відповідності до наказу Мінфіну України від 10.04.2017 р. № 425 Департамент розробляє Стратегію управління державним боргом на середньостроковий період із визначенням пріоритетних завдань і шляхів їх виконання, розробляє програму управління державним боргом на відповідний рік та готує звіт про її виконання [1].

Однак, відповідно до результатів проведеного аудиту Рахунковою палатою України від 08.08.2017 р. щодо аналізу звітності державного та гарантованого державного боргу, визначено, що програма управління державним боргом за попередні роки не розроблялася і не затверджувалася, інформація про її виконання за звітний період не оприлюднювалася. Таким чином, Мінфін не вживав достатніх і необхідних заходів, які повинні були б забезпечити прийняття нормативно-правових актів з управління державним боргом, спрямованих на запобігання його збільшення і приведення загального обсягу державного і гарантованого державою боргу до встановлених вимог[ 17].

Результатом роботи Рахункової палати України щодо державного боргу, стало прийняття КМ України Постанови «Про затвердження Середньострокової стратегії управління державним боргом на 2018-2020 рр» [18]. Таким чином, сьогодні в держави, відповідно до офіційних даних, є дві діючі стратегії управління боргом. Згідно Стратегії, затвердженої в 2018 р., обсяг державного боргу на 2018 р. має знизитися до показника 60%, на 2019 р. - 52%, на 2020 - 49%. Однак, згідно статистичних даних, зараз обсяг державного боргу в Україні становить 66,1% до ВВП, тому досягнення встановлених Стратегією показників є досить сумнівним [1, с. 209].

Звіти органів державного фінансового контролю посідають важливе місце в забезпеченні контролю за ефективним використанням міжнародних грошових ресурсів. Традиційно, в Україні такі звіти за замовчуванням є правдивими та законними. Однак, у відповідності до Конституції Королівства Бельгії, щорічні звіти регіонів, провінцій, підприємств, установ, організацій щодо використання бюджетних коштів та міжнародних фінансів пересилаються до вищого органу фінансового контролю (Суду Рахунків) для перевірки їх точності, надійності, повноти та відсутності порушень чинного законодавства. Фактично Суд Рахунків проводить контроль за відповідністю і точністю доходів і витрат країни, їх відповідності закону про бюджет, зокрема достатність залучення коштів у вигляді фінансової допомоги на платній або безоплатній основах, точність їх зарахування, здійснення повної вибірки грошових ресурсів, правильність застосування правових норм [1, с. 205].

Одним із аспектів ефективного здійснення фінансового контролю, зокрема і контролю за міжнародними фінансами в зарубіжних країнах, є більш тривалий період призначення та затвердження керівників контрольних органів в сфері фінансового контролю та контролю за міжнародними фінансами, в порівнянні з терміном повноваження самих парламентів. При цьому, В.Ф. Піхоцький та Н.І. Дорош звертають увагу і на особливу процедуру звільнення - звільнення таких керівників можливе лише за рішенням парламенту у разі професійної невідповідності чи зловживання повноваженнями [19, с. 18]. У Швейцарії, Румунії, Монголії, Польщі такий строк становить 6 років; в Туреччині - 7; в Мексиці - 8; в Болгарії - 9; в Канаді - 10; в Австрії, Угорщині та Німеччині - 12; в США - 15 [20, с. 149].

У кожній країні використовуються спеціальні державні регламенти щодо обрання керівників верховних інститутів контролю. Президент та віце- президент Федеральної рахункової палати Німеччини обирається на посаду бундестагом за поданням Федерального уряду й призначаються Федеральним президентом терміном на 12 років. В Ізраїлі державний контролер обирається парламентом та затверджується на посаді президентом країни терміном на 5 років, максимально на 2 строки. Звільнення з посади державного контролера раніше від встановленого терміну можливе тільки за рішенням 2/3 голосів депутатів парламенту [1, с. 132].

Черговим елементом ефективної та успішної діяльності вищих органів фінансового контролю є наявність територіальних підрозділів, які в тій чи іншій мірі підпорядковані керівному відомству, однак зберігають самостійність у виконанні функцій та здійсненні повноважень. У разі необхідності вони виконують оперативні завдання центрального відомства. Подібні регіональні представництва верховного органу державного фінансового контролю діють у Польщі, Болгарії, Монголії, Франції, Чехії, Бразилії тощо [22, с. 146].

Для оперативної організації структури центрального апарату керівному органу характерним є поділ на департаменти або за галузевим принципом (Німеччина), або за згрупованими напрямами (Данія). Вважаємо за необхідне відмітити, що у процесі удосконалення структури органів фінансового контролю та запозичення зарубіжного досвіду є утворення та поступова автономізація департаментів, відділів, груп аудиту адміністративної діяльності [23, с. 124]. Є.В. Дейнеко та В.Ф. Підхомний зазначають, що найбільш оптимальним та результативним підходом виконання функцій вищого органу контролю за міжнародними фінансами є досвід арабських країн. Організаційна структура контролю включає такі складові:

фінансовий аудит (перевірка дотримання правових актів щодо залучення міжнародних фінансів, аналіз загального фінансового стану суб'єктів фінансових відносин та їх використання міжнародних фінансових ресурсів);

аудит адміністративної діяльності (перевірка ефективності та економічності використання міжнародної фінансової допомоги, повнота використання, оцінка якісних показників, аналіз досягнення мети діяльності суб'єктів міжнародних фінансових відносин);

аудит комп'ютерних та бухгалтерських систем [1, с. 124; 11, с. 309].

За останні роки найбільшої популярності у світі та в Україні отримав саме аудит ефективності. Для України питання ефективного використання міжнародних фінансів є одним із найбільш болючих. Адже відсутність дієвого механізму контролю в цій сфері прямо впливає на ефективне витрачання фінансової допомоги та отримання позитивного ефекту для країни. В Україні, як і в інших країнах світу, виникла потреба в наявності інформації щодо ефективності управління такими ресурсами. З використанням аудиту ефективності здійснюється зовнішній державний контроль управління державними та міжнародними фінансами, за підсумками проведення якого формуються незалежні висновки про ступінь результативності розпорядження фінансовими ресурсами, ефективності рішень, прийнятих органами виконавчої влади під час виконання завдань, та економічності використання витрачених на це фінансових ресурсів [24, с. 79]. Разом з тим, як свідчить світовий досвід, застосування аудиту ефективності у державному фінансовому контролі, в тому числі і в контролі за міжнародними фінансами, сприяє підвищенню відповідальності й підзвітності органів виконавчої влади, а також керованості й «прозорості» державного сектору економіки [1, с. 209].

Для вітчизняної науки і практики аудит ефективності є порівняно новим явищем у сфері здійснення фінансового контролю, тому накопичений досвід зарубіжних країн щодо застосування такого виду аудиту має неабияке практичне значення для України. В даному випадку погоджуємося з позицією М.Б. Гупаловської, яка визначає, що вивчення і використання світового досвіду має принципове значення для розробки концепції контролю за міжнародним фінансами в Україні, тому що створює передумови для всебічного використання практичного досвіду країн з розвинутою демократією при формуванні національної української моделі контролю, сприяє всебічному теоретичному осмисленню аудиту ефективності та усвідомленню його місця у практичній діяльності органів, що його здійснюють [25, с. 114].

Розробка теорії аудиту ефективності здійснення контролю за міжнародними фінансами та методологія його використання в Україні перебуває на початковому етапі, відсутні теоретичні засади його реалізації та організаційно - правові принципи здійснення. Запровадження аудиту ефективності як нового виду фінансового контролю було закріплено Лімською декларацією керівних принципів аудиту державних фінансів. У відповідності до статті 4 даної декларації визначено, що в доповнення до фінансового аудиту, важливість якого залишається незаперечною, «існує також інший вид контролю, спрямований на оцінювання результативності, ефективності та економічності державного управління. Контроль ефективності охоплює не лише окремі фінансові операції, а й усі сфери функціонування державного сектору, включаючи перевірку систем організації та управління [1, с. 215].

Світовий досвід запровадження та проведення аудиту ефективності закріпив необхідність організаційних змін до структури вищих органів фінансового контролю. Так, у Данії, Великобританії, Швеції, Нідерландах, Бельгії були створені відділи з аудиту ефективності. У Швеції в 1989 р. завершилася остання організаційна перебудова в структурі Національного ревізійного бюро, за результатами якої було створено три підрозділи: Департамент аудиту ефективності, Департамент фінансового аудиту, Департамент фінансового управління. Разом з тим, В.Ф. Піхоцький визначає, що у разі застосування такого досвіду Швеції в реаліях України, необхідно звернути увагу на той факт, що попередньо в державі були розроблені теоретичні основи здійснення аудиту ефективності в сфері фінансового контролю, потім визначена методологія проведення перевірок діяльності державних органів, підприємств, установ та організацій, в тому числі, тих, які у своїх діяльності використовують або розпоряджаються міжнародною фінансовою допомогою будь-якого виду. Вже потім, на підставі вище викладених попередніх дій, в Швеції почали проводити організаційно-управлінські перетворення в практичній діяльності органів здійснення фінансового контролю [1, с. 105].

З часом аудит ефективності набрав все більшої актуальності та став переважним видом контролю за міжнародними фінансами. При цьому, Н.Е. Мєшалкін визначає, що наприклад, у Канаді більш ніж 60% всіх контрольних заходів, котрі проводяться вищими органами фінансового контролю здійснюються з використанням лише аудиту ефективності [27, с. 65]. Управління Головного аудитора Канади визначає сутність здійснення аудиту ефективності як цілеспрямовану, систематичну, об'єктивну, організовану перевірку діяльності органів державної влади та містить аудит економічності, ефективності й рентабельності органів державної влади, а також оцінку впливу цієї діяльності на навколишнє середовище [28, с. 5]. В процесі здійснення заходів аудиту ефективності Управлінням Головного аудитора Канади перевіряються інструменти та процедури, за допомогою яких визначається ефективність роботи об'єктів, котрі перевіряються [29, с. 226].

Відповідно до закону Великобританії про національний аудит від 1983 року, Національне управління аудиту Великобританії, як вищий орган фінансового контролю, здійснює перевірки з метою визначення, «наскільки цілеспрямовано, ефективно, економічно, ощадливо міністерства, відомства або інші установи витрачали кошти при виконанні своїх завдань» [1, с. 316]. Контроль за фінансовою діяльністю місцевих органів влади і державних служб, а також призначення аудиторів на місцях в Англії і Уельсі здійснює Комісія з аудиту. Аналогічні функції в Шотландії і Північній Ірландії покладені, відповідно, на «Аудит Шотландії» і Північноірландське аудиторське управління. З метою концентрації зусиль по вдосконаленню контролю керівники органів державного контролю Великобританії створили Форум державного аудиту. Він включає представників центрального і місцевого уряду, державних служб охорони здоров'я і аудиторського і бухгалтерського співтовариства [1, с. 218].

Головним бюджетно-контрольним управлінням США теоретико-методологічне підґрунтя здійснення аудиту ефективності закріплено Стандартами аудиту державних організацій (GAGAS), положеннями яких передбачено, що за своїм змістом та практичною направленістю аудит ефективності являє собою об'єктивну й систематичну перевірку фактичних даних з метою надання незалежної оцінки роботи державної організації [1, с. 219]. Під час аудиту ефективності виконання державних програм, котрі фінансуються за рахунок коштів міжнародних фінансових організацій, іноземних держав чи урядів, Головне бюджетно-контрольне управління США застосовує такі види оцінок ефективності реалізації програм:

оцінка процесу (реальна відповідність якості наданих послуг сподіванням суспільства та держави);

оцінка продукту (рівень досягнення запланованих показників та результатів програм);

оцінка впливу (співставляються результати виконання програми з результатами аналізу того, що було б у разі її відсутності);

оцінка «витрат-корисності» і «витрат-результативності» (відповідність між результатами виконання програми й ресурсами, які було витрачено для їх отримання) [30, с. 3].

Досить специфічним здійснення аудиту ефективності можна визначити в Нідерландах, адже саме в цій країні він офіційно провадиться в трьох напрямках:

перевіряється якість побудованих у відповідній організації систем та процедур управління, їх спрямованість на забезпечення результативності, економічності, продуктивності використання міжнародних грошових коштів;

перевіряються звіти керівників організацій та перевіряються висновки про достовірність і повноту відображених результатів щодо ефективного, цілеспрямованого та економічного використання таких фінансових ресурсів;

така методика здійснення аудиту ефективності використовується у випадку, якщо з якихось причин відповідна організація, об'єкт перевірки, не надає звіту щодо результатів своєї роботи. У такому випадку оцінюється загальна продуктивність, економічність, результативність діяльності організації та можливості застосування санкції до посадових осіб [31, с. 154]. Суд аудиторів Нідерландів перевіряє фактичні обставини справи та можливість застосування юридичної відповідальності до керівництва у відповідності до офіційних нормативно-правових актів держави [1, с. 220].

Таким чином, аналізуючи світовий досвід щодо реалізації контрольних заходів щодо здійснення аудиту ефективності, визначаємо, що державні органи зарубіжних країн керуються такими принципами:

в межах здійснення аудиту ефективності перевіряється не сама процедура прийняття рішень органів державної влади, а лише хід реалізації таких рішень [32, с. 130];

метою здійснення такого аудиту є оцінка діяльності органів виконавчої влади щодо реалізації відповідних державних програм, а не оцінка правильності здійснення політичного курсу чи затвердження програм розвитку [33, с. 85].

Співпрацюючи з міжнародними фінансовими організаціями, іноземними державами і урядами щодо надання Україні фінансової допомоги та в побудові дієвого механізму реалізації контрольних заходів за міжнародними фінансами в Україні, буде корисним досвід країн, котрі як і Україна, переживаючи соціально-економічну кризи, користуються міжнародною фінансовою допомогою. Однією з таких країн є Латвійська Республіка, яка в період кризи 2008-2009 рр. у рамках програм міжнародного фінансування співпрацювала лише з МВФ, Єврокомісією та Світовим банком. Фінансування з боку розвинених європейських країн Латвія залучала лише у разі потреби. В 2009 р. Латвія отримала від МВФ та Єврокомісії на стабілізацію банківського сектору та покриття дефіциту бюджету 3 млрд. євро, в 2010 р. - 1,6 млрд. євро [34].

Латвія після отримання незалежності вже в 1991 р. приймає закон «Про державний контроль», у відповідності до якого в країні починає діяти новостворений орган - Державний контроль Латвійської Республіки, до сфери повноважень якого віднесено і контроль за міжнародними фінансовими ресурсами, отриманими на підставі міжнародних договорів. У 1993 р. Сейм Латвійської Республіки прийняв закон «Про відновлення дії закону про державний контролюючий орган», який визначив структуру і керівні органи Державного контролю Латвійської Республіки, його положення були приведені у відповідність з міжнародними принципами проведення аудиту. Державний контроль Латвійської Республіки є одним із шести конституційних органів державної влади в країні, на який покладено, зокрема, право внесення змін до нормативно-правових актів Латвії у разі наявності прогалин або колізій; надавати рекомендації щодо усунення недоліків, в тому числі і в сфері управління міжнародною фінансовою допомогою; визначати слабкі місця в загальній системі здійснення фінансового контролю та в системі залучення і використання міжнародних фінансів; уповноважений перевіряти використання грошових коштів міжнародних фінансових організацій, іноземних держав і урядів, котрі є частиною державного бюджету або бюджету органів місцевого самоврядування. В.Ф. Піхоцький визначає, що пріоритетом в діяльності вищого органу фінансового контролю Латвії є ревізії ефективності і законності [1, с. 223]. При цьому, механізм контролю за міжнародними фінансами в Латвії повністю базується на трьох основних складових: ефективності, результативності та законності. В країні ретельно перевіряється наскільки ефективно витрачаються кошті, отримані у вигляді міжнародної допомоги з чітким визначенням пріоритетних напрямів їх залучення та використання. Наявність ревізії ефективності дає змогу відслідкувати всі позитивні та негативні аспекти роботи органів державної влади і управління в даній сфері та визначення загальної результативності. Окрім цього, вищі органи фінансового контролю мають більші важелі впливу, в порівняні з Україною, під час виявлення випадків неефективного використання грошових ресурсів та незаконних дій посадових осіб.

Принцип ефективності є базовим для Латвії та активно формується в державі в сфері міжнародних фінансів, отриманих на поворотній та безповоротній основах. Дослідники взагалі визначають, що однією із позитивних тенденцій, котрі склалися в державі в 2004 р., коли Латвія стала членом ЄС, є саме координація МТД для забезпечення її ефективного використання.

Механізм контролю за МТД в більшості країн світі за останні роки зазнав суттєвих змін. Так, К.В. Плоский та Л.Л. Кістерський вказують на процеси суспільно-політичної трансформації, які прямо вплинули на механізми контролю за МТД [35, с. 38]. Наприклад, у Польщі, Македонії, Чехії, Хорватії, Сербії, Туреччині та інших країнах світу відбулося впровадження децентралізованого механізму, який закріпив передачу відповідальності за управління програмами, контролю за ефективним витрачанням коштів та досягнення цілей проектів МТД від донорів до країни-реципієнта [1, c. 224].

У Великій Британії контроль за міжнародними фінансами, отриманими у вигляді МТД, здійснюється Департаментом з міжнародного розвитку, діяльність якого базується на Акті з міжнародного розвитку 2002 р. та Акті з міжнародного розвитку 2006 р. Важливими аспектами в межах даного механізму контролю є перевірка ефективності реалізації проектів МТД та дотримання принципу прозорості. У відповідності до Акту з міжнародного розвитку 2006 р., щороку державним секретарем надається кожній палаті парламенту звіт щодо досягнення Великою Британією та оцінка її внеску цілей у створенні глобального партнерства з розвитку, котрі передбачені Декларацією розвитку тисячоліття. Для ефективного використання коштів МТД, в країні розроблена національна програма залучення МТД та стратегія подолання бідності, котрі прийняті з урахуванням громадських обговорень [36, с. 29].

У побудові дієвого механізму здійснення контролю за міжнародними фінансами Україна може впроваджувати досвід не лише окремих країн, а й їх об'єднань, наприклад Європейського Союзу. У своїй діяльності ЄС проводить низку контрольних заходів за витрачанням своїх ресурсів та їх ефективне використання відповідними країнами. Вважаємо, що такий досвід також є позитивним для України, адже дає змогу побудувати теоретичне та методологічне підґрунтя механізму контролю в Україні.

У відповідності до положень Брюсельського договору 1975 р., Маастрихтського договору 1992 р., Амстердамського договору 1997 р. Європейська рахункова палата стала інститутом ЄС з широким колом повноважень щодо проведення заходів фінансового контролю та зовнішнього аудиту фінансового стану ЄС. Згідно ст. 246-248 Маастрихтського договору, Європейська рахункова палата перевіряє, чи належна увага приділялася економії грошових ресурсів, ефективності і результативності їх використання, складає звіти про ефективність, цілеспрямованість, економічність використання коштів, готує доповіді про випадки правопорушень або вірогідного шахрайства, виявлені під час проведення перевірок тощо. Кожен член даного органу несе персональну відповідальність за виконання покладених на нього завдань і повноважень у відповідності до індивідуального щорічного плану роботи [37, с. 53].

Діаграма 1. Розмір зовнішнього державного боргу високорозвинених країн світу станом на 31.12.2016 р.

Діаграма 2. Розмір зовнішнього державного боргу країн, що розвиваються, станом на 31.12.2016 р.

Отже, опираючись на вище викладений базовий досвід провідних країн світу щодо здійснення контролю за міжнародними фінансами та побудови системи такого контролю, визначимо, що для України найбільш цінним є досвід європейських країн. Так, наприклад Рахункова палата Франції наділена досить широкими функціями щодо виявлення і запобігання бюджетним зловживанням, контролю за належним виконанням виконанням фінансових законів, наділена повноваженнями з приводу видачі обов'язкових для виконання постанов та має право приймати рішення щодо подальших дій у сфері використання фінансових ресурсів, в тому числі і міжнародних фінансів. Для Рахункової палати ФРН також притаманне широке коло повноважень, та, перш за все, покладено відповідальний обов'язок за ефективністю та результативністю витрачання грошових коштів. Наявність в ФРН справжнього культу права позитивно відображається на загальній економічній ситуації країни. Зокрема, особливе відношення проявляється до питання погашення державного боргу. Так, в країні є дієві та ефективні та концепції погашення державного боргу, котрі у відповідності до потреб переглядаються з метою удосконалення механізму.

Для ФРН та Данії характерним є розвиток служб внутрішнього контролю та поступова автоматизація департаментів, відділів, груп аудиту адміністративної діяльності. Запозичений в майбутньому досвід Бельгії може позитивно вплинути на стан звітування щодо ефективності та цілеспрямованості витрачання фінансових ресурсів. Наприклад, в країні діє Суд Рахунків, котрий здійснює детальну перевірку всіх звітів органів державної влади і управління щодо використання коштів та перевіряє законність використання та відповідність закону про бюджет.

Одним із найбільш актуальних питань в сфері контролю за міжнародними фінансами є питання становлення системи аудиту в країні. У даному випадку арабські країни зробили справжній прорив в даній сфері. Адже були одними із перших, котрі визначили основні види такого аудиту та застосували їх на державному рівні із чіткою регламентацією завдань і повноважень відповідних органів. Так, виокремлено аудит ефективності, фінансовий аудит, аудит адміністративної діяльності, аудит комп'ютерних та бухгалтерських систем.



Литература

1. Миргород-Карпова В.В. Адміністративно-правовий механізм забезпечення контролю за міжнародними фінансами в Україні: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07. Суми, Сумський державний університет, 2018. 261 с.

2. Обушна Н.І. Модернізація системи державного фінансового контролю в Україні в контексті утвердження парадигми публічного аудиту. Вісник НАДУ при Президентові України. 2016. № 6. С. 64-71.

3. Дмитренко Г.В. Проблеми удосконалення державного фінансового контролю в контексті зарубіжного досвіду. Фінансові ринки та цінні папери. 2010. № 1. С. 20-28.

4. Малишев В. Характерні аспекти організації державного фінансового контролю за рубежем. Фінансовий контроль. 2003. С. 126-136.

5. Ніконова О. Міжнародні стандарти INTOSAI: основні положення, аудиторські підходи, термінологія. Бухгалтерський облік і аудит. 2011. № 2. С. 29-35.

6. Литвин О.І. Зарубіжний досвід здійснення державного фінансового контролю. Науковий вісник ЛНУВМБТ ім. С.З. Гжицького. 2013. Том 15 № 3 (57) Частина 4. С. 251-258.

7. Губанова Т.О. Здійснення державного фінансового контролю в зарубіжних країнах. Науковий вісник Чернівецького університету. 2012. Вип. 636. С. 99-104.

8. Собкова Н. Світовий досвід організації державного фінансового контролю в бюджетному процесі. Економічний аналіз. 2012. № 10. С. 343-346.

9. Бариніна М. Органічний закон: інновації у внутрішньому контролі Франції. Фінансовий контроль. 2007. № 5. С. 24-26.

10. Лазарєва Н. Міжнародна практика фінансового контролю. Національний юридичний журнал: теорія і практика. 2015. № 12. С. 84-88.

11. Піхоцький В.Ф. Система державного фінансового контролю в Україні: концептуальні засади теорії та практики: дис. докт. екон. наук: 08.06.02. Львів, Національна академія наук України ДУ «Інститут регіональних досліджень ім. М.І. Долішнього НАН України», 2015. 436 с.

12. Невідомий В. Гроші лік люблять, або як контролюють бюджет на Рейні і Дніпрі. Голос України. 2003. №159 (3159). С. 48.

13. Державний та гарантований державою борг України в 2018 р. URL: https://index.minfin.com.ua/ua/finance/debtgov/.

14. Софієнко А. Міжнародний досвід управління зовнішнім державним боргом: уроки для України. Вісник АПСВТ. 2017. № 4. С. 36-46.

15. International Debt Statistics / World Bank. URL: https://data.worldbank.org/data-catalog/international-debtstatistics.

16. Положення про Департамент боргової політики: наказ Міністерства фінансів України від 10.04.2017 р. № 425 / Міністерство фінансів України. URL: https://regulation.gov.ua/documents/id243116.

17. Про результати аналізу звітності щодо державного та гарантованого державного боргу: звіт Рахункової палати від 08.08.2017 р. № 16-3 / Рахункова палата. URL: http://www.ac-rada.gov.ua/doccatalog/document/16753206/Zvit_16- 3_2017.pdf?subportal=main.

18. Середньострокова стратегія управління державним боргом на 2018-2020 рр.: постанова Кабінету Міністрів України 22.08.2018 р. № 883 / Верхова Рада України. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/883-2018-^lang^k.

19. Дорош Н.І. Методологічні та організаційні аспекти аудиту: автореф. дис. ... докт. екон. наук: 08.06.04. Київ, 2004. 38 с.

20. Пожар Т.О. Розвиток фінансово- бюджетного механізму державного фінансового контролю: дис. ... канд. екон. наук: 08.00.08. Суми, 2012. 254 с.

21. Дмитренко Г.В. Організація і здійснення державного контролю в Україні (фінансово- економічні аспекти): дис. докт. наук з держ. управління: 25.00.02. Київ, Національна академія державного управління при Президентові України, 2010. 263 с.

22. Мамишев А.В. Шляхи європеїзації державного аудиту. Фінанси України. 2004. № 8. С. 144-150.

23. Дейнеко Є.В. Внутрішній контроль в умовах реформування системи державного фінансового контролю в Україні: дис. канд. екон. наук: 08.00.08. Харків, 2014. 231с.

24. Разумцев В.В. Фінансовий контроль цільового використання бюджетних коштів підприємствами вугільної галузі: дис. канд. екон. наук: 08.00.08. Луганськ, 2009. 247 с.

25. Гупаловська М.Б. Бюджетний контроль в умовах ринкової економіки України: дис. канд. екон. наук: 08.00.08. Тернопіль, 2012. 235 с.

26. Керівні принципи аудиту державних фінансів / Збірник базових документів INTOSAI. Проект ПРООН із врядування «Доброчесність на практиці». Київ, 2001. 23 с.

27. Мешалкина Р.Е. Аудит эффективности - объективная необходимость. Финансы. 2005. № 2. С. 65.

28. Руководство по проведению аудита эффективности расходования государственных средств. Управление Главного аудитора Канады. 1999. № 1. С. 5.

29. Савченко І. Окремі аспекти забезпечення ефективного контролю за використанням державних коштів: з досвіду США. Формування демократичного та ефективного державного управління в Україні. К., 2002. С. 223-230.

30. Manual Perfomance Audit. Netherlands Court of Audit. 1996. November 1. P. 3-4.

31. Симоненко В.К., Барановський І.О., Петренко П.С. Основи єдиної системи державного фінансового контролю в Україні (макроекономічний аспект). К.: Знання України, 2006. 280 с.

32. Пиріжок С.Є. Бухгалтерський облік і внутрішній контроль операцій з експлуатації та вибуття основних засобів: дис. канд. екон. наук: 08.00.09. Житомир: 2012. 221 с.

33. Дрозд І.К. Концептуальні засади ефективності фінансового контролю економічних систем. Українська наука: минуле, сучасне, майбутнє. 2003. Вип. 7. С. 83-90.

34. МВФ схвалив надання Латвії 100 млн. євро / Інтерфакс-Україна. URL: https://news.finance.ua/ua/news/-/204390/mvf- shvalyv-nadannya-latviyi-100-mln-yevro.

35. Кістерський Л.Л. Міжнародна технічна допомога: шляхи підвищення ефективності: монографія. К.: [б. в.], 2010. 240 с.

36. Борисов Д.О. Правові засади регулювання міжнародної технічної допомоги у законодавстві Великої Британії. Адвокат. 2009. № 10. С. 28-33.

37. Афанасьев, М.П. Бюджет и бюджетная система: учебник для бакалавриата и магистратуры / М.П. Афанасьев, А.А. Беленчук, И.В. Кривогов; под ред. М.П. Афанасьева. - 4-е изд., пер. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2014. - 780 с.



Література

1. Миргород-Карпова В.В. Адміністративно-правовий механізм забезпечення контролю за міжнародними фінансами в Україні: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07. Суми, Сумський державний університет, 2018. 261 с.

2. Обушна Н.І. Модернізація системи державного фінансового контролю в Україні в контексті утвердження парадигми публічного аудиту. Вісник НАДУ при Президентові України. 2016. № 6. С. 64-71.

3. Дмитренко Г.В. Проблеми удосконалення державного фінансового контролю в контексті зарубіжного досвіду. Фінансові ринки та цінні папери. 2010. № 1. С. 20-28.

4. Малишев В. Характерні аспекти організації державного фінансового контролю за рубежем. Фінансовий контроль. 2003. С. 126-136.

5. Ніконова О. Міжнародні стандарти INTOSAI: основні положення, аудиторські підходи, термінологія. Бухгалтерський облік і аудит. 2011. №2. С. 29-35.

6. Литвин О.І. Зарубіжний досвід здійснення державного фінансового контролю. Науковий вісник ЛНУВМБТ ім. С.З. Гжицького. 2013. Том 15 № 3 (57) Частина 4. С. 251-258.

7. Губанова Т.О. Здійснення державного фінансового контролю в зарубіжних країнах. Науковий вісник Чернівецького університету. 2012. Вип. 636. С. 99-104.

8. Собкова Н. Світовий досвід організації державного фінансового контролю в бюджетному процесі. Економічний аналіз. 2012. № 10. С. 343-346.

...