Понятие и сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД

Размещено на http://www.allbest.ru/

Понятие и сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД

Н.А. Патрушев, слушатель Института прокуратуры (Московский государственный юридический Университет имени О. Е. Кутафина)

В статье на основе изучения и анализа законодательных и иных нормативных правовых актов и научных источников рассматривается понятие и сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность.

Надзор, прокуратура, оперативно-разыскная деятельность, понятие надзора, его сущность.

The concept and essence of prosecutorial oversight over the execution of laws by the bodies carrying out the OS

N.A. Patrushev, Listener of the Institute of Prosecution (Moscow State Law University Name O. E. Kutafina)

In the article, based on the study and analysis of legislative and other regulatory legal acts and scientific sources, the concept and essence of prosecutorial oversight of the execution of laws by the bodies carrying out operational investigative activities is considered.

Supervision, prosecutor's office, operational search activity, the concept of supervision, its essence.

прокурорский надзор розыскной закон

Как известно, Российская Федерация в соответствии с Конституцией есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Для нас, в контексте рассматриваемого вопроса, в большей мере представляет интерес само понятие «правовое государство». Автор под ним понимает деятельность государства, подчиненную нормам права, а также фундаментальным правовым принципам, направленным на защиту прав и свобод человека.

В успешном решении указанной задачи значительное место отводится прокурорскому надзору, рассматриваемому нами как государственно-правовая форма деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности.

В настоящее время в пяти отраслях осуществляется прокурорский надзор, в том числе за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Заметим, в рамках конкретной отрасли прокурорского надзора выделяются еще подотрасли. Но это не характерно рассматриваемому нами виду надзора.

Прежде чем приступить к освещению основного вопроса о понятии и сущности прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, затронем вкратце генезис данного вида надзора.

До середины 80-х гг. оперативно-разыскная деятельность регулировалась закрытыми ведомственными актами МВД, КГБ и других органов и находилась вне правового поля. Единственное упоминание о праве органов дознания осуществлять оперативно-разыскные мероприятия было в Основах уголовного судопроизводства СССР, союзных республик, а также в статье 19 УПК РСФСР. При этом ни само понятие «оперативно-разыскные мероприятия», ни основания и условия их применения не раскрывались. Исследуя данный исторический период развития оперативно-разыскной деятельности, профессор А.Ф. Козусев, в частности, отмечал, что поскольку эта деятельность регламентировалась подзаконными актами закрытого характера, то только «прокурор не ниже областного уровня мог вмешаться в эту сферу, при определенных обстоятельствах» [6].

Более того, по свидетельству В.И. Баскова, в I960-1970 гг. Генеральный прокурор СССР издал ряд приказов руководящего характера, которыми строго предписал прокурорам и следователям не вмешиваться в оперативно-разыскную деятельность (далее -- ОРД) органов внутренних дел (далее -- ОВД), тех же прокуроров и следователей, которые это предписание нарушали, он строго наказывал. Первым в современной российской истории нормативно-правовым актом высшей юридической силы, открыто регулировавшим тайную работу правоохранительных органов и спецслужб России, был Закон РФ № 2506-1 «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» от 13 марта 1992 г.

Систематизированный и комплексный характер данного закона позволял рассматривать его в качестве основополагающего отраслевого нормативного правового акта, который, в частности, предусмотрел систему органов контроля и надзора за ОРД. Данный закон впервые, в общем виде, обозначил полномочия прокуроров при осуществлении надзора за законностью оперативно-разыскных мероприятий (далее -- ОРМ). Однако предел прокурорского надзора за оперативно-разыскной деятельностью им установлен не был, и этот вопрос носил острый дискуссионный характер. В данной проблеме существовали три основные точки зрения: полностью отрицавшая прокурорский надзор; позволявшая регулировать ОРД (вмешиваться в тактику проведения ОРМ); промежуточная, устанавливающая пределы прокурорского надзора Российский законодатель выбрал третий вариант, закрепив пределы прокурорского надзора за ОРД. Ввиду конспиративности ОРД прокурорский надзор на сегодняшний день является наиболее эффективным средством установления законности в процессе осуществления ее задач.

Анализ и изучение юридической литературы показывает, что среди ученых в теории прокурорского надзора и ОРД по вопросу о понятии и сущности прокурорского надзора за ОРД нет единства во мнении. Хотелось бы особо подчеркнуть, что данный вопрос носит теоретико-методологический характер, он весьма принципиальный.

По нашему мнению, существующие в настоящее время различные взгляды и подходы вполне закономерны, так как вышеназванные теории не стоят на месте, они развиваются, осмысливая происходящие социально-экономические и иные преобразования в обществе.

Вопросы, связанные с организацией прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, находятся в центре внимании научных работников и практиков. Особая заслуга в этом принадлежит таким ученым, как О.Д. Жук, О.С. Капинус, А.Ф. Козусев, С.Г. Кехлеров, Н.Н. Карпов, А.Ф. Смирнов, А.Я. Сухарев, Ю.Г. Торбин. Труды указанных ученых внесли значительный вклад в теорию управления в органах прокуратуры, а также в развитие правовой основы деятельности прокуратуры.

Необходимо отметить, что проводимые в стране реформы сопровождаются постоянным совершенствованием законодательства, системы и структуры прокуратуры РФ, а это требует теоретического осмысления с учетом планируемых перемен. В этом плане автор предпринял попытку в рамках своей работы определить понятие и сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность.

Рассмотрим более подробно существующие в теории точки зрения ученых по определению понятия «прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД».

Одни авторы (А.В. Акчурин, С.В. Легостаев) полагают, что прокурорский надзор -- это «вид государственной деятельности, осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц -- прокуроров по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства путем принятия мер к своевременному предупреждению, выявлению и устранению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности» [3].

Как видим, сторонники данной точки зрения определяют понятие «прокурорский надзор» безотносительно конкретного вида надзора. При этом они исходили из норм, закрепленных в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (1992 г.), хотя в этом законе отсутствует специальная норма, в которой приводилось бы рассматриваемое понятие, не говоря уже о надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД

Профессор О.Д. Жук предпринял попытку определить данное понятие, сформулировав его следующим образом: прокурорский надзорза исполнением законов при осуществлении оперативно-разыскной деятельности есть «вид деятельности, осуществляемой уполномоченными прокурорами в пределах своей компетенции в целях обеспечения верховенства и исполнения законов органами и должностными лицами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность» [4]. Автор высказывает несколько иное мнение, касаясь целей надзора, полномочий прокуроров и объекта прокурорского надзора. Однако в этом определении умалчивается, каким путем достигаются обозначенные им цели, которые, как нам представляется, почему-то заужены, если придерживаться Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», но и ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».

Другие авторы (С.Г. Кехлеров, О.С. Капинус и др.) прокурорский надзор определяют как «вид государственной деятельности, осуществляемый органами прокуратуры и выражающийся в проверке соблюдения Конституции РФ и действующих на территории Российской Федерации законов присущими прокурорам правовыми средствами надзора» [7]. Думается, что авторы в данной дефиниции представили ключевые положения, которые вполне можно взять за основу при определении понятия «прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД». Мы разделяем мнение указанных авторов

Приведем еще одно определение, которое сформулировано профессором В.В. Черниковым, который полагает, что «прокурорский надзор за ОРД это осуществляемая от имени государства деятельность прокуратуры, призванная обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства при осуществлении ОРО и их должностными лицами ОРД путем выявления и своевременного устранения любых нарушений закона и привлечения к ответственности виновных» [11]. Чтобы понять разницу между представленными дефинициями, сравнивая их, для читателя представим несколько в ином изложении исследуемое нами понятие. Итак, «надзор прокуратуры -- это регламентированная прокурорским правом деятельность прокуратуры по проверке исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов государственными и негосударственными органами» [7]. Как нам представляется, заслуживает внимания не столь само определение, а положения, вытекающие из него, а именно:

«1) надзор прокуратуры как вид государственной деятельности;

2) осуществление надзора прокуратуры специально уполномоченным органом государства (прокуратурой);

3) исключительность надзора прокуратуры, означающая невозможность его осуществления иными государственными и негосударственными органами;

4) осуществление полномочий путем проверки исполнения законов» [7]. Названные положения, на наш взгляд, в большей мере характеризуют прокурорский надзор, выступая как признак. Однако они никак не вытекают из приведенного выше понятия «надзор прокуратуры».

Говоря о прокурорском надзоре, нельзя не отметить одно немаловажное обстоятельство: проверочную деятельность по исполнению законов наряду с прокуратурой могут осуществлять и другие государственные органы [12] в виде контроля, также выступающего в качестве формы проверочной деятельности по исполнению законов [5, 8, 10].

Считаем целесообразным в рамках настоящей статьи кратко затронуть и такой вопрос: как на сегодня воспринимаются специалистами теории ОРД и практическими работниками предмет и предел прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД? Ознакомление с научными и учебными изданиями показало наличие споров (дискуссий) вокруг этого вопроса, разногласий между отдельными исследователями теорий ОРД и прокурорского надзора. Для убедительности приведем учебник «Основы оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел», прокурорский надзор за оперативно-разыскной деятельностью в котором раскрывается путем формулирования вопросов и ответов. Для читателя предлагаются они, в частности, в следующем изложении: 1) проверка обоснованности решений оперативных сотрудников, соблюдения ими принципа законности при осуществлении оперативно-разыскной деятельности; 2) проверка прокурором соблюдения установленного законом перечня проводимых сотрудниками оперативных подразделений оперативно-разыскных мероприятий; 3) определение прокурором объема проведения оперативно-разыскных мероприятий, недостаточного для решения задач оперативно-разыскной деятельности; 4) требования прокурора о встрече с конфидентами или предоставление информации о них; 5) требования прокурора о предоставлении конкретных дел оперативного учета в полном объеме; 6) требование прокурора о возобновлении прекращенного дела оперативного учета в связи с тем, что задачи оперативно-разыскной деятельности не выполнены; 7) наступление ответственности за отказ предоставить дело оперативного учета прокурору; 8) нарушение порядка предоставления результатов оперативно-разыскной деятельности [9]. Думается, что тем самым авторы учебника, прежде всего рассчитанного на курсантов и слушателей образовательных организаций высшего образования системы МВД России, к раскрытию содержания вопроса о прокурорском надзоре за ОРД подошли не совсем продуманно.

На наш взгляд, в рассматриваемом контексте представляет интерес точка зрения депутата Государственной Думы Российской Федерации А.А. Агеева, предложившего 6 июля 2015 г. проект федерального закона «Оперативно-разыскной кодекс Российской Федерации». В частности, ч. 2 ст. 79 (Прокурорский надзор за оперативно-разыскной деятельностью) автор предлагает изложить в следующей редакции: «Вопросы организации, тактики, методов и средств ОРД, а также исполнение ведомственных нормативных правовых актов в предмет прокурорского надзора не входит».

Для справедливости напомним, что такой подход в действительности существовал на основании указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 215/69, МВД России № 1/7818 от 29 сентября 2008 г. «О порядке представления органами внутренних дел оперативнослужебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"». В этом документе содержалось положение о том, что сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-разыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят

Как нам представляется, данное положение противоречит ст. 21 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее -- ФЗ «Об ОРД»), не устанавливающей таких пределов. По-нашему мнению, если попытаться реализовать указанное нами положение, то оно приводит к существенному ограничению предмета прокурорского надзора в данной сфере и неоправданному ослаблению роли и значения органов прокуратуры в целом, что негативно отражается на состоянии законности в сфере ОРД. Считаем, что исключение из целей прокурорского надзора обязанности способствовать выполнению задач ОРД создало бы основное противоречие между практикой осуществления надзора, ориентированной на внутриведомственную регламентацию, и его предназначением, определенным историческим и теоретико-правовым развитием, отраженным в федеральных законах. Названное противоречие (если оно реально имело место) следует рассматривать как наиболее значимую проблему осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД, поскольку изменение цели прокурорской деятельности влечет изменение всей системы надзора, включая его организацию, средства и методы.

Завершая первую часть вопроса заявленной нами темы, читателям хотим предложить авторский вариант понятия «прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД». Под прокурорским надзором нами понимается государственно-правовая форма деятельности органов прокуратуры по обеспечению точного и единообразного соблюдения законов всеми названными органами и их должностными лицами посредством проверки присущим прокурорам правовыми средствами надзора.

Приступая к изложению второй части вопроса, отметим, что сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, нами раскрывается через призму рассмотрения его наиболее значимых признаков.

Общим для всех отраслей прокурорского надзора, в том числе и нами анализируемой, является то, что прокуратура не входит ни в одну из ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), так как она «единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации» [1].

Помимо этого, прокурорскому надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, присуще следующие специфические признаки. Укажем их.

Прокурорский надзор -- вид государственной деятельности, осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных прокуроров Указанный признак наиболее часто употребляется в такой редакции в научной литературе. Мы, со своей стороны, считаем наиболее приемлемым, если назовем государственно-правовой формой деятельность органов прокуратуры, поскольку анализируемый вид прокурорского надзора существенным образом отличается от иных его видов. Сама оперативно-разыскная деятельность самым непосредственным образом оказывает влияние на содержание прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. Если другим видам надзора присущи гласные формы и методы проверок, то прокурорский надзор за ОРД предполагает при этом строгое соблюдение таких принципов, как конспирация и сочетание гласных и негласных методов и средств, а потому его осуществляют лишь уполномоченные на то прокуроры (ч. 1 ст. 21 ФЗ «Об ОРД»).

Данный вид деятельности легитимен, так как он осуществляется в соответствии с федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации» (1992 г. ) и «Об оперативно-розыскной деятельности» (1995 г. ). Иными словами, прокурорский надзор имеет свою правовую основу. (В настоящее время более 60 нормативных и ведомственных правовых актов регулируют оперативно-разыскную деятельность -- прим. автора). Помимо названных федеральных законов сам механизм его осуществления предусмотрен приказом Генпрокуратуры РФ № 33 от 15 февраля 2011 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» [2].

Строго определенные цели преследует осуществление прокурорского надзора В п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» четко определены его цели: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Как известно, сами по себе эти цели не могут быть реализованы Для этого указанным законом исчерпывающе перечислены функции ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» к числу функций относит надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие Однако в настоящей статье автор сфокусировал свое внимание на прокурорском надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, поскольку дознание и предварительное следствие подробно регламентированы в уголовно-процессуальном законе, что нельзя сказать об ОРД.

К функциям также относится надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

На наш взгляд, нельзя не отнести к числу признаков прокурорского надзора наличие совокупности актов прокурорского реагирования, когда имеют место нарушения закона. Это: представления, предупреждения, протесты, требования. Мы перечислили только те из них, которые чаще всего используются по результатам осуществления прокурорского надзора в рассматриваемой области деятельности.

Другим не менее важным признаком является то, что прокурорский надзор может быть рассмотрен как система, состоящая из совокупности относительно самостоятельных, но в то же время тесно взаимосвязанных элементов. Ими, в частности, служат: цели и задачи, функции и полномочия уполномоченного на то прокурора; субъекты и объекты прокурорского надзора; принципы и правовые средства прокурорского надзора; предмет и пределы такого надзора.

Общественные отношения, урегулированные нормами ФЗ об ОРД, тем самым становятся правоотношениями, последние, согласно ч 2 ст 21 указанного Закона, выступают предметом прокурорского надзора за ОРД. Как известно, отношения всегда возникают между двумя субъектами. Исходя из этого, назовем некоторые из них: сотрудник оперативного подразделения и его руководитель, утвердивший оперативно-служебные документы; гражданин и оперативное подразделение, кому оказывается лицом содействие; проверяемый, в отношении которого проводятся оперативно-разыскные мероприятия, и оперативный сотрудник -- инициатор их проведения.

Обобщая сказанное, отметим, что сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, заключается в осуществлении уполномоченными прокурорами в пределах своей компетенции проверочных действий, направленных на своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений закона, восстановление нарушенных прав и привлечение виновных к ответственности. Иными словами, сущность прокурорского надзора заключается в том, чтобы обеспечить должный правовой режим, не вторгаясь в конкретную деятельность поднадзорных органов.

Еще раз акцентируем внимание читателей на том, что прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, сегодня учеными теории ОРД и оперативными работниками воспринимается по-разному. Одни из них относятся одобрительно, а другие высказывают свое недовольство в части расширительного толкования предмета (под предметом прокурорского надзора понимается исполнение законов поднадзорными органами и их должностными лицами -- прим. автора) и пределов прокурорского надзора. Учитывая данное обстоятельство, со своей стороны предлагаем принять следующие меры:

— создать межведомственную рабочую группу по разработке Инструкции по организации и тактике прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД;

— провести координационное совещание руководителей правоохранительных органов с повесткой дня: «Современное состояние контроля и надзора за ОРД и мерах по повышению их эффективности»;

— осуществить комплексный научный анализ проблемы контроля и надзора за ОРД Предлагаем для этого создать из числа наиболее квалифицированных специалистов межведомственный авторский коллектив;

— разработать в установленном порядке типовую учебную программу по вопросам осуществления контроля и надзора за ОРД. На ее базе обеспечить подготовку сотрудников правоохранительных органов и получение ими дополнительного профессионального образования;

— организовать межведомственную научно-практическую конференцию, на которой обсудить проблемы контроля и надзора за ОРД.

Мы осознаем, что приведенные нами предложения нуждаются в глубокой проработке, и они могут служить для этого отправной точкой. Тем самым высказанные предложения не являются истиной в последней инстанции. Разумеется, они не бесспорны. Завершая рассмотрение обозначенного нами вопроса, считаем важным отметить следующее.

Во-первых, в настоящей статье, из-за ограниченности ее объема, нам не удалось более подробно рассмотреть все элементы прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД. В связи с этим остановились лишь на понятии и сущности надзора.

Во-вторых, прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, является одной из важнейших функций прокуратуры.

В-третьих, под прокурорским надзором за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, следует понимать государственно-правовую форму деятельности органов прокуратуры по обеспечению точного и единообразного соблюдения законов всеми названными органами посредством проверки присущим прокурорам правовыми средствами надзора.

В-четвертых, сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, заключается в осуществлении уполномоченными прокурорами, в пределах своей компетенции, проверочных действий, направленных на своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений закона, восстановление нарушенных прав и привлечение виновных к ответственности.

В-пятых, правовыми средствами прокурорского надзора выступают: полномочия прокурора по выявлению нарушений законов и способствующих им обстоятельств; полномочия, направленные на устранение выявленных нарушений законов; установление виновных в их совершении и привлечение лиц к ответственности

Список литературы