Президент України як суб’єкт правотворчості: адміністративно-правовий аналіз

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Львівський інститут Міжрегіональної Академії управління персоналом

Президент України як суб'єкт правотворчості: адміністративно-правовий аналіз

Ю.С. Лепех, к.ю.н.

Львів, Україна



Анотація

Мета: у статті розкриваються питання щодо визначення видів правотворчості Президента України.

Методи дослідження: за допомогою наукових праць вчених виділено особливості правотворчості глави держави.

Результати: подано класифікацію правотворчості глави держави, з'ясовано основні елементи правотворчості Президента України, подано класифікацію актів правотворчості Президента України, визначено напрями для подальшого дослідження обраної теми.

Обговорення: необхідність зміни законодавства України щодо досліджуваної сфери.

Ключові слова: правотворчість Президента України; право вето; право законодавчої ініціативи Президента України; акти правотворчості глави держави.



Annotation

President of Ukraine as a legality subject: administrative and legal analysis

Y. Lepekh, Lviv Institute of the interregional academy of personnel management

Purpose: the article reveals the issues of determining the types of law-making of the President of Ukraine.

Methods of research: with the help of scientific papers of scientists, the features of the law-making of the head of state are highlighted.

Results: the classification of the lawmaking of the head of state is given, the main elements of the law-making of the President of Ukraine are determined, the classification of acts of law-making of the President of Ukraine is presented, directions for further study of the chosen topic are specified.

Discussion: the need to change the legislation of Ukraine regarding the investigated sphere.

The article reveals the issues of determining the types of law-making of the President of Ukraine. With the help of scientific works of scientists, the features of the law-making of the head of state are singled out. The classification of the lawmaking of the head of state is presented, the main elements of the law -making of the President of Ukraine are elucidated, the classification of acts of law-making of the President of Ukraine is presented, directions are given for further study of the chosen topic. The necessity of changing the legislation of Ukraine concerning the investigated sphere is emphasized.

The law-making of the President of Ukraine includes:

1) the issuing of decrees, orders and other acts;

2) implementation of the right of legislative initiative;

3) the right to veto laws;

4) the signing of international treaties.

The main features of the lawmaking of the head of state:

1) the final result is the adoption of a legal act;

2) the ability to influence the law-making of other bodies;

3) close connection with the powers of the head of state;

4) uninstalled number of applications;

5) independent character (except for cases of contraction);

6) the procedure for issuing acts is established.

And, finally, it should be noted that some of the law-making acts of the head of state are the source of administrative law, since they relate to the administration of the state.

Keywords: lawmaking of the President of Ukraine; veto; the right of the legislative initiative of the President of Ukraine; acts of lawmaking of the head of state.



Постановка проблеми та її актуальність

Інститут президентства займає особливе місце у державному механізмі, що зумовлене його роллю у розв'язанні проблем державотворення і правотворення, можливістю впливу на соціально-економічні і політичні процеси [1, с. 1]. Важливо відзначити, що правотворчість Президента України вагомо впливає на життєдіяльність громадян та організацію діяльності органів державної влади, саме тому обрана тема є завжди актуальною та потребує дослідження.

Аналіз досліджень і публікацій. Серед українських вчених, які зробили найбільший внесок у дослідження інституту президенства, окремо необхідно виділити таких як: Д.М. Бєлов, С.А. Агафонов, Н.Г. Плахотнюк, В.А. Шатіло, С.Г. Серьогіна, О.М. Литвак, Н.О. Рибалко.

Проаналізувавши наукові дослідження можна стверджувати, що досліджуючи інститут президенства, обов'язково звертається увага на його правотворчість [2, с. 110; 3, с. 12; 4, с. 7; 5, с. 16].

Окремі аспекти правотворчої діяльності глави держави досліджені вітчизняними науковцями, до яких слід віднести Я.О. Берназюк, Т.В. Скомороха, В.В. Решота, О.В. Скрипнюк, В.Л. Федоренко, Д.В. Мазур, М.В. Савчин, О. Сироїд, Ю. Яшина та ін.

Мета дослідження: на основі системного аналізу законодавства України та наукових праць вчених-правників необхідно розкрити сутність правотворчості Президента України, визначити її види, подати класифікацію право- творчості глави держави, визначити основні елементи правотворчості Президента України.



Виклад основного матеріалу

О. Скрипнюк та В. Федоренко подають визначення право - творчості Президента України та вказують на те, що це юридична діяльність щодо політичної волі глави держави у правових актах відповідної юридичної сили, легітимна форма реалізації його конституційних завдань, функцій і повноважень, юридичний вияв реалізації його владних повноважень [6].

Г.В. Макаров вважає, що нормотворчістю глави держави є сукупність дій глави держави щодо встановлення чи зміни формально - обов'язкових правил поведінки, які спрямовані на регулювання суспільних відносин, адресовані колу неперсоніфікованих суб'єктів та мають необмежену кількість застосувань [7, с. 6].

У цьому випадку пропонуємо звернути увагу на адресованість нормотворчості Президента України неперсоніфікованим суб'єктам. Варто зазначити, що укази Президента України можна поділити на такі групи:

1) персоніфіковані;

2) неперсоніфіковані.

Для прикладу, до першої групи належать укази про призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; укази про призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора України; укази про прийняття до громадянства; укази про надання притулку. До другої групи належать укази, які не стосуються кола визначених осіб, а саме укази про: призначення всеукраїнського референдуму щодо змін Конституції України, проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою; призначення позачергових виборів до Верховної Ради України; зупинення дії актів Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

У подальшому пропонуємо дослідити сформовані у науковому середовищі підходи до визначення видів правотворчості Президента України.

О. Скрипнюк та В. Федоренко пропонують поділяти правотворчу діяльність Президента України та три види: безпосередня правотворчість (видання указів і розпоряджень), право- творчість у формі прямої або опосередкованої участі в інших видах правотворчої діяльності (реалізація конституційного права законодавчої ініціативи і право накладати вето на закони, прийняті Верховною Радою України) та доктринальну правотворчість (програмування та стимулювання нормотворчості інших суб'єктів нормотворчої діяльності, зокрема звернення з посланням до народу України та до Верховної Ради України, надання доручень та директив відповідним суб'єктам) [6].

В. Шатіло стверджує, що нормативна діяльність Президента України має як самостійний, так і змішаний характер [4].

У свою чергу О. Скакун вказує на те, що Президент України наділений двома основними формами правотворчої діяльності:

1) безпосередньою реалізацією владних повноважень глави держави:

2) учасника законодавчого процесу - суб'єкта права законодавчої ініціативи [8, с. 126].

Д. Мазур зазначає, що глава держави, здійснюючи правотворчу діяльність або беручи участь у правотворчому процесі, реалізує свої власні повноваження:

1) самостійно та безпосередньо;

2) разом із уповноваженим суб'єктом правотворчості;

3) беручи участь у законотворчості. Відповідно до цього виділено три види правотворчої діяльності президента - безпосередня, сумісна та опосередкована [9, с. 7-8].

Натомість, І. Берназюк зазначає, що загальноприйнято вважати, що систему актів право- творчості Президента України (за критерієм форм, які прямо передбачені Конституцією України) складають укази, розпорядження, проект міжнародного договору, проект закону або постанови Верховної Ради України, пропозиції до прийнятого Верховною Радою України закону, послання до Верховної Ради України, а також конституційне подання [10, с. 57].

Отже, звертаємо увагу на те, що у юридичній літературі діяльність глави держави щодо видання правових актів називають по-різному: правотворчість або нормотворчість.

Окремо необхідно звернути увагу на те, що повноваження Президента України у сфері правотворчої політики можна поділити на дві групи:

1) повноваження Президента України щодо видання правових актів, які регулюють різні сфери правових відносин;

2) повноваження Президента України щодо видання правових актів, які змінюють чи скасовують правотворчість інших органів, а саме КМУ та ВРУ.

Отже, видання указів, розпоряджень, інших актів та підписання міжнародних договорів є прямою правотворчістю Президента України. Натомість, здійснення права законодавчої ініціативи та використання права вето є формами непрямої (опосередкованої) правотворчості Президента.

Варто зазначити, що правотворчість Президента України тісно пов'язана із його повноваженнями. Погоджуємося з О.В. Скрипнюком, що акти Президента України є юридичною формою реалізації його конституційних повноважень [11, с. 322].

У подальшому, вважаємо за необхідне, звернутися до однієї із складових правотворчості Президента України. Такими чином, здійснення права законодавчої ініціативи глави держави - це діяльність щодо подання проекту закону на розгляд Верхової Ради України, внаслідок чого закон приймається, вносяться поправки, скасовується або залишається без змін.

Порядок подання Президентом України законопроекту на розгляд Верховної Ради України регулюється Положенням про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України, затверджене указом Президента України від 30 березня 1995 року №270/95.

Проаналізувавши вищевказане положення, пропонуємо виділити наступні етапи подання законопроекту Президентом України на розгляд Верховної Ради України:

1) підготовка законопроекту відповідними суб'єктами, а саме радниками та науковими консультантами Президента України, а також відповідними структурними підрозділами Адміністрації Президента України за дорученням Глави Адміністрації Президента України або за їх власною ініціативою;

2) реєстрація законопроекту в Управлінні документального забезпечення;

3) опрацювання законопроекту відповідними структурними підрозділами Адміністрації Президента України для вивчення, підготовки висновків, пропозицій і зауважень;

4) опрацювання законопроекту із супровідними документами, висновками і пропозиціями Юридичним управлінням Адміністрації Президента України, внаслідок чого видається висновок про відповідність законопроекту Конституції України, правову доцільність його прийняття, правову обґрунтованість й актуальність;

5) візування законопроекту керівником Головного державно-правового управління, керівником управління з питань забезпечення зав'язків з ВРУ, КСУ, КМУ, Главою Адміністрації Президента України;

6) підписання законопроекту Президентом України;

7) реєстрація підписаних Президентом України законопроектів в Управлінні документального забезпечення;

8) подання законопроекту Верховній Раді України.

Потребує уваги той факт, що Верховна Рада України найбільше приймає законопроекти, подані главою держави.

За три роки Президент Порошенко подав 111 законопроектів, з них стали законами 93 законопроекти, або 84%. За три роки президентства Віктора Ющенка парламент підтримав 62% поданих ним законопроектів, Віктора Януковича - 92% [12].

Згідно з даними дослідження, кожний другий поданий президентом Порошенком законопроект розглядався у Раді позачергово, тобто парламент розглянув як невідкладні 55 із 111-ти проектів законів [12].

Найбільша кількість законодавчих ініціатив Президента стосувалася ратифікації угод - 50 із 111-ти, на другому місці безпека і оборона (14), далі йдуть правова політика і правосуддя (6), бюджет(5), правоохоронна діяльність (5) [12]. конституційний правотворчість послання вето президент

Право вето Президента України - це вчинення дій глави держави, які полягають у поверненні до Верховної Ради України із вмотивованими і сформульованими пропозиціями для повторного розгляду закону, що протягом 15 днів після отримання від законодавчого органу не був підписаний главою держави.

Варто зазначити, що право вето Президента України ускладнює та подовжує у часі процедуру прийняття закону та може бути причиною ведення між законодавчим органом та главою держави переговорів для досягнення конкретних домовленостей.

У разі якщо Президент України протягом п'ятнадцятиденного терміну не повернув закон

для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом [13].

Варто наголосити також на такому співвідношенні: якщо глава держави має більшість у парламенті, то відповідно необхідність накладати право вето зменшується і навпаки.

Таким чином, право вето глави держави є важливим чинником для регулювання змін у державі та суспільстві.

Право вето глави держави впливає на право- творчість Верховної Ради України у таких двох напрямах:

1) блокує або зупиняє правотворчість законодавчого органу;

2) змінює або ж удосконалює правотворчість парламенту шляхом внесення вмотивованих та сформульованих пропозицій.

Т.В. Скоромоха обґрунтовує ідею розглядати пропозиції, що підготовлені на реалізацію права вето, як окремий вид актів глави держави [14, с. 9].

Однак складно погодитися з такою думкою. І, варто наголосити, що право вето є неповною складовою правотворчості Президента України. Оскільки, застосовуючи його, глава держави не створює окремий документ (як указ, розпорядження, закон), а лише вносить пропозиції до правового акту, який є наслідком правотворчості Верховної Ради України.

А.С. Багряк, наводячи статистику про кількість прийнятих законів Верховною Радою України І-VII скликання, які направляються на підпис Президенту України, стан їх оприлюднення та повторного розгляду з урахуванням пропозицій (вето) Президента України, вказує на те, що можна простежити принаймні дві негативні тенденції. По-перше, зростає кількість законів, які після повернення їх Президентом України в порядку застосування права вето не розглядалися повторно парламентом. По-друге, збільшується кількість законів, які не були прийняті повторно Верховною Радою України в жодному із варіантів - з урахуванням пропозицій Президента України чи без них [15, с. 57].

Якщо закон після повторного розгляду все ж таки приймається Верховною Радою України, то в більшості випадків це відбувається з урахуванням пропозицій Президента України, вказує на це А.С. Багряк. Що стосується випадків подолання вето Президента парламентом України, то їхня кількість за ввесь досліджуваний період (з 1991 року по 2014 рр.; від автора) не перевищувала 7% [15, с. 57].

Потребує уваги норма Конституції Республіки Польща про те, що до підписання закону Президент Республіки може звертатися до Конституційного Трибуналу із запитом про відповідність закону Конституції. Президент Республіки не може відмовити у підписанні закону, який Конституційним Трибуналом визнаний відповідним Конституції [16].



Висновки

Таким чином, правотворчість Президента України включає:

1) видання указів, розпоряджень, інших актів;

2) реалізація права законодавчої ініціативи;

3) право накладати вето на закони;

4) підписання міжнародних договорів.

Основні особливості правотворчості глави держави:

1) кінцевим результатом є прийняття правового акту;

2) можливість впливати на правотворчість інших органів;

3) тісний зв'язок із повноваженнями глави держави;

4) невстановлена кількість застосувань;

5) самостійний характер (крім випадків контрасигнування);

6) 6) встановлена процедура видання актів.

Таким чином, пропонуємо правотворчість Президента України класифікувати за наступними критеріями:

1) в залежності від участі Президента у прийнятті правового акту:

а) пряма (видання указів та розпоряджень);

б) непряма (право законодавчої ініціативи, право вето);

2) в залежності від простору дії правового акту, що підписується Президентом:

а) внутрішня (підписання указів і розпоряджень);

б) зовнішня (укладення міжнародних договорів);

3) в залежності від кінцевого результату правотворчості:

а) повна (в результаті правотворчості створюється указ, розпорядження або ж подається на затвердження парламенту закон);

б) часткова (надання вмотивованих пропозицій до закону у разі застосування права вето);

4) в залежності від необхідності скріплення президентських актів підписами Прем'єр- міністра і міністра, відповідального за його виконання:

а) акти Президента України, які підлягають контрасигнуванню;

б) акти Президента України, які не підлягають контрасигнуванню. Акти правотворчості Президента України пропонуємо класифікувати:

1) за способом зовнішнього вираження: основні (укази і розпорядження), другорядні (доручення, директиви, послання);

2) за змістом: акти соціально-економічного спрямування, акти у сфері національної безпеки та оборони, акти у сфері зовнішньої політики, акти у сфері вирішення кадрових питань та ін.;

3) за дією у часі: строкові та безстрокові;

4) за дією у просторі: акти, які діють по всій території України; акти, які діють на певній території України.

І, насамкінець, варто зазначити, що частина правотворчих актів глави держави є джерелом адміністративного права, оскільки пов'язані з управлінням державою.



Література

1. Бєлов Д.М. Порівняльно-правовий аналіз інституту президентства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 / Д.М. Бєлов; Київський національний університет ім. Т. Шевченка. - К., 2005. - 14 с.

2. Глазунова С.М. Система суб'єктів і учасників правотворчої політики в Україні / С.М. Глазунова // Право. - 2012. - №6. - С. 108-112.

3. Плахотнюк Н.Г. Інститут президентства в Україні: конституційно-правовий аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 / Н.Г. Плахотнюк; Національна юридична академія України ім. Я. Мудрого. - Х., 1999. - 21 с.

4. Шатіло В.А. Теоретичні проблеми інституту Президенства в Україні: автореф. дис. канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 / В.А. Шатіло; Національна академія наук України, Інститут держави та права ім. В.М. Корецького. - К., 2005. - 18 с.

5. Серьогіна С.Г. Компетенція Президента України: теоретично-правові засади: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 / С.Г. Серьогіна; Національна юридична академія України ім. Я. Мудрого. - Х., 1998. - 20 с.

6. Нормотворча діяльність Президента України та її нормопроектне забезпечення: моногр. / [О.В. Скрипнюк, В.Л. Федоренко, Ю.Г. Барабаш, Я.О. Берназюк та ін.]. - К.: НАДУ, 2011. - 344 с.

7. Макаров Г.В. Нормотворча діяльність глави держави: зарубіжний досвід та вітчизняна практика / Г.В. Макаров // Стратегічні пріоритети. - 2009. - №1 (10). - С. 5-13.

8. Скакун О.Ф. Форми участі Президента України у правотворчості / О.Ф. Скакун // Вісник Національного Університету внутрішніх справ. Спецвипуск. До 10-річчя утворення Національного університету внутрішніх справ. - 2002. - С. 125-132.

9. Мазур Д.В. Акти правотворчості Президента в республіках зі змішаною формою правління (загальнотеоретичний аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 / Д.В. Мазур; Харківський нац. ун-т внутріш. справ. - Х., 2007. - 20 с.

10. Берназюк І.М. Конституційно-правова природа послань Президента України / І.М. Берназюк // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія Право. - 2015. - Вип. 34, Т. 1. - С. 57-61.

11. Курс сучасного конституційного права України / О.В. Скрипнюк. - Х.: Право, 2009. - 468 с.

12. Парламент за три роки підтримав 84% президентських законопроектів - КВУ.

13. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 р. №254к/96-ВР / Верховна Рада України. - 1996. - №30. - Ст. 141.

14. Скоромоха Т.В. Акти Президента України: конституційно-правовий аналіз: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Т.В. Скомороха. - К., 2012. - 16 с.

15. Багряк А.С. Правові наслідки застосування права вето Президентом України щодо законів, прийнятих Верховною Радою України / А.С. Багряк // Науковий вісник Ужгородського національного університету. - 2015. - Вип. 35, 1, Т. 1. - С. 53-58.

16. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.



References

1. Bjelov D.M. Porivnjal'no-pravovyj analiz in- stytutu prezydentstva: avtoref. dys. ... kand. juryd. nauk: spec. 12.00.02 / D.M. Bjelov; Kyi'vs'kyj nacional'nyj universytet im. T. Shevchenka. - K., 2005. - 14 s.

2. Glazunova S.M. Systema sub'jektiv i uchasnykiv pravotvorchoi' polityky v Ukrai'ni / M. Glazunova // Pravo. - 2012. - №6. - S. 108112.

3. Plahotnjuk N.G. Instytut prezydentstva v Ukrai'ni: konstytucijno-pravovyj aspekt: avtoref. dys. ... kand. juryd. nauk: spec. 12.00.02 / N.G. Plahotnjuk; Nacional'na jurydychna akad- emija Ukrai'ny im. Ja. Mudrogo. - H., 1999. - 21 s.

4. Shatilo V.A. Teoretychni problemy instytutu Prezydenstva v Ukrai'ni: avtoref. dys. ... kand. juryd. nauk: spec. 12.00.02 / V.A. Shatilo; Nacional'na akademija nauk Ukrai'ny, Instytut derzhavy ta prava im. V.M. Korec'kogo. - K., 2005. - 18 s.

5. Ser'ogina S.G. Kompetencija Prezydenta Ukrai'ny: teoretychno-pravovi zasady: avtoref. dys. ... kand. juryd. nauk: spec. 12.00.02 / S.G. Ser'ogina; Nacional'na jurydychna akademija Ukrai'ny im. Ja. Mudrogo. - H., 1998. - 20 s.

6. Normotvorcha dijal'nist' Prezydenta Ukrai'ny ta i'i normoproektne zabezpechennja: monogr. / [O.V. Skrypnjuk, V.L. Fedorenko, Ju.G. Barabash, Ja.O. Bernazjuk ta in.]. - K.: NADU, 2011. - 344 s.

7. Makarov G.V. Normotvorcha dijal'nist' glavy derzhavy: zarubizhnyj dosvid ta vitchyznjana praktyka / G.V. Makarov // Strategichni priorytety. - 2009. - №1 (10). - S. 5-13.

8. Skakun O.F. Formy uchasti Prezydenta Ukrai'ny u pravotvorchosti / O.F. Skakun // Visnyk Nacional'nogo Universytetu vnutrishnih sprav. Specvypusk. Do 10-richchja utvorennja Nacional'nogo universytetu vnutrishnih sprav. - 2002.- S. 125-132.

9. Mazur D.V. Akty pravotvorchosti Prezydenta v respublikah zi zmishanoju formoju pravlinnja (zagal'noteoretychnyj aspekt): avtoref. dys. ... kand. juryd. nauk: spec. 12.00.01 / D.V. Mazur; Harkivs'kyj nac. un-t vnutrish. sprav. - H., 2007. - 20 s.

10. Bernazjuk I.M. Konstytucijno-pravova pryroda poslan' Prezydenta Ukrai'ny / I.M. Bernazjuk // Naukovyj visnyk Uzhgorods'kogo nacional'nogo universytetu. Serija Pravo. - 2015. - Vyp. 34, T. 1. - S. 57-61.

11. Kurs suchasnogo konstytucijnogo prava Ukrai'ny / O.V. Skrypnjuk. - H.: Pravo, 2009. - 468 s.

12. Parlament za try roky pidtrymav 84% prezydents'kyh zakonoproektiv - KVU 10.09.2018 (data zvernennja 24.05.2017).

13. Konstytucija Ukrai'ny: Zakon Ukrai'ny vid 28 chervnja 1996 r. №254k/96-VR / Verhovna Rada Ukrai'ny. - 1996. - №30. - St. 141.

14. Skoromoha T.V. Akty Prezydenta Ukrai'ny: konstytucijno-pravovyj analiz: avtoref. dys. ... kand. juryd. nauk: 12.00.02 / T.V. Skomoroha. - K., 2012. - 16 s.

15. Bagrjak A.S. Pravovi naslidky zastosuvannja prava veto Prezydentom Ukrai'ny shhodo zakoniv, pryjnjatyh Verhovnoju Radoju Ukrai'ny / A.S. Bagrjak // Naukovyj visnyk Uzhgorods'kogo nacional'nogo universytetu. - 2015. - Vyp. 35, Ch. 1, T. 1. - S. 53-58.

16. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Размещено на allbest.ru

...