О применении риск-ориентированного подхода при организации контроля в сфере обеспечения транспортной безопасности

Размещено на http://www.allbest.ru/

О применении риск-ориентированного подхода при организации контроля в сфере обеспечения транспортной безопасности

Дмитриев Сергей Николаевич

Аннотация

В статье рассматриваются проблемы функционирования системы транспортной безопасности России, а также изменения, касающиеся ее правового регулирования. Обосновывается предпо ложение о том, что современные требования к обеспечению транспортной безопасности затруд няют деятельность транспортного комплекса.

Ключевые слова: правовое обеспечение транспортной безопасности, предписания, меры обеспечения, процедуры.

Abstract

About application risk-focused approach at the organization of control in the sphere of ensuring transport safety

The article deals with the problems of the functioning of the transport security system of Russia, as well as changes concerning its legal regulation. It justifies the assumption that modern requirements for ensuring transport security impede the activities of the transport complex.

Key words: legal provision of transport security, regulations, security measures, procedures.

«Нет предела совершенству!» - тезис, на наш взгляд, спорный применительно к соци альным сферам. Любое совершенство про порционально затраченным ресурсам и, сле довательно, достигается за счет перекачки финансовых средств из других сфер. В настоя щее время нормативно-правовая база органов управления России включает в себя многочис ленные стратегии, концепции, федеральные программы, большинство из которых не пред лагает конкретных решений, а только увеличи вает бумажный поток и усиливает администра тивно-правовое давление на хозяйствующие субъекты. Гипертрофия данного подхода наи более явно проявляется в области обеспечения транспортной безопасности (далее - ТБ). Так, в новейших редакциях нормативных правовых актов, регулирующих данное направление и предусматривающих реализацию риск-ориен- тированного подхода, деятельность субъектов надзора подлежит отнесению к одной из кате горий риска. Кроме того, с учетом «тяжести по тенциальных негативных последствий возмож ного несоблюдения обязательных требований» субъекты надзора разделяются на группы тя жести: «А», «Б», «В», «Г», «Д», «Е». Например, группу тяжести «А» составляют субъекты над зора, отнесенные к первой категории объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Причем «с учетом вероятности на ступления потенциальных негативных послед ствий возможного несоблюдения субъектами надзора обязательных требований их деятель ность разделяется на группы вероятности: 1,2, 3, 4, 5, 6. Так, к группе вероятности 1 отнесена деятельность субъектов надзора, на объектах которых за предыдущий календарный год про изошли случаи совершения актов незаконного вмешательства, в результате которых причи нен вред жизни и (или) здоровью людей, либо был объявлен уровень безопасности 2 или 3», либо их объекты и транспортные средства были «задействованы в подготовке к проведе нию важных общественно значимых междуна родных мероприятий» и т. п. [1; 2] .

Изучив указанные нормативные акты, сле дует отметить, что предлагаемая в них клас сификация строится на субъективных оценках официальных мероприятий и сугубо формаль ных основаниях и методиках. В частности, разработчики данных нормативов не учитыва ли, что предложенные ими 6 категорий риска, 6 групп тяжести и 6 групп вероятности наступле ния потенциальных негативных последствий - это средство описания одних и тех же аспектов од нопорядковых явлений. В результате существует совокупность производных деклараций, основан ных на якобы научном подходе. Для того чтобы убедиться в этом, достаточно проанализировать массив нормативных правовых актов, определя ющих порядок организации и осуществления ТБ, принятых за последние 12 лет.

Следует отметить, что в современных усло виях большинство из них не удается выполнять даже госбюджетным организациям и предпри ятиям, не испытывающим дефицита финан сирования. Более того, противоречивость и неоправданная сложность требований по обе спечению ТБ только затрудняют работу транс портного комплекса. По этой причине система мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты своих объектов, не соответствует действующим в мире стан дартам организации эффективного труда. На наш взгляд, нельзя применять столь дорого стоящие требования на обычных транспортных предприятиях, пропускная способность кон трольно-пропускных пунктов которых является крайне высокой. Расширение системы мер по обеспечению ТБ влечет разнообразные органи зационно-штатные флуктуации и провоцирует дополнительный выпуск всевозможных ведом ственных предписаний, нередко игнорирующих важнейшие международные требования и кон венционные условия (например, запрещение избрания наихудшего развития того или иного события в случае обнаружения «актов незакон ного вмешательства» (далее - АНВ); привле чение лиц, непосредственно занятых в сфере эксплуатации транспортных средств и опасных объектов транспортной инфраструктуры, к вы полнению определенных функций, свойствен ных охранным структурам; необходимость применения для профилактики АНВ только объ ективно полученных данных о соответствующих преступлениях и правонарушениях, зафиксиро ванных на определенных объектах, и т. д.) [3].

Если исходить из того, что актуальность той или иной проблемы определяется коли чеством пострадавших людей, то наиболее опасными «террористами» сегодня следует признать предприятия газораспределительных сетей, производителей одноразовой посуды, мусорные свалки, а также коррупционеров из государственных инспекций. Например, начи ная с 1991 г. в морских портах нашей страны не произошло ни одного теракта, однако были зарегистрированы сотни тысяч техногенных аварий и несчастных случаев, связанных с нарушением правил эксплуатации объектов морского транспорта и многочисленными де фектами производственной инфраструктуры. Учитывая, что железнодорожный транспорт является доступным и, следовательно, уязви мым, террористические акты на его объектах совершаются довольно часто, но аварий с тяж кими последствиями здесь происходит в сотни раз больше по причине неудовлетворительно го качества транспортных средств, элементов путевой инфраструктуры, а также недостаточ ной профессиональной подготовки персонала, обслуживающего путевое хозяйство и средства сигнализации железнодорожного транспорта.

Сложившаяся ситуация привела к сдержи ванию темпов роста грузооборота и катастро фическому загрязнению окружающей среды. В условиях работы на пределе рентабельно сти большинство хозяйствующих субъектов направляет миллиарды рублей на предупре ждение некой угрозы, вероятность которой либо имеет бесконечно малую величину, либо не поддается научному прогнозированию в силу «открытости» и других особенностей того или иного транспортного процесса [3; 4; 5]. Нам не удалось найти и десяти российских предприятий, которые готовы в полном объеме выполнить весь комплекс требований ТБ.

Сегодня приходится сталкиваться не только с социально-психологическими, но и политиче скими оценками сферы ТБ, весьма удобными для оправдания первоочередности решения проблем борьбы с терроризмом, поскольку в транспортной сфере террористические акты практически всегда порождают сильный об щественный резонанс. Однако последствия аварий, произошедших из-за дефектов транс портной инфраструктуры, преступной халат ности, несоблюдения установленных правил, мер пожарной безопасности и охраны труда, не менее разрушительны для любого государ ства, которое своевременно не реагирует на происходящее.

Возникает закономерный вопрос: каким об разом следует реагировать на сложившуюся ситуацию? Во-первых, необходимо создавать условия, исключающие спекулятивные оценки органами государственного управления уровня безопасности вообще и терроризма в частно сти. Во-вторых, важно добиться от указан ных органов понимания того, что на объектах транспорта, образования, торговли, шоу-биз неса и т. п. невозможно обеспечить полноцен ную защиту людей от террористических актов вследствие их сверхвысокой общедоступности. Доказательством тому являются тысячи краж, систематически совершаемых на охраняемых объектах, включая гидротехнические сооруже ния, склады, терминалы и др. Не помогают ни высокие заборы, ни прочные решетки на окнах, ни усиленная вооруженная охрана, ни пано рамные видеокамеры, размещенные на терри тории предприятий и учреждений. Очевидно, что для подготовленных террористов проник новение на большинство таких объектов не представляет серьезных затруднений.

Несмотря на затраченные средства, система обеспечения ТБ на публичных объектах полно стью не справляется с поставленными зада чами. Причем это происходит по объективным причинам: из-за низкой пропускной способно сти систем контроля, неизбежных сбоев в ра боте круглосуточно действующей аппаратуры, усталости наблюдателей и т. п. Так, например, автоматизированная система оплаты, контро ля и учета проезда в пригородном железнодо рожном транспорте не может полностью ис ключить несанкционированное проникновение безбилетных пассажиров.

На основании вышеизложенного приходим к выводу, что вопросами профилактики террористических проявлений на транспорте должны заниматься исключительно правоохранитель ные органы, способные своевременно выяв лять лиц, готовящих теракты либо способ ствующих их осуществлению. К сожалению, от представителей ФСБ России, МВД России и охранных структур продолжают поступать предложения о дальнейшем развитии систе мы обеспечения ТБ в ее традиционном по нимании. Однако трудно согласиться с суще ствующей сегодня тенденцией максимально широкого использования сугубо гражданских организаций для защиты от преступлений, предупреждение которых, несомненно, пред ставляет собой крайне сложную задачу. Вы зывает недоумение и настойчивое стремление органов государственного управления добить ся «высокого профессионального уровня» сил ТБ хозяйствующих субъектов путем законода тельного закрепления соответствующих «нова ций», требующих значительных материальных затрат со стороны самих предприятий. Однако на транспорте, который по определению высту пает источником повышенной опасности, такой значительный отрыв ресурсов из производ ственной сферы имеет тяжелые последствия, поскольку эксплуатационная безопасность дви жения транспортных средств в данном случае является несравненно более весомой для со хранения жизни и здоровья сотен тысяч людей.

Следует признать, что основная проблема заключается в отсутствии не только доста точных средств на создание и поддержание устойчивости функционирования системы обе спечения ТБ, но и современной ее идеологии, имеющей четкое научное обоснование.

Разработчики и координаторы мероприя тий, предусмотренных как федеральными, так и региональными программами обеспечения ТБ, обычно занимаются лишь теми вопросами, которые отвечают их собственным потребно стям, позволяют добиться увеличения выделя емых им кадровых и материально-технических ресурсов и тем самым повысить собственный статус. Показательно, что практически на всех пассажирских транспортных терминалах обяза тельно присутствуют группы досмотра, состоя щие из штатных работников подразделений ТБ, сотрудников ведомственной охраны и частных охранных предприятий, полиции, казачьих фор мирований и т. п. Но любое избыточное и, по сути, имитационное построение системы без опасности в конечном счете разрушает устой чивое функционирование соответствующей транспортной инфраструктуры, финансирова ние которой представляет собой серьезнейшую проблему в силу низкой рентабельности, отно сительно продолжительного периода окупаемо сти подвижного состава, роста цен на топливо и эксплуатационные материалы.

Отдельного внимания, на наш взгляд, заслу живает анализ стремления производителей технических систем обеспечения ТБ добиться предельно возможной «автономизации» их ис полнения, исходя из особого характера терро ристических угроз. Но в реальных транспорт ных процессах такие средства наблюдения, контроля доступа и досмотра давно успешно используются. Их несомненными достоин ствами являются универсальность, широкая унификация и относительно низкая стоимость. Вместе с тем в настоящее время формирует ся «особая» нормативная база, определяющая множество частностей, таких как специфиче ские требования к средствам видеофиксации. Причем использование указанных средств те перь возможно только после дорогостоящей их сертификации в соответствующих подразде лениях силовых органов. Заметим, что данная процедура производится в дополнение к трем десяткам обязательных согласований с органа ми ФСБ России и МВД России, предусмотрен ным Федеральным законом от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (да лее - ФЗ «О транспортной безопасности»). транспортный безопасность правовой

Полагаем, следует сократить этот сонм су губо бюрократических действий, передав рас сматриваемые функции правоохранительным органам, а также отказаться от повсемест ного создания специализированных служб ТБ в хозяйствующих субъектах. Заметим, что нормативное определение большинства про фессиональных качеств сотрудников данных структур в значительной степени соответству ет требованиям, предъявляемым к лично му составу спецподразделений МВД России, ФСБ России и других силовых структур. Од нако для решения задач, закрепленных в ФЗ «О транспортной безопасности», вполне до статочно положений, содержащихся в следу ющих федеральных законах: от 26 февраля 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терро ризму», от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Феде ральной службе безопасности», от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» и от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» (далее - ФЗ «О войсках национальной гвардии»). Следует отметить, что пока ФЗ «О транспортной безо пасности» не учитывает наличие такой силовой структуры, как Росгвардия, которая по опреде лению должна играть ведущую роль в решении проблем ТБ. Согласно ст. 2 ФЗ «О войсках на циональной гвардии» и ст. 1 и 5 Федерально го закона от 13 декабря 1996 г. 3150-ФЗ «Об оружии» контроль за деятельностью частных охранных предприятий, подразделений ведом ственной охраны, их проверки на пригодность к действиям с применением оружия и специальных средств, контроль за оборотом оружия и многие другие задачи должны решаться имен но данной структурой.

Отметим, что главная задача сотрудников предприятий транспортного комплекса состоит в обеспечении эффективного функционирова ния транспортной системы, что, в свою оче редь, связано с необходимостью выполнения огромного числа предписаний, касающихся обеспечения безопасности перевозок, погрузо- разгрузочной деятельности, соблюдения весь ма жестких экологических требований, а также охраны собственности и транспортируемых грузов. Успешная реализация указанных задач позволит сохранить жизнь и здоровье населе ния в неменьшей степени, чем всеобъемлю щая борьба с терроризмом. Только при усло вии развития транспортной системы Россия получит существенное увеличение налоговой базы и реальные возможности для эффектив ной антитеррористической защиты социально значимых объектов.

Об утверждении Положения о Федераль ном государственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности: по становление Правительства РФ от 4 окт. 2013 г. № 880. Доступ из справ. правовой си стемы «КонсультантПлюс».

Правила о применении риск-ориентиро- ванного подхода: постановление Правитель ства РФ от 17 авг. 2016 г. № 806. Доступ из справ. правовой системы «Консультант- Плюс».

The International Ship and Port Facility Security (ISPS) Code: adopted by resolution 2 of the Conference of Contracting Governments to the Internation-al Convention for the Safety of Life at Sea, 1974-2015.

О внесении изменений в Положение о Министерстве транспорта Российской Фе дерации и Положение о федеральном госу дарственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности: постановление Правительства РФ от 19 дек. 2017 г. № 1586. Доступ из справ. правовой системы «Кон- сультантПлюс».

Об утверждении Порядка аккредитации юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности и требований к ним: приказ Минтранса России от 1 апр. 2015 г. № 145 (ред. от 02.03.2017). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».

On the approval of the Federal State Control (oversight) regulation in the field of transport security: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Oct. 4, 2013 № 880. Access from legal reference system «ConsultantPlus».

Rules on the application of a risk-oriented approach: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Aug. 17, 2016 № 806. Access from legal reference system «ConsultantPlus».

The International Ship and Port Facility Security (ISPS) Code: adopted by resolution 2 of the Conference of Contracting Governments to the Internation-al Convention for the Safety of Life at Sea, 1974-2015.

On amending the Regulations on the Ministry of Transport of the Russian Federation and the Regulation on Federal State Control (oversight) in Transport Security: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Dec. 19, 2017 № 1586. Access from legal reference system «ConsultantPlus».

On the approval of the Order of accreditation of legal entities as units of transport security and requirements for them: order of the Russian Ministry of Transport d.d. Apr. 1, 2015 № 145 (as amended on 02.03.2017). Access from legal reference system «ConsultantPlus».

Размещено на Allbest.ru