Обеспечение социально-экономических прав "возвратившихся соотечественников" как элемент правовой политики социального государства (опыт России и Казахстана)

Размещено на http://allbest.ru

ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРАВ «ВОЗВРАТИВШИХСЯ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ» КАК ЭЛЕМЕНТ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА (ОПЫТ РОССИИ И КАЗАХСТАНА)

А.Н. Шаламова,

Аннотация

В статье рассмотрены вопросы правового обеспечения возвращения в Россию лиц из числа «соотечественников», оказавшихся в силу различных обстоятельств за рубежом, их статуса и социально-экономической поддержки в контексте доктрины социального государства. Указаны возможности частичного решения таким способом демографических проблем. Исследованы имеющиеся источники права политико-правового характера и акты законодательства, дана их критика, в том числе в части легальной дефиниции понятия «соотечественник». Рассмотрен опыт Республики Казахстан в данном вопросе. Выработаны рекомендации по совершенствованию правовой политики России и правового регулирования в отношении «возвратившихся соотечественников».

Ключевые слова и словосочетания: социальное государство, правовая политика в социальной сфере, миграционная политика, «соотечественники».

ENSURING SOCIO-ECONOMIC RIGHTS OF “RETURNED COMPATRIOTS” AS AN ELEMENT OF THE LEGAL POLICY OF THE SOCIAL STATE (THE EXPERIENCE OF RUSSIA AND KAZAKHSTAN)

A.N. SHALAMOVA, Chief at the Department of State-Legal Disciplines of the East-Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Law, Associate Professor (Irkutsk)

Annotation. The article deals with the issues of legal support for the return to Russia ofpersons from among “compatriots” who found themselves abroad due to various circumstances, their status and socio-economic support in the context of the doctrine of the social state. The possibilities ofpartial solution of demographic problems in this way are indicated. The available sources of law of a political and legal nature and legislative acts are investigated, and their criticism is given, including in terms of the legal definition of the concept of “compatriot”. The experience of the Republic of Kazakhstan in this issue is considered. Recommendations to improve the legal policy of Russia and legal regulation in relation to “returnedcompatriots” are made.

Keywords and phrases: social state, legal policy in the social sphere, migration policy, “compatriots”.

социальный экономический поддержка соотечественник

Важнейшим и объективно-неоспоримым критерием эффективности социальной политики государства, в том числе правовой политики в социальной сфере, является демографическая ситуация.

За 20 лет с 1992 г. по 2012 г. суммарно смертность в России превысила рождаемость более чем на 13 миллионов человек. Эта страшная цифра в плане общей численности населения страны была примерно наполовину «смягчена» за счет интенсивной миграции. Благодаря притоку новых жителей из-за границы, прежде всего из числа граждан стран СНГ - «бывших соотечественников», общая численность населения России сократилась за указанный период «всего» на 5,9 млн человек (142,7 млн против исходных 148,6 млн). После некоторого улучшения естественных жизненных показателей демографической ситуации в России, имевшего место в период 2012 - 2015 гг., в 2016 г. цифры смертности и рождаемости сравнялись, а начиная с 2017 г. вновь начался продолжающийся до сего дня демографический кризис. Несмотря на некоторое снижение смертности в 2017 - 2019 гг. (в среднем на 30 тыс. человек в год), она все эти годы превышает рождаемость: убыль постоянного населения в 2018 г. составила 99712 человек, в 2019 г. - 32130 человек [1].

Ситуация усугубилась в 2020 г. в связи с пандемией новой коронавирус- ной инфекции COVID-19. Фиксируется увеличение связанной с заболеваниями смертности и одновременно снижение миграционной активности из-за закрытия государственных границ. Так, например, по данным Росстата в июле 2020 г. в России COVID-19 стал основной причиной смерти 6 084 человек, а еще в 1 237 случаев коронавирус не был основной причиной смерти, но оказал существенное влияние на развитие смертельных осложнений какого-то иного заболевания. В августе 2020 г. родились 126,6 тыс. младенцев, умерли 157,2 тыс. человек [2]. Общее (без учета причины) число умерших за январь - август 2020 г. составило 1,285 миллиона человек и выросло по сравнению с аналогичным периодом 2019 г. на 5,9 %. Одновременно рождаемость в России за восемь месяцев 2020 г. снизилась на 5,6 % в годовом выражении. Естественная убыль населения в России в январе - августе 2020 г. составила почти 346,9 тысячи человек (годом ранее - 219,1 тысячи человек) [3].

Руководством России предпринимаются интенсивные меры по сбережению народа и улучшению благополучия населения, экономическому стимулированию рождаемости, качественному изменению здравоохранения, увеличению продолжительности жизни граждан, «точечной» борьбе с патологиями, статистически являющимися основными причинами смерти, уменьшению числа смертей в результате причин, не связанных с заболеваниями (ДТП, убийства, самоубийства, несчастные случаи на производстве и т. д.). Однако увы оснований для оптимизма с учетом экономической ситуации и наблюдающихся кризисных явлений не много. Поэтому одним из основных путей для преодоления депопуляции населения России, улучшения демографической ситуации, по-прежнему остается миграция. Необходимо обеспечивать ее положительное сальдо.

Понятно, что «возмещение» убывающего коренного населения России за счет прибывающих иностранцев имеет свои недостатки и риски, создает проблемы, несет явные и скрытые угрозы, в том числе и в сфере национальной безопасности. Это «захват» мигрантами определенных сегментов на рынке труда в ущерб коренному населению регионов России, проблема слабой адаптации и культурной ассимиляции мигрантов, возникающая в связи с этими двумя факторами социальная напряженность, межнациональная рознь и ксенофобия, привнесение в общую криминогенную ситуацию элементов этнической преступности, коррупционные риски, угрозы, связанные с проникновением экстремистской идеологии, и многое другое. Однако большинство современных российских социологов, демографов и экономистов признают, что решить задачу стабилизации демографической ситуации и преодоления кризисных явлений в экономике на сегодня без привлечения, социально-бытового закрепления мигрантов и эффективного использования их демографического и трудового потенциала очень сложно.

Очевидно, что снизить вышеназванные риски и угрозы, минимизировать негативные эффекты, неминуемо сопровождающие приток мигрантов, возможно в том случае, если их поток структурно будет состоять прежде всего из лиц, изначально готовых к естественной ассимиляции представителей этносов, историческая память которых хранит опыт совместного проживания с русскими и с другими народами России, относящихся к единому с россиянами цивилизационному коду. И, конечно же, второе дыхание следует придать так и не реализованной до конца идее возвращения «соотечественников», то есть тех лиц из числа русских и иных представителей многонационального народа России, которые в результате распада СССР и других исторических явлений оказались гражданами других государств, проживают за рубежом, однако при определенных условиях готовы вернуться на постоянное место жительства на историческую Родину.

Как представляется, важнейшими факторами, способными привлечь «соотечественников», подвигнуть их к принятию решения о переезде на постоянное жительство в Россию и принять российское гражданство, являются: а) гарантия занятости, уверенность в том, что сразу после переезда удастся найти соответствующую своей квалификации, достойно оплачиваемую работу, либо беспрепятственно начать собственный выгодный бизнес; б) гарантирование и реальное обеспечение социально-экономических прав «соотечественников» и членов их семей со стороны российского государства.

Провозглашение России социальным государством (ст. 7 Конституции РФ) предполагает, что политика ее должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие всех людей - в равной мере как «коренных», родившихся на территории государства граждан, так и тех, которые стали жителями России в результате миграционных процессов. Труд и здоровье последних должны охраняться точно так же, в отношении них должны действовать точно такие же меры поддержки семьи, материнства, отцовства и детства. Должны быть гарантии того, что при необходимости они будут полноценно охвачены системами здравоохранения и образования, социальной поддержки, социального страхования и пенсионного обеспечения, иными мерами социальной защиты. Более того, в отдельных случаях эти меры в отношении только что прибывших «соотечественников» могут быть даже усилены с учетом сложностей адаптационного периода, однако без излишеств и перекосов, то есть при этом не должен быть нарушен баланс интересов, принцип социальной справедливости. «Коренные» местные жители не должны почувствовать себя обделенными, обнаружить в усиленной поддержке «новоприбывших» дискриминационную составляющую.

Все перечисленные аспекты социальной политики государства должны быть реализованы как посредством экономических инструментов, так и путем проведения соответствующей правовой политики. Как мы ранее уже формулировали, правовая политика - это имеющая идеологические и научные (политические и юридические) основания, целенаправленная, системная и последовательная деятельность органов государства во взаимодействии с институтами гражданского общества, заключающаяся в определении целей и задач правового регулирования, выработке правотворческой и правореализационной стратегии, дальнейшем обосновании и реализации актуальных направлений и конкретных механизмов правового регулирования для наиболее эффективного достижения целей и задач правового регулирования. Правовая политика является реализационным инструментом государственной политики в соответствующей сфере, посредством нее государственная политика переводится в юридическую плоскость для последующего создания законодательных и правоприменительных средств ее проведения в жизнь [4, с. 22]. Соответственно, социальная политика в отношении «соотечественников» должна проводиться посредством правовой политики в социальной сфере.

В России в рассматриваемой сфере в настоящее время создана определенная правовая база. Одним из основных правовых актов здесь является ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом» (далее - Закон о соотечественниках) [5]. Несмотря на всю значимость данного закона, он по своей сути нарушает логику построения правовой системы. Как представляется, эта логика предполагает, что сначала должна быть выработана и зафиксирована в источниках права политико-правового характера правовая политика. А уже затем на основе четко сформулированных элементов правовой политики во исполнение этих элементов принимаются законы и издаются иные нормативные правовые акты. Как известно, согласно канонам юридической техники наименование закона должно четко передавать его содержание, предмет его регулирования. Значит, Закон о соотечественниках устанавливает политику, что само по себе нонсенс. Закон не должен описывать правовую политику, закон должен регулировать общественные отношения. К сожалению, это не единственный такой случай [6].

Законодателю в данном случае следовало бы изучить собственный отрицательный опыт. В 1997 г. Государственная Дума приняла внесенный еще в 1995 г. законопроект «О государственной политике в области экологического образования и просвещения», однако он был отклонен Советом Федерации. Согласительная комиссия предложила более соответствующий логике правового регулирования вариант наименования - «О государственном регулировании образования в области экологии». Под этим наименованием в 1998 г. он был принят, одобрен Советом Федерации, однако был отклонен Президентом РФ. В 1999 г. для работы по данному законопроекту была создана специальная комиссия, об успехах которой ничего не известно. В 2005 г. законопроект был бесславно снят с рассмотрения [7]. Таким образом, 10 лет работы парламента по данному вопросу прошли впустую, в том числе из-за неправильного определения предмета регулирования. Тем не менее, законодатель не оставляет своих попыток урегулировать политику законом [8].

Мы по данному вопросу солидарны с М. А. Мушинским, который в нескольких своих работах убедительно обосновывает концепцию, согласно которой создание актов законодательства в той или иной сфере должно предварять выработку правовой политики в соответствующей сфере правового регулирования, и эта политика должна быть отражена в источниках права политико-правового характера, в том числе в так называемых «документах стратегического планирования». Автор пишет: «последовательность создания документов - источников российского права политико-правового содержания - должна быть следующей: сначала доктрина, затем концепция и в завершение стратегия. <...> Стратегии лежат в основе «тактик», т. е. разработки планов и проектов на краткосрочную перспективу, законотворчества и правоприменения» [9, с. 806]. В рассматриваемой нами сфере все сделано «с точностью до наоборот». В 1994 г. Президент указал Правительству РФ принять документ под названием Основные направления государственной политики РФ в отношении соотечественников, проживающих за рубежом [10]. Такой документ был утвержден постановлением Правительства РФ (обратим внимание - подзаконным актом) в том же году [11]. В 1996 г. Правительством разработана Программа мер по поддержке соотечественников за рубежом [12]. Как можно увидеть даже из наименования, Программа (так же, как и ранее изданные «Основные направления...») в большей степени посвящена не переселению «соотечественников», а поддержке русской диаспоры в странах - бывших республиках СССР.

В 1999 г. принят федеральный Закон о соотечественниках. В 2001 г. для заинтересованных учреждений был распространен некий документ под названием Концепция поддержки РФ соотечественников за рубежом на современном этапе с пометкой «утвержден Президентом РФ 30 августа 2001 г.», однако официальное опубликование его не было осуществлено. В 2006 г. введена в действие Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, которая получила новую редакцию в 2012 г. [13]. И только в 2007 г. утверждена Концепция демографической политики РФ на период до 2025 г., где среди прочих названа задача «по привлечению мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития», в том числе «содействие добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, на постоянное место жительства в РФ, а также стимулирование возвращения в РФ эмигрантов», «создание условий для интеграции иммигрантов в российское общество и развития терпимости в отношениях между местным населением и выходцами из других стран в целях предотвращения этноконфессиональных конфликтов» и т. д. [14]. В 2012 г. утверждена Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г., которая по итогам 6-летней реализации потребовала актуализации и в 2018 г. была заменена на Концепцию государственной миграционной политики РФ на 2019 - 2025 гг. [15]. Следует при этом отметить, что последние изменения в Закон о соотечественниках вносились в 2013 г., то есть обстоятельства, которые вызвали необходимость пересмотра в 2018 г. даже не «отработавшей» полный срок концепции миграционной политики, в данном законе никак не отразились, хотя значительная часть концепции посвящена именно внешней миграции, в том числе и вопросам переселения соотечественников. Кроме того, в 2012 г. была утверждена Стратегия государственной национальной политики РФ на период до 2025 г., также затрагивающая вопросы, связанные с миграцией и интеграцией мигрантов в российское общество [16].

Таким образом, в рассматриваемой нами сфере правовое регулирование, нормативное программирование и концептуальное обоснование правовой политики осуществлялись хаотично, без необходимых внутрисистемных увязок. Это не могло не сказаться отрицательно на реальных переселенческих практиках, на реализации прав «соотечественников» и защите их интересов. По мнению большинства экспертов, задачи правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений на сегодня выполняются не полно, Закон о соотечественниках недостаточно эффективен, переселение происходит вяло, переехавшие в Россию «соотечественники» зачастую испытывают разочарование из-за невнимания представителей разного уровня публичной власти к их проблемам.

С учетом указанных обстоятельств Закон о соотечественниках обладает ожидаемыми социально-правовыми и технико-юридическими изъянами. Значительная часть его статей имеет декларативное содержание. В нем очень мало реального правового регулирования. Даже самая первая статья Закона, в которой предпринята попытка законодательной дефиниции понятия «соотечественник», далека от совершенства. По сути, «благодаря» этой норме вполне лексически ясное, имеющее русский корень слово приобретает двусмысленность и наделяет людей неоднозначным статусом.

Сначала здесь установлено, что «Соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии». Казалось бы, все понятно. Однако далее, во втором пункте статьи, находим: «Соотечественниками за рубежом (далее - соотечественники) являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории Российской Федерации». Таким образом, единому понятию «соотечественник» дано уже два определения. При этом второе из них при буквальном его толковании «вычеркивает» огромный массив лиц, ради которых, по сути, все это и затевалось. Если «соотечественниками за рубежом» признаются только граждане РФ, то ими нельзя признать русских людей и представителей других национальностей России, которые в силу исторических обстоятельств оказались за пределами РФ, на территории суверенных государств - бывших союзных республик, и не являются гражданами России. Не добавляет ясности также то обстоятельство, что во второй статье для той же самой категории лиц, определенных в п. 2 ст. 1, выведено еще одно понятие: «гражданин РФ, проживающий за рубежом, - лицо, имеющее гражданство Российской Федерации, проживающее на территории иностранного государства».

В третьей части цитируемой статьи предпринята попытка исправить положение и дать некую типологию соотечественников в «дополнение» к основному определению: «Соотечественниками также признаются лица и их потомки, проживающие за пределами территории РФ и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории РФ, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с РФ лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории РФ, в том числе: лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства; выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства». Во-первых, не понятно: как это соотносится с дефинициями, данными в первой и второй частях. Во-вторых, в трех пунктах одной и той же статьи дается описание как минимум пяти типов лиц, относящихся к родовой категории «соотечественник», поэтому возникают вопросы: на все ли из них распространяется правовое регулирование, осуществленное Законом о соотечественниках и изданными в соответствии с ним подзаконными нормативными правовыми актами? В частности, в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, собственное определение понятия «соотечественник» не содержится, а дана отсылка к Закону. Только вот какое из законодательных определений к какому из пунктов Программы следует применять? И, наконец, в третьих: для огромного числа лиц, имеющих на основании п. 3 формальную возможность получить статус «соотечественника», эту возможность перечеркивает некая «уточняющая» гипотеза (дополнительное условие), введенная в п. 2 ст. 3 Закона в 2010 г. : «Признание своей принадлежности к соотечественникам лицами, предусмотренными п. 3 ст. 1 <...> , является актом их самоидентификации, подкрепленным общественной либо профессиональной деятельностью по сохранению русского языка, родных языков народов РФ, развитию российской культуры за рубежом, укреплению дружественных отношений государств проживания соотечественников с РФ, поддержке общественных объединений соотечественников и защите прав соотечественников либо иными свидетельствами свободного выбора данных лиц в пользу духовной и культурной связи с РФ». Таким образом, далеко не каждый русский, бурят или татарин из числа граждан бывшего СССР, или его потомок, имеют право на статус «соотечественника», а лишь тот, кто сможет представить некие «свидетельства», «подкрепляющие» его лояльность к предполагаемой Родине. Как представляется, данная норма имеет некий дискриминационный момент и вряд ли способствует реальному делу возвращения «соотечественников». В этой связи мы не разделяем положительного мнения В. Филиппова, полагающего, что закон в данном случае «конкретизировал ранее достаточно расплывчатую норму о том, кто может считаться российским соотечественником. В частности, теперь это человек, сознательно и активно поддерживающий духовную и культурную связь с Российской Федерацией» [17, с. 48]. На наш взгляд, произошло как раз обратное: в 2010 г. законодатель поменял хоть и бюрократическую, но достаточно четко описанную в нормативно-правовом стиле, процедуру подтверждения своей относимости к категории «соотечественник» посредством официальных справок государственных органов, на построенную в оценочных категориях и теперь уже точно «расплывчатую» фразу, мало похожую на норму права («иными свидетельствами свободного выбора данных лиц в пользу духовной и культурной связи ...»). Помимо упоминания неких «справок-подтверждений» от зарубежных землячеств о том, что «претендент в соотечественники» в них состоит, четкой информации об этих самых «иных свидетельствах» нет, что создает, помимо прочего, коррупционные риски.

В 2005 г. С.М. Миронов указывал: «Принятые законы часто несовершенны. Само понятие «соотечественники за рубежом» в соответствии с действующим законом о соотечественниках не имеет четкого определения и его можно толковать достаточно широко» [18,с. 10]. Стехпор ничего принципиально не изменилось. Критики закона занимают разные позиции. Часть исследователей считают легальную трактовку категории «соотечественник» слишком широкой (И. О. Забелло [19], И. С. Еремина [20] и др.), другая часть - наоборот, зауженной (Д. В. Петухов [21] и др.). В литературе неоднократно предпринимались попытки выработать и предложить законодателю соответствующую дефиницию, а также элементы правового статуса «соотечественников» [22].

Отметим также, что в ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», которым, собственно, и осуществляется реальное правовое регулирование общественных отношений в рассматриваемой сфере, понятие «соотечественник» вообще не используется: ни в дефинитивной ст. 3, ни в ст. 7 «Предоставление защиты и покровительства гражданам РФ, находящимся за пределами РФ», ни в ст. 14, регламентирующей прием в гражданство РФ в упрощенном порядке, ни в какой-либо иной норме [23]. Как представляется, изложенные обстоятельства - отсутствие внятного доктринального и политико-правового обоснования, внутрисистемная рассогласованность, низкое социально-правовое и юридико-техническое качество законодательства - не способствуют эффективному решению задач переселения в Россию бывших граждан СССР, их детей и внуков, других представителей российских этносов, по той или иной причине оказавшихся гражданами зарубежных государств, частичной компенсации депопуляции российского народа за счет мигрантов из их числа. При этом дефекты законодательства имеются как в части регулирования процедуры переезда, так и в части последующей интеграции «соотечественников» в российское общество, их социальной поддержки.

Рассогласованность правовой политики по поводу переселения «соотечественников» проявляется также и в разрезе соотношения федерального и регионального правового регулирования. Дело в том, что Государственная программа предусматривает двухуровневое регулирование. В соответствии с указом Президента РФ в каждом субъекте РФ должна быть создана своя региональная Программа, а часть субъектов выделена особо в качестве приоритетных территорий для заселения «соотечественниками». Однако на практике сложилась ситуация, когда власти субъектов РФ к решению этой проблемы подошли формально, не проявляют заинтересованности в решении демографической проблемы за счет мигрантов. «Разработанные» ими региональные программы просто дублируют «спущенную сверху» типовую программу, не отражают собственной специфики того или иного региона, не предусматривают дополнительных региональных средств социально-экономической и иной поддержки прибывающих «соотечественников». Л. В. Золотова, изучившая проблему с политологических позиций, совершенно обоснованно указывает, что программы субъектов Федерации должны дополнять общегосударственную, а не дублировать ее положения. При этом «Нежелание руководителей многих регионов стимулировать осуществление на подконтрольных территориях социальные, политические и экономические инновации уже в ближайшее время самым негативным образом скажется на привлекательности как субъектов Федерации, так и страны в целом» [24, с. 6].

Нельзя утверждать, что совершенствование законодательства и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере не происходит вовсе. Напротив, в последние годы принят целый ряд важных законодательных решений. Например, в 2016 г. А.С. Прудников и В.А. Яковлев указывали в качестве недостатка на то обстоятельство, что срок действия свидетельства участника Госпрограммы составлял на тот момент 3 года. На практике часть переселенцев приезжала в Россию под конец этого срока и не успевала реализовать свои права - получить различные компенсации, выплаты, а главное, оформить свой правовой статус. Поэтому авторы публикации предлагали «предусмотреть возможность однократного продления на год статуса участника Госпрограммы для лиц, прибывших в регионы, но не завершивших соответствующие процедуры» [25, с. 82]. Однако по факту в 2020 г. было принято более кардинальное правовое решение - срок действия свидетельства в целом был продлен с 3-х до 5 лет [26]. Этот пример не единственный, совершенствование происходит. Много сделано в связи с потоком переселенцев с Украины. Однако эти изменения имеют «разовый», ситуационный характер, им, как представляется, не хватает главного: концептуальной основы, обеспечивающей системность и эффективность реализации миграционной политики в части привлечения «соотечественников».

В процессе устранения названных дефектов российским политикам и законодателю полезно воспользоваться положительным опытом соседних государств, в частности, Казахстана. В Республике Казахстан (далее - РК) действует Закон «О миграции населения», который регулирует общественные отношения, связанные как с внешней, так и с внутренней миграцией. При этом внутренним переселенцам, переезжающих по установленной квоте в определенные регионы страны с целью решения социально-экономических задач, оказываются интенсивные и вполне определенные законодательством меры государственной поддержки. Это тоже немаловажная деталь. Ведь не секрет, что интенсивному социально-экономическому развитию ряда регионов России мешает, в числе прочего, слабая юридическая обеспеченность переселенческой политики, отсутствие мобильности населения из-за социально-экономических, бытовых и транспортных причин, неразвитость правового регулирования вопросов государственной поддержки полезной внутренней гражданской миграции (за исключением отдельных оторванных от общего правового поля попыток исключительного регулирования типа «Закона о дальневосточном гектаре» [27]).

Что касается внешней миграции, проблемы возвращения казахстанцев, то в законе выделено две категории лиц, работа по переезду которых является приоритетом: 1) бывший соотечественник - лицо, родившееся или ранее состоявшее в гражданстве Казахской ССР или РК и постоянно проживающее за рубежом; 2) оралман - этнический казах и (или) члены его семьи казахской национальности, ранее не состоявшие в гражданстве РК, прибывшие на историческую родину и получившие соответствующий статус. Законом осуществлено достаточно детальное, понятное правовое регулирование процедуры въезда, получения статуса, адаптации и интеграции оралманов, их прав и обязанностей, мер социальной помощи им и их семьям [28]. К тому же данный закон хорошо системно увязан с законодательством РК о занятости населения [29], а также с законодательством о гражданстве, где в интересующем нас контексте выделены четыре категории лиц: 1) граждане бывших союзных республик, прибывшие с целью постоянного проживания в РК; 2) оралманы; 3) реабилитированные жертвы массовых политических репрессий, а также их потомки, лишенные или утратившие гражданство без их свободного волеизъявления; 4) этнические казахи, обучающиеся в высших учебных заведениях РК [30]. В публикациях отмечается, что в ведомственных актах МВД РК с 01.01.2021 г. наряду с «оралман» будет употребляться термин «кандас»: это этнические казахи, постоянно проживавшие на момент приобретения суверенитета РК за ее пределами, и их дети, прибывшие в Казахстан в целях постоянного проживания на исторической родине и получившие соответствующий статус [31].

Правовое регулирование рассматриваемых отношений в РК осуществляется на базе согласованных положений целого ряда актуальных документов стратегического планирования и иных источников политико-правового характера: Стратегии развития РК до 2050 г., Стратегического плана развития РК до 2025 г., Концепции миграционной политики РК на 2017 - 2021 гг. (до этого действовала концепция на 2007 - 2015 гг.), Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны до 2020 г. (до ее принятия в 2011 г. действовала Стратегия территориального развития РК до 2015 г.), Государственной программы развития регионов до 2020 г.

С 2009 г. по 2011 г. в РК действовала государственная программа «Нурлы кош» («светлая кочёвка», «светлый переезд»), которая была направлена на решение проблемы рационального расселения и содействия в обустройстве трех типов мигрантов: 1) этнических иммигрантов; 2) бывших граждан Казахской ССР, прибывших для осуществления трудовой деятельности на территории РК; 3) граждан Казахстана, проживающих в неблагополучных районах страны (то есть вынужденных внутренних переселенцев). Несмотря на то, что на официальных сайтах постановление Правительства РК, которым программа вводилась в действие, фигурирует как действующее, при этом в редакции 2014 г., данных о пролонгации действия программы нет [32]. Напротив, на тематических сайтах отмечается, что действие программы приостановлено, в том числе в связи с обнаруженными негативными эффектами ее действия, и этот отрицательный опыт тоже подлежит тщательному изучению. В настоящее время отдельные задачи, на которые была нацелена «Нурлы кош», решаются с помощью программы «Дорожная карта 2020».

Таким образом, среди первоочередных мер по совершенствованию правового регулирования общественных отношений, связанных с возвращением «соотечественников», формированию правового статуса лиц данной категории, их достойной социальной защиты, необходимо: 1) выработать и нормативно зафиксировать официальную доктрину РФ по поводу данного элемента миграционной политики; 2) разработать концепцию и стратегии рекрутирования «соотечественников», создания для них благоприятных условий возвращения на историческую Родину, обеспечения их социально-правового статуса в РФ в контексте доктрин правового социального государства; 3) разделить понятие «соотечественник» на два отличных друг от друга понятия в зависимости от целей правового регулирования: а) по поддержке соотечественников, постоянно проживающих за рубежом («диаспоры»), б) по поддержке соотечественников, имеющих намерение прибыть для постоянного проживания в Россию, выработать четкие и недвусмысленные законодательные формулировки для каждого из них; 4) продолжить формирование и совершенствование законодательства о «возвратившихся» соотечественниках в части их правового статуса, правовых средств реализации его элементов, как на федеральном, так и на региональном уровнях, социально-правовых средств их поддержки. Использовать при этом опыт Казахстана и других государств, активно решающих аналогичные задачи.

Комплексное эффективное решение перечисленных задач возможно при условии проведения Россией как социальным государством последовательной политики по обеспечению социально-экономических прав всех без исключения жителей страны, в том числе «возвратившихся соотечественников».

ЛИТЕРАТУРА

1. Общий прирост постоянного населения // Витрина статистических данных. URL: https:// showdata.gks.rn/report/278934 (дата обращения: 10.10.2020).

2. Росстат представил данные о естественном движении населения в августе 2020 года // Федеральная служба государственной статистики. URL: https://rosstat.gov.ru/folder/313/ document/101056 (дата обращения: 10.10.2020).

3. Естественное движение населения в разрезе субъектов Российской Федерации за январь-август 2020 года // Федеральная служба государственной статистики. URL: https://rosstat. gov.ru/storage/mediabank/fBtgkZHk/edn08-2020.htm (дата обращения: 10.10.2020).

4. Шаламова А.Н. Правовая политика в социальной сфере / А. Н. Шаламова // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2019. № 3 (90). С. 20 - 31.

5. О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом : федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ (ред. от 23.07.2013) // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670; 2013. № 30 (Ч. I). Ст. 4036.

6. О науке и государственной научно-технической политике : федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137; 2020. № 31 (Ч. I). Ст. 5068.

7. О государственной политике в области экологического образования и просвещения : паспорт проекта Федерального закона № 95700009-1. Доступ из справ.-правовой системы «Кон- сультантПлюс».

8. О молодежной политике в Российской Федерации : проект Федерального закона // Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bin/993419-7 (дата обращения: 10.10.2020).

9. Мушинский М. А. Эффективность противодействия экстремизму / М.А. Мушинский, Д.А. Степаненко // Всероссийский криминологический журнал. 2019. Т. 13. № 5. C. 803 - 815.

10. Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом : указ Президента РФ от 11 августа 1994 г. № 1681 // СЗ РФ. - 1994. - № 16. - Ст. 1888.

11. Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом. Утверждены постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г. № 1064 «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом» // СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2383.

12. О Программе мер по поддержке соотечественников за рубежом : постановление Правительства РФ от 17 мая 1996 г. № 590 // СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2516.

13. Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Утверждена указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 (ред. от 12.05.2020) // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820; 2012. № 38. Ст. 5074; 2020. № 20. Ст. 3159.

14. Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года : утверждена указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.

15. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы : утверждена указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 // СЗ РФ. 2018. № 45. Ст. 6917.

16. Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года : утверждена указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477.

17. Филиппов В. Формирование государственной политики России в отношении соотечественников за рубежом / В. Филиппов // Власть. 2010. № 12. С. 46 - 49.

18. Миронов С.М. Защита прав соотечественников за рубежом: проблемы, перспективы / С.М. Миронов // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2005. № 20 (272), Ч. I. С. 6 - 11.

19. Забелло И.О. Конституционные основы защиты прав соотечественников за рубежом : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 185 с.

20. Еремина И.С. Конституционно-правовые основы защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. 179 с.

21. Петухов Д.В. Понятие правового института «соотечественники за рубежом» / Д. В. Петухов // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10. С. 14 - 17.

22. О гражданстве Российской Федерации : федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (в ред. от 13.07.2020) // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031; 2020. № 29. Ст. 4519.

23. Золотова Л.В. Государственная политика по поддержанию русскоязычных диаспор на постсоветском пространстве и содействию добровольному переселению соотечественников в Россию : дис. ... канд. полит. наук. Ростов-н/Д., 2009. 138 с.

24. Прудников А. С. О некоторых проблемах реализации программы добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом / А.С. Прудников, В. А. Яковлев // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 2. С. 81 - 83.

25. О некоторых вопросах реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом : указ Президента РФ от 12 мая 2020 г. № 322 // СЗ РФ. 2020. № 20. Ст. 3159.

26. Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ (в ред. от 18.07.2019) // СЗ РФ. 2016. № 18. Ст. 2495; 2019. № 29 (Ч. I). Ст. 3861.

27. О миграции населения : закон Республики Казахстан от 22 июля 2011 г. № 477-IV (в ред. от 13.05.2020) // Законодательство РК. Официальный портал. URL: https://online.zakon.kz/ Document (дата обращения: 10.10.2020).

28. О занятости населения : закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 г. № 482-V (в ред. от 25.06.2020) // Законодательство РК. Официальный портал URL: https://online.zakon.kz/ Document (дата обращения: 10.10.2020).

29. О гражданстве Республики Казахстан : закон Республики Казахстан от 20 декабря 1991 г. № 1017-XII (в ред. от 13.05.2020) // Законодательство РК. Официальный портал URL: https://online.zakon.kz/Document (дата обращения: 10.10.2020).

30. В Казахстане термин «оралман» заменили на «кандас» // Сайт «zakon.kz». URL: https://www. zakon.kz/5038405-v-kazahstane-termin-oralman-zamenili-na.html (дата обращения: 10.10.2020).

31. Об утверждении Программы «Нурлы кош» на 2009 - 2011 годы : постановление Правительства Республики Казахстан от 2 декабря 2008 г. № 1126 (по состоянию на 21.10.2014 г.) // Законодательство РК. Официальный портал. URL: https://www.zakon.kz/141171-postanovlenie- pravitelstva-respubliki.html (дата обращения: 30.10.2020).

Размещено на Allbest.ru