Децентралізація виконавчої влади як об’єкт адміністративно-правового забезпечення

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ЯК ОБ'ЄКТ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

Людмила Євгеніївна Кисіль,

старший науковий співробітник відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, кандидат юридичних наук

Кисіль Л.Є. Децентралізація виконавчої влади як об'єкт адміністративно-правового забезпечення

У статті розглядаються наукові підходи до розуміння поняття «адміністративно-правове забезпечення». Аналізується зміст децентралізації виконавчої влади. Встановлено, що єдиного погляду на поняття як правового, так і адміністративно-правового забезпечення у науці немає. Аналізуючи існуючі наукові позиції, можна зазначити, що одні вчені визначають правове й адміністративно-правове забезпечення через його статичні елементи, другі - через динамічні, треті - із врахуванням обох цих складових. У межах динамічного підходу запропоновано під адміністративно-правовим забезпеченням децентралізації виконавчої влади розуміти регламентовану адміністративним законодавством діяльність органів публічної адміністрації, спрямовану на реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

Проаналізовано розвиток адміністративно-правового та інституційного забезпечення реалізації реформи територіальної організації влади на засадах децентралізації. Встановлено, що впродовж 2014 - першої половини 2018 рр. прийнято низку законодавчих та підзаконних нормативних актів, що врегулювали проблемні питання процесу формування та розвитку об'єднаних територіальних громад. Визначені проблемні питання, які потребують вирішення для успішного продовження реформи. Сформульовані певні пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового забезпечення децентралізації виконавчої влади.

Ключові слова: правове забезпечення, адміністративно-правове забезпечення, децентралізація виконавчої влади, об'єднані територіальні громади, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.

Kysil L. Decentralization of executive power as an object of administrative and legal support

The athor considers scientific approaches to understanding the concept of «administrative and legal provision» and analyzes the content of decentralization of executive power. It has been established that there is no single view on the concept of both legal and administrative legal support in science.

Analyzing existing scientific positions, it can be noted that some scientists define legal and administrative legal support through its static elements only, others - through its dynamic elements only, and still others - taking into account both these components. Within the framework of the dynamic approach, it is suggested that administrative decentralization of the executive power should be understood as the activity of public administration bodies regulated by administrative legislation aimed at reforming local self-government as well as territorial organization of power.

The athor also analyzes development of administrative, legal and institutional support of the implementation of the reform of the territorial organization of power on the basis of decentralization. It is concluded that during 2014 - the first half of 2018 some of legislative and subordinate normative acts were approved aimed at regulation key problematic issues of the formation and development of the united territorial communities. Identified problematic issues that require a solution for the successful continuation of the reform. Certain proposals have been formulated to improve legal regulation of the administrative functions of decentralization of executive power.

Key words: legal support, administrative and legal support, decentralization of executive power, united territorial communities, executive authorities, local self-government bodies.

Постановка проблеми

Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади на засадах децентралізації, концептуальні засади якої були закладені у розпорядженні Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» [1], а практична реалізація розпочалася у 2015 р., виявилася однією з результативних проголошених стратегічних реформ. Означена реформа спрямована на створення сучасної системи місцевого самоврядування в Україні на основі європейських цінностей розвитку місцевої демократії, наділення територіальних громад повноваженнями та ресурсами, що забезпечать місцевий економічний розвиток, надання населенню високоякісних і доступних публічних послуг.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Правове та адміністративно-правове забезпечення є однією з фундаментальних категорій у науці адміністративного права. Зокрема, її дослідженням займались такі вчені, як В. Авер'янов, В. Бевзенко, А. Берлач, К. Волинка, В. Головко, А. Денисов, О. Дручек, Р. Ігонін, І. Ієрусалімова, Є. Колесников, В. Колпаков, І. Ковлер, Д. Негреша, В. Олефір, А. Селіванов, К. Степаненко, С. Стеценко, Б. Стародубський, Г. Тимчик, Ю. Юдін та багато інших.

Ця проблематика є предметом багатьох сучасних дисертаційних досліджень, зокрема Г. Волинки «Механізм забезпечення прав і свобод особи: питання теорії і практики», Ю. Корнєєва «Адміністративно-правове забезпечення особистої безпеки працівників податкової міліції», О. Кузьменко «Адміністративно-правове забезпечення менеджменту в державній податковій службі України», К. Степаненка «Адміністративно-правове забезпечення прав і свобод громадян України за кордоном», В. Головка «Адміністративно-правове забезпечення захисту соціальних та економічних прав учасників дорожнього руху в Україні: проблеми теорії та практики» та ін.

Зі свого боку проблеми децентралізації виконавчої влади тією чи іншою мірою висвітлювалися у працях В. Авер'янова, М. Баймуратова, О. Батанова, В. Кампа, І. Коліушка, Н. Нижник, В. Погорілка, М. Пухтинського, В. Цвєткова, В. Шаповала, Ю. Шемшученка та ін. Однак комплексні дослідження адміністративно-правового забезпечення децентралізації виконавчої влади відсутні, що свідчить про актуальність обраної тематики дослідження.

Мета статті - проаналізувати стан адміністративно-правового забезпечення децентралізації виконавчої влади в Україні.

Основні результати дослідження

У науці адміністративного права відсутній єдиний підхід до поняття як правового, так і адміністративно-правового забезпечення. Водночас у наукових джерелах [2, с. 5] все різноманіття поглядів науковців пропонується класифікувати, використовуючи запропонований О. Дручек [3, с. 124, 125] підхід до адміністративно-правового забезпечення через призму динамічних і статичних елементів на:

а) статичний, за яким правове забезпечення визначається через категорії дотримання, визнання і гарантування прав і свобод людини [4, с. 5];

б) динамічний, за яким адміністративно-правове забезпечення трактується як діяльність уповноважених органів держави, що використовують різноманітні адміністративно-правові засоби [5];

в) статично-динамічний, що поєднує в собі обидва вищевикладені підходи [6, с. 37-43].

Віддаючи належне проведеним науковим дослідженням, пропонуємо визначати адміністративно-правове забезпечення децентралізації виконавчої влади як регламентовану адміністративним законодавством діяльність органів публічної адміністрації, спрямовану на реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

Механізм адміністративно-правового забезпечення має відповідну структуру, до якої включають: об'єкт адміністративно-правового забезпечення; суб'єкти адміністративно-правового забезпечення; норми адміністративного права; адміністративно-правові відносини та їх зміст; гарантії, заходи, засоби, форми та методи адміністративно-правового забезпечення.

Зокрема, під об'єктом адміністративно-правового забезпечення розуміють суспільні відносини, які потребують державного регулювання. У наукових джерелах він розкривається через визначення поняття, сутності, історії виникнення, правової основи, цілі, функцій, принципів, елементів тощо [7, с. 46-50]. У контексті нашого дослідження об'єктом адміністративно-правового забезпечення є децентралізація виконавчої влади.

Щодо децентралізації, то аналіз наукової літератури дає змогу зробити висновок про те, що більшість науковців наголошує на необхідності оптимізації системи виконавчої влади в Україні, однак єдність поглядів щодо розуміння змісту поняття «децентралізації» відсутня. Хоча загалом визнається, що це поняття означає процес розширення та зміцнення прав і повноважень адміністративно-територіальних одиниць (областей, автономій, республік тощо) або самоврядних органів та організацій при одночасному звуженні прав і повноважень відповідного центру [8, с. 88].

Отже, децентралізація виконавчої влади уможливлює розв'язання суспільних проблем із максимальним наближенням до інтересів громадян, що є, зокрема, головною метою Європейського Союзу (ч. 2 ст. 1 Договору про Європейське Співтовариство) і має також наслідком кваліфіковане вирішення місцевих питань. Не випадково на другій нараді експертів ООН із проблем адміністративно-державного управління підкреслювалось: «Національні уряди повинні відшукати шляхи більшої децентралізації та розосередження урядових функцій і рішень. Надзвичайно термінового характеру наразі набуває проблема створення більш дієвих органів штату, провінції, області чи міста, які були б наділені повноваженнями місцевих органів влади та були б забезпечені необхідними фондами з метою використання для найважливіших потреб і служб місцевого населення» [9, с. 82-83].

На нашу думку, децентралізація є одночасно і принципом, і процесом. Однак, зважаючи на те, що принципи закладають основу процесу, а потім і супроводжують його реалізацію, категорія принцип є визначальною [10, с. 10].

Засадничим підґрунтям виокремлення принципу децентралізації виконавчої влади є конституційна вимога про те, що територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій (ст. 132 Конституції України). Власне, це означає, що принципи централізації і децентралізації вивчаються вітчизняною наукою адміністративного права, по-перше, крізь призму їх територіальної реалізації; по-друге, у тісному взаємозв'язку, що є нетиповим для європейського підходу, за яким централізація стосується тільки державного рівня, а децентралізація означає вихід за межі цього рівня і передбачає передачу функцій і повноважень на недержавний рівень - місцеве самоврядування і відповідні громадські утворення [11, с. 15].

У контексті адміністративної реформи дослідження поняття і сутності децентралізації виконавчої влади не перестає бути актуальним не лише у наукових колах, в органах державної влади, а й у практиці державотворення в Україні. Хоча реформа виконавчої влади України на місцях і місцевого самоврядування перманентно здійснювалась з часу набуття Україною незалежності, початком реального впровадження децентралізації виконавчої влади можна вважати прийняття розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» [12] та реєстрацію 1 липня 2015 р. Верховною Радою України законопроекту про внесення змін до Конституції України № 2217а (щодо децентралізації влади), поданого на виконання приписів ст. 154 Основного Закону України Президентом України [13]. Однак, на жаль, до цього часу означений законопроект так і не прийнятий.

5 лютого 2015 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [14]. Статистика свідчить, що у 2015 р. було утворено 159 об'єднаних територіальних громад (далі - ОТГ), у 2016 р. їхня кількість зросла у 2,3 рази, у травні 2017 р. - 413 ОТГ, а у лютому 2018 р. - понад 700 ОТГ [15].

У вересні 2016 р. Кабінет Міністрів України своїм розпорядженням затвердив нову редакцію плану заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [16], яким передбачено напрацювання концептуальних засад секторальних реформ у сферах освіти, охорони здоров'я, соціального захисту тощо, удосконалення законодавчо-нормативного забезпечення реформи, посилення відповідальності органів місцевого самоврядування за прийняті ними рішення, проведення інформаційно-роз'яснювальної роботи, надання консультативно-методологічної допомоги територіальним громадам. Також у 2016 р. Кабінетом Міністрів України прийнято постанову «Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад» [17], якою врегульовано питання внесення змін до перспективних планів формування територій громад областей, подання таких змін на розгляд Уряду, а також офіційного підтвердження складу об'єднаних територіальних громад, включених до відповідного перспективного плану.

У квітні 2017 р. Урядом прийнято розпорядження «Про затвердження середньострокового плану пріоритетних дій Уряду до 2020 р. та плану пріоритетних дій Уряду на 2017 рік» [18]. У середньостроковому плані децентралізація визначена серед ключових пріоритетів у формуванні системи ефективного врядування в державі, передбачено 100% об'єднання місцевих рад базового рівня у спроможні територіальні громади до 2020 р.

Указом Президента України «Про першочергові заходи розвитку місцевого самоврядування в Україні на 2017 рік» підвищення інституційної спроможності місцевого самоврядування було визначено одним із пріоритетів розвитку держави на 2017 р. [19].

У 2017 р. відбулося також суттєве удосконалення законодавчого регулювання процесу формування спроможних територіальних громад [20]. Зокрема, прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо добровільного приєднання територіальних громад» [21], яким запроваджено порядок добровільного приєднання до вже створеної ОТГ, уточнено вимоги щодо визнання ОТГ спроможною. Крім того, був прийнятий Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об'єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів» [22], яким запроваджено механізм для створення ОТГ, до складу якої увійшли територіальні громади сусідніх адміністративних районів та можливість створення ОТГ, центром якої є місто обласного значення, визначено порядок призначення перших місцевих виборів у таких ОТГ. Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу старости села, селища» [23] удосконалено функціонування інституту старост в ОТГ, уточнено їх правовий статус, визначено повноваження та форми підзвітності і відповідальності перед громадою та місцевою радою відповідної ОТГ тощо.

А Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо набуття повноважень сільських, селищних, міських голів» [24] внесено зміни до законів України «Про місцеве самоврядування» та «Про місцеві вибори» щодо унормування питання набуття повноважень сільського, селищного, міського голови.

Постанова, прийнята Кабінетом Міністрів України від 24 травня 2017 р. № 353 [25], передбачала значне підвищення посадових окладів посадових осіб місцевого самоврядування; відновлення у сільських, селищних радах та їх виконавчих органах надбавок за високі досягнення у праці; упорядкування оплати праці у сільських, селищних радах та їх виконавчих органах, що представлять ОТГ; уточнення порядку преміювання. А розпорядженням «Про затвердження переліку спроможних об'єднаних територіальних громад, у яких відбулися перші вибори депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови у 2016 році» [26] Уряд затвердив перелік спроможних об'єднаних територіальних громад для нормативно-правового забезпечення переходу на прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом України об'єднаних громад, в яких відбулися перші місцеві вибори у 2016 р.

6 червня 2017 р. приймається Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік (щодо забезпечення фінансування місцевих виборів)» [27], який регулював питання фінансового забезпечення місцевих виборів, в тому числі і перших місцевих виборів в об'єднаних територіальних громадах. 9 лютого 2017 р. Верховна рада України прийняла Закон «Про службу в органах місцевого самоврядування», який запроваджував принципово нові засади служби в органах місцевого самоврядування. Проте 21 березня 2017 р. Президент України повернув закон для повторного розгляду зі своїми пропозиціями [28]. 3 квітня 2018 р. Верховна Рада не підтримала доопрацьований Закон. Також не було підтримано рішення про повернення його у комітет на доопрацювання. Отже, означений закон вважається відхиленим.

Також було вжито заходів щодо удосконалення інституційного забезпечення реалізації реформи децентралізації. Зокрема, створено Центральний офіс реформ як постійно діючий консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України з метою забезпечення на належному рівні організації та координації впровадження реформ, зокрема щодо планування відповідних заходів, проведення моніторингу та аналізу стану їх виконання. З кінця 2016 р. запрацювала Асоціація об'єднаних територіальних громад, завданнями якої визначено взаємодію з органами виконавчої влади на місцевому і національному рівні, відстоювання інтересів членів Асоціації і надання їм послуг, партнерства й об'єднання зусиль з усіма зацікавленими сторонами.

22 лютого 2018 р. у Верховній Раді України зареєстровано законопроект «Про засади адміністративно-територіального устрою України» [29].

Висновки

право адміністративний економічний законодавчий

Отже, важливу роль у правовому забезпеченні децентралізації виконавчої влади відіграє на сьогодні адміністративно-правове забезпечення. Його завдання полягають у завершенні формування ОТГ на всій території країни, посиленні інституційної та ресурсної спроможності громад, запровадженні стратегічного планування розвитку ОТГ, розбудові інфраструктури громад, підвищенні якості надання всього спектру публічних послуг населенню. Для цього необхідно врегулювати питання розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади загалом та, зокрема, розподілу функцій та повноважень між місцевими радами ОТГ та районними адміністраціями й районними радами районів, на території яких створені ОТГ; належного кадрового забезпечення органів місцевого самоврядування ОТГ; відновити роботу над законопроектом про внесення змін до Конституції України (у частині децентралізації), прийняти закон, який би врегулював питання адміністративно-територіального устрою.

Використані джерела

1. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. [Електронний ресурс].

2. Крахмальова К. О. Адміністративно-правове забезпечення статусу внутрішньо переміщених осіб в Україні: автореф. дис.... канд. юрид. наук / К. О. Крахмальова. - К., 2017.

3. Дручек О. М. Поняття адміністративно-правового забезпечення прав, свобод та інтересів дитини органами внутрішніх справ України / О. М. Дручек // Форум права. - 2013. - № 2.

4. Волинка К. Г. Механізм забезпечення прав і свобод особи: питання теорії і практики: автореф. дис.... канд. юрид. наук / К. Г. Волинка. - К., 2000.

5. Степаненко К. В. Адміністративно-правове забезпечення прав і свобод громадян України за кордоном: дис.... канд. юрид. наук / К. В. Степаненко. - Д., 2009. - 229 с.

6. Ігонін Р. В. Проблема доктринального визначення поняття «адміністративно-правове забезпечення» / Р. В. Іго- нін // Вісник Національної академії прокуратури України. - 2015. - № 2 (40). - С. 37-43.

7. Гумін О. М. Адміністративно-правове забезпечення: поняття та структура / О. М. Гумін, Є. В. Пряхін // Наше право. - 2014. - № 4. - С. 46-50.

8. Гурне Б. Державне управління / Б. Гурне; пер. з франц. В. Шовкуна. - К.: Основи, 1993. - 165 с.

9. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: учеб. пособие / И. А. Василенко. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Логос, 2000. - 200 с.

10. Сторожук І. П.Організаційно-правове забезпечення принципів місцевого самоуправління: автореф. дис.... канд. юрид. наук: / І. П. Сторожук. - К., 2010. - 20 с.

11. Пухтецька А. А. Інституційні принципи системи органів виконавчої влади: європейський досвід для України / А. А. Пухтецька // Система органів виконавчої влади України: правові проблеми удосконалення організації та діяльності: наук. доповідь / за заг ред. О. Ф. Андрійко. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корейского НАН України, 2011. - С. 14-16.

12. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. [Електронний ресурс].

13. Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади): законопроект від 1 липня 2015 р. № 2217а

14. Про добровільне об'єднання територіальних громад: Закон України від 5 лютого 2015 р. № 157-VHI[Електронний ресурс].

15. В Україні нараховується понад 700 об'єднаних громад

16. Деякі питання реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 вересня 2016 р. № 688-р [Електронний ресурс].

17. Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад: постанова Кабінету Міністрів України від 8 вересня 2016 р. № 601 [Електронний ресурс].

18. Про затвердження середньострокового плану пріоритетних дій Уряду до 2020 року та плану пріоритетних дій ряду на 2017 рік: розпорядження Кабінету Міністрів України від 3 квітня 2017 р. № 275-р

19. Про першочергові заходи з розвитку місцевого самоврядування в Україні на 2017 рік: Указ Президента України від 7 грудня 2016 р. № 545/2016 [Електронний ресурс].

20. Павлюк А. П. Формування об'єднаних територіальних громад: стан, проблемні питання та шляхи їх вирішення / А.П. Павлюк

21. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо добровільного приєднання територіальних громад: Закон України від 9 лютого 2017 р. № 1851-VIII[Електронний ресурс].

22. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об'єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів: Закон України від 14 березня 2017 р. № 1923-VIII[Електронний ресурс].

23. Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу старости села, селища: Закон України від 9 лютого 2017 р. № 1848-VIII [Електронний ресурс].

24. Про внесення змін до деяких законів України щодо набуття повноважень сільських, селищних, міських голів: Закон України від 9 лютого 2017 р. № 1850-VHI[Електронний ресурс].

25. Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 9 березня 2006 р. № 268 та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України: постанова Кабінету Міністрів України від 24 травня 2017 р. № 353 [Електронний ресурс].

26. Про затвердження переліку спроможних об'єднаних територіальних громад, у яких відбулися перші вибори депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови у 2016 році: розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 травня 2017 р. № 348-р [Електронний ресурс].

27. Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» (щодо забезпечення фінансування місцевих виборів) [Електронний ресурс].

28. Пропозиції Президента до Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» [Електронний ресурс].

29. Проект Закону про засади адміністративно-територіального устрою України від 20 березня 2018 р. 2351-VHI[Електронний ресурс].

Размещено на Allbest.ru