Адміністративно-правове регулювання повноважень Міністерства оборони України у сфері управління збройними силами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративно-правове регулювання повноважень Міністерства оборони України у сфері управління збройними силами

Павло Олексійович Барбул,

аспірант відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України

Барбул П.О. Адміністративно-правове регулювання повноважень Міністерства оборони України у сфері управління Збройними Силами

У статті висвітлюються повноваження Міністерства оборони України (далі - Міноборони) щодо управління Збройними Силами України (далі - ЗСУ), розглядаються окремі проблеми їх адміністративно-правового регулювання та вносяться пропозиції щодо його вдосконалення.

Зазначається, що Міноборони здійснює військово-політичне та адміністративне управління ЗСУ. Завдання щодо здійснення військово-політичного та адміністративного управління ЗСУ тісно пов'язані з іншими завданнями Міноборони.

Перелік повноважень Міноборони, що закріплені в Положенні про нього, виглядає хаотичним і недостатньо систематизованим. Удосконаленню реалізації повноважень Міноборони сприяли б їх уточнення та більш чітка систематизація в законах України «Про оборону України», «Про Збройні Сили України», Положенні про Міноборони відповідно до завдань, які поставлені перед міністерством. При цьому потрібно враховувати політичне призначення міністерства і зв'язок його завдання щодо управління ЗСУ з іншими завданнями міністерства.

Ключові слова: Міністерство оборони України, повноваження, Збройні Сили України, оборона.

BarbulР.Administrative-legal regulation of the Ministry of Defense of Ukraine authorities in the management sphere of the Armed Forces

The article covers the powers of the Ministry of Defense in relation to the Armed Forces of Ukraine management, discusses the separate problems of their administrative-legal regulation and makes proposals for its improvement. Defense reform continues in Ukraine. Despite a number of steps already taken in the direction of reforming the Armed Forces command, the question of the Ministry of Defense political status remains relevant, as well as improving the administrative and legal regulation of its authorities in the management area of the Armed Forces. The issues outlined should be solved by improving the regulatory acts that define the Ministry of Defense competences.

It is noted that the Ministry of Defense carries out military-political and administrative control of the Armed Forces. The Armed Forces of Ukraine military-political leadership is an activity aimed at ensuring the implementation of the state policy in the Armed Forces, political and strategic goals in the defense field, principles and directions of the Armed Forces development. The Armed Forces administrative leadership is an activity aimed at the comprehensive provision of the Armed Forces viability, their functioning and development within the fulfillment framework the main state defense policy tasks.

The Ministry of Defense in the sphere of the Armed Forces of Ukraine management implements the policy of the state in the Armed Forces, ensures their functioning, combat capability, conducts intelligence and informational analyses activities in order to ensure the fulfillment of tasks entrusted to the Armed Forces, controls law compliance in the Armed Forces, and performs other powers provided by law. The implementing the military-political and administrative management Armed Forces tasks are closely linked with other the Ministry of Defense tasks.

Analysis of the Ministry of Defense authority allows us to state that the powers enshrined in the current version of the Ministry of Defense Regulations, in general, reflect the political purpose of the Ministry of Defense. However, the authorities list seems chaotic and not systematic. The Ministry of Defense Statute contains a list of 119 non-exhaustive acts carried out by the ministry. At the same time, a few smaller actions can be covered by a broader action, some of these actions are quite similar in content or even the same.

The implementation improvement of the Ministry of Defense authorities would contribute to their specification and clearer systematization in the laws of Ukraine «Defense of Ukraine Act», «Armed Forces of Ukraine Act», the Ministry of Defense Regulations in accordance with the tasks set before the Ministry. At the same time, it is necessary to take into account the political purpose of the Ministry and the connection of its task with regard to the Armed Forces management with other tasks of the ministry.

Key words: Ministry of Defense of Ukraine, powers, Armed Forces of Ukraine, defense.

Постановка проблеми

В Україні триває оборонна реформа. Необхідність проведення реформ у сфері оборони з орієнтацією на стандарти НАТО, зокрема реформи Міністерства оборони України (далі - Міноборони) та Генерального штабу Збройних Сил України (далі - ГШ ЗСУ), визначена в низці указів Президента України. Незважаючи на зроблені кроки у напрямку реформування управління ЗСУ, актуальним залишається питання політичного статусу Міноборони, а також удосконалення адміністративно-правового регулювання його повноважень у сфері управління ЗСУ. Окреслені питання мають вирішуватися шляхом удосконалення компетенцій- них актів, якими регулюється діяльність Міноборони.

Отже, існує практична потреба поглиблення дослідження проблематики адміністративно-правового регулювання повноважень Міноборони щодо управління ЗСУ, а також об'єднання зусиль практиків та науковців для вироблення подальших найбільш оптимальних кроків у напрямку його удосконалення.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Проблематика управління ЗСУ не є новою для адміністративно-правової науки. Нині, враховуючи внутрішні та зовнішні чинники, які мають вплив на стан справ у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва України, є необхідність врахувати вже наявний науковий доробок із метою його використання у сучасних умовах.

Зокрема, окремих аспектів цієї проблематики торкався В. Сокуренко в монографічній праці (2015 р.) та докторській дисертації (2016 р.), що були присвячені адміністративно-правовому регулюванню сфери оборони України. А також І. Корж у монографії «Адміністративно-правове регулювання відносин у сфері державної безпеки України» (2013 р.) та докторській дисертації «Адміністративно-правові відносини у сфері державної безпеки» (2014 р.). Враховуючи необхідність дослідження цими науковцями широкого спектру питань, у їхніх працях лише окремі підрозділи чи частини присвячені правовому статусу Міноборони. До того ж законодавство, що регулює їхній правовий статус, вже зазнало певних змін, а також змінилися внутрішні та зовнішні чинники, що мають вплив на цю сферу.

Метою статті є висвітлення повноважень Міноборони щодо управління ЗСУ та обґрунтування пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення їх адміністративно-правового регулювання.

Основні результати дослідження

До питання визначення терміна «повноваження» дослідники звертаються досить часто, аналізуючи діяльність того чи іншого органу виконавчої влади. Скористаємося визначенням повноважень, запропонованим В. Сокуренком. Під повноваженнями публічних органів управління у сфері оборони він пропонує розуміти систему прав та обов'язків (власних або делегованих), наданих державою органам публічної адміністрації, що здійснюють адміністрування у сфері оборони, їх посадовим і службовим особам з метою забезпечення прав, свобод та законних інтересів громадян України, іноземців та осіб без громадянства [9, с. 253].

Увагу науковців привертає і співвідношення терміна «повноваження» з термінами «функції» та «компетенція». Поділяємо підхід, відповідно до якого під «функціями» органу виконавчої влади вчені розуміють напрями, сфери діяльності державного органу, під «повноваженнями» - його основні права й обов'язки, за допомогою яких реалізуються функції, а «компетенцію» розглядають як сукупність функцій і конкретних повноважень щодо певних предметів відання. Такий підхід дає можливість: створити ефективні механізми правового регулювання суспільних відносин, зокрема й у сфері оборони; розмежувати повноваження вищих органів державної влади України залежно від їхнього функціонального призначення; проаналізувати коло і сутність кожного окремо взятого повноваження з погляду завдань, що стоять перед державним органом; оцінити дії і рішення вищого органу виконавчої влади з позицій їхньої відповідності праву і закону [1, с. 3, 9].

Міноборони здійснює військово-політичне та адміністративне управління ЗСУ (ст. 10 Закону України «Про Збройні Сили України»). Міністр оборони здійснює військово-політичне та адміністративне керівництво ЗСУ, а також інші повноваження, передбачені законодавством. Військово-політичне керівництво ЗСУ - діяльність, спрямована на забезпечення реалізації політики держави у ЗСУ, політичних та стратегічних цілей у сфері оборони, принципів і напрямів розвитку ЗСУ. Адміністративне керівництво ЗСУ - діяльність, спрямована на всебічне забезпечення життєдіяльності ЗСУ, їх функціонування та розвитку в межах виконання основних завдань державної політики у сфері оборони.

Реформа Міноборони передбачає його функціональну оптимізацію і, відповідно, скорочення дублюючих і зайвих структур; перегляд кваліфікаційних вимог до кадрів та забезпечення чіткого дотримання цих вимог і повну переатестацію кадрів; усунення дублювання функцій Міноборони і ГШ ЗСУ; запровадження централізованої структури керівництва обороною держави; використання прийнятих у державах - членах НАТО принципів адміністративного керівництва (прозорий розподіл повноважень і відповідальності організаційних структур та посадових осіб, відповідність функцій, завдань і повноважень структурних підрозділів їх оперативним та тактичним спроможностям; ефективність керівництва тощо).

Зазначимо, що міжнародні організації, НАТО і Європейський Союз за сутністю не відокремлюють оборону від безпеки, а називають її сектором безпеки, який розуміється як сукупність усіх органів і сил, зобов'язаних захищати державу та її установи. Згідно з дослідженнями Організації економічного співробітництва та розвитку (далі - ОЄСР), в управлінні національною безпекою слід розрізняти два рівні: політичний, на якому забезпечується управління сектором безпеки з боку демократично обраних інститутів влади, та оперативний, що стосується інституційних процедур і механізмів командування та управління.

У дослідженнях Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанська Комісія) (далі - Європейська Комісія) розрізняється конституційний рівень управління й оперативний менеджмент силових інституцій. Українські дослідники розрізняють три складові управління національною безпекою: політичну (стратегічне планування і прийняття рішень щодо застосування сил та засобів сектора безпеки); адміністративну (фінансове і ресурсне забезпечення); оперативну (створення ієрархій командування і повсякденного управління силами та засобами сектора безпеки). Загалом це збігається з наведеним вище, адже в дослідженнях ОЕСР та Європейської Комісії терміни «політичне управління» й «оперативне управління» включають адміністративну складову [7, с. 72, 77], тобто Міноборони забезпечує політичний рівень управління ЗСУ.

Г. Ситник стверджує, що головними завданнями адміністративного управління є: організація та контроль виконання рішень, прийнятих вищестоящими органами державної влади й Міноборони з питань оборони та військового будівництва; всебічне (технічне, тилове, медичне тощо) забезпечення ЗСУ; кадрової політики; військової освіти і науки; правопорядку; виховання та соціальний захист особового складу; господарська діяльність ЗСУ [8, с. 220].

Відповідно до іншого підходу під адміністративним управлінням ЗСУ можна вважати різноманітну управлінську діяльність Міноборони як центрального органу виконавчої влади із забезпечення впровадження державної політики у сфері оборони, політичні пріоритети та стратегічні напрями якої визначені особисто Міністром оборони в межах його політичних повноважень як політичного діяча [2, с. 130-131].

Міноборони у сфері управління ЗСУ реалізує політику держави у ЗСУ, забезпечує їх функціонування, боєздатність, провадить розвідувальну та інформаційно-аналітичну діяльність з метою забезпечення виконання завдань, які покладені на ЗСУ, контролює дотримання законодавства у ЗСУ, здійснює інші повноваження, передбачені законом [4].

У Законі України «Про оборону України» визначено, що Міноборони бере участь у підготовці проектів законодавчих та інших нормативних актів у сфері оборони, забезпечує їх виконання у ЗСУ; виступає, відповідно до визначених ГШ ЗСУ потреб, вимог та пріоритетів, замовником із державного оборонного замовлення на розроблення, виробництво, постачання, ремонт, знищення та утилізацію озброєння; здійснює управління військовим майном і майном підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління; організовує накопичення озброєння, військової техніки, інших матеріальних ресурсів у непорушному запасі та мобілізаційному резерві; забезпечує комплектування ЗСУ особовим складом; здійснює заходи, спрямовані на реалізацію соціально-економічних і правових гарантій військовослужбовцям, членам їх сімей; забезпечує реалізацію заходів демократичного цивільного контролю за ЗСУ; забезпечує виконання рішень про участь підрозділів ЗСУ в міжнародних операціях з підтримання миру і безпеки; забезпечує взаємовідносини ЗСУ з державними органами, громадськими організаціями та громадянами тощо [6].

Завдання Міноборони щодо здійснення військово-політичного та адміністративного управління ЗСУ тісно пов'язане та фактично «переплітається» з іншими завданнями Міноборони. Відповідно до Положення про Міноборони, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 р. № 671 (у редакції постанови від 19 жовтня 2016 р.), основними завданнями Міноборони є:

1) забезпечення формування та реалізація державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва у мирний час та особливий період щодо: оборонного планування; військово-технічної політики у сфері оборони; військової кадрової політики;

2) здійснення військово-політичного та адміністративного керівництва ЗСУ;

3) здійснення в установленому порядку координації діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування щодо підготовки держави до оборони;

4) забезпечення в межах повноважень, передбачених законом, реалізації державної політики з оборонних питань, що пов'язані з використанням повітряного простору України та захистом суверенітету держави [3].

Варто зазначити, що, на нашу думку, формулювання одного з основних завдань Міноборони як «забезпечення формування та реалізація державної політики <...> щодо військово-технічної політики у сфері оборони; військової кадрової політики» є стилістично некоректним, оскільки вимагає сформувати «політику щодо політики». Тому пропонуємо внести зміни в пп. 1 п. 3 Положення про Міноборони, виклавши його таким чином: «забезпечення формування та реалізація державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва у мирний час та особливий період: щодо оборонного планування; з військово-технічних питань; з військово-кадрових питань».

Законопроект від 28 лютого 2018 р. «Про національну безпеку України» (реєстр. № 8068) усуває цю стилістичну неточність, визначаючи Міноборони як головний орган у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику з питань національної безпеки у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва у мирний час та особливий період. До повноважень Міноборони належить організація в силах оборони заходів оборонного планування, визначення засад воєнної, військової кадрової та військово-технічної політики у сфері оборони, здійснення в установленому порядку координації діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування щодо підготовки держави до оборони (частини 1, 2 ст. 15 законопроекту) [5].

Аналіз повноважень Міноборони дає змогу констатувати, що повноваження, закріплені в чинній редакції Положення про Міноборони, загалом відображають політичне призначення Міноборони. Однак цей перелік виглядає хаотичним і недостатньо систематизованим. У Положенні про Міноборони міститься перелік зі 119 дій, що не є вичерпним, які виконує міністерство. При цьому декілька дрібніших дій можуть охоплюватися більш широкою дією, частина з перерахованих дій досить близькі за змістом або навіть однакові. Наведемо декілька прикладів:

1) Міноборони забезпечує проведення мобілізації в ЗСУ (пп. 11 п. 4), а також організовує планування, методологічне, методичне, наукове, фінансове та матеріально-технічне забезпечення заходів мобілізації у ЗСУ (пп. 14 п. 4);

2) здійснює контроль за станом мобілізаційної готовності у ЗСУ (пп. 21 п. 4), а також перевіряє стан мобілізаційної готовності ЗСУ (пп. 25 п. 4);

3) розробляє і здійснює комплекс санаторно-курортних заходів, спрямованих на збереження здоров'я військовослужбовців ЗСУ (пп. 90 п. 4), а також організовує санаторно-курортне лікування військовослужбовців (пп. 94 п. 4).

Деякі повноваження викладені в одному підпункті занадто широко, а наступні підпункти містять їх уточнення:

1) повноваження Міноборони щодо забезпечення комплектування ЗСУ особовим складом (пп. 23 п. 4) охоплює повноваження, відповідно до якого Міноборони готує пропозиції щодо визначення обсягів державного замовлення на підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів для потреб ЗСУ (пп. 39 п. 4);

2) повноваження Міноборони щодо здійснення заходів, спрямованих на реалізацію соціально- економічних і правових гарантій військовослужбовцям, членам їх сімей та працівникам ЗСУ, особам, звільненим у запас або відставку, а також членам сімей військовослужбовців, які загинули (померли), пропали безвісти, стали інвалідами під час проходження військової служби або потрапили у полон у ході бойових дій (війни) чи під час участі у міжнародних операціях з дотримання миру і безпеки (пп. 81 п. 4), охоплює повноваження щодо здійснення відповідно до законодавства правового і соціального захисту військовослужбовців, резервістів ЗСУ, військовозобов'язаних, призваних на збори, членів їх сімей та працівників ЗСУ (пп. 82 п. 4), організовує відповідно до законодавства забезпечення військовослужбовців ЗСУ та членів їх сімей жилими приміщеннями (пп. 83 п. 4).

Удосконаленню реалізації повноважень Міноборони сприяли б їх уточнення та більш чітка систематизація відповідно до завдань, які поставлені перед міністерством. Під час реформи Міноборони має змінитися і організаційна структура міністерства як політичного органу. Наприклад, фахівці констатували численні невідповідності між основними завданнями, визначеними у положеннях про підрозділи Міноборони, та функціями і завданнями, викладеними у попередній редакції Положення про Міноборони, затвердженому Указом Президента України від 6 квітня 2011 р. № 406 [10, с. 53].

Висновки

Адміністративно-правове регулювання повноважень Міноборони у сфері управління ЗСУ потребує вдосконалення. Вносячи в цій частині зміни до законів України «Про оборону України», «Про Збройні Сили України» та Положення про Міноборони, потрібно враховувати, що Міноборони є центральним органом виконавчої влади, що на політичному рівні здійснює управління ЗСУ, а також те, що його повноваження стосуються всієї сфери оборони.

Використані джерела

міністерство оборони управління адміністративний правовий

1. Зьолка В. Л. Повноваження Кабінету Міністрів України у сфері оборони : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / В. Л. Зьолка. - К. : Національна академія внутрішніх справ України, 2004. - 18 с.

2. Погляд на безпеку України у контексті сучасної геополітики: аспекти державного управління / М. І. Шпура,

І.В. Романов, Ф. В. Саганюк, І. В. Вещицький та ін. - К. : ННДЦ ОТ і ВБ України, 2006. - 257 с.

3. Про внесення змін до Положення про Міністерство оборони України: постанова Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2016 р. № 730 [Електронний ресурс]. - Режим доступу :http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/730-2016- %D0%BF.

4. Про Збройні Сили України : Закон України від 6 грудня 1991 р. № 1934-XII(зі змінами) [Електронний ресурс]. - Режим доступу :http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1934-12.

5. Про національну безпеку України : проект Закону від 28 лютого 2018 р. (реєстр. № 8068) [Електронний ресурс]. - Режим доступу :http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=63531.

6. Про оборону України: Закон України від 6 грудня 1991 р. № 1932-XII(зі змінами) [Електронний ресурс]. - Режим доступу :http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1932-12.

7. Сектор безпеки і оборони України : збірка наукових матеріалів / за ред. Р. І. Тимошенка. - К. :Майстеркниг, 2015. - 174 с.

8. Ситник Г. П. Державне управління національною безпекою України : монографія. - К. : Вид-во НАДУ, 2004. - 408 с.

9. СокуренкоВ. В. Сфера оборони України: адміністративно-правове регулювання : монографія / В. В. Сокуренко. - К. : Національна академія внутрішніх справ, 2015. - 544 с.

10. Тимошенко Р. І. Методичний підхід щодо визначення основних завдань, організаційної структури і штатної чисельності структурних підрозділів Міністерства оборони України та Генерального штабу Збройних Сил України / Р. І. Тимошенко, А. А. Корецький // Збірник наукових праць Центру воєнно-стратегічних досліджень Національного університету оборони України імені Івана Черняховського. - 2013. - № 3 (49). - С. 52-54.

Размещено на Allbest.ru