Некоторые аспекты прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на дошкольное образование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Некоторые аспекты прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на дошкольное образование

И.Д. Гайнов

Аннотация

прокурорский надзор право гражданин

Введение: статья посвящена вопросам организации прокурорского надзора за соблюдением конституционного права граждан на образование с точки зрения обеспечения его общедоступности.

Материалы и методы: методический инструментарий исследования включает в себя диалектический, сравнительно-правовой, формально-логический и статистический методы. В качестве материалов исследования использованы статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации с 2012 по 2017 гг., статистические данные Министерства образования и науки Российской Федерации с 2015 по 2018 гг., а также материалы опубликованной судебной практики по вопросам обеспечения общедоступности образования.

Результаты исследования: в статье представлены результаты анализа критериев обеспечения общедоступности образования как приоритетного направления прокурорского надзора за соблюдением конституционного права граждан на образование.

Обсуждение и заключения: в статье иллюстрируется положение, согласно которому отсутствие в законодательстве об образовании критериев общедоступности образования на практике нередко приводит к нарушению соответствующего конституционного права граждан.

Ключевые слова: прокурорский надзор, конституционные права граждан; право на образование, дошкольное образование

Annotation

Aspects of prosecutorial supervision over observance of the constitutional right to pre-school education

Introduction: the article is devoted to the organization of prosecutorial supervision over observance of the constitutional right of citizens to education in terms of ensuring its accessibility.

Materials and Methods: the methodological tools of the research include dialectical, comparative legal, formal logical and statistical methods. Statistical data of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation from 2012 to 2017, statistical data of the Ministry of Education and Science of the Russian Federation from 2015 to 2018, as well as materials of published judicial practice on issues of ensuring the accessibility of education were used as research materials.

Results: the article presents results of the analysis of criteria of general access to education as priority way of prosecutorial oversight over observation of constitutional law of rights of citizens to education.

Discussion and Conclusions: the article substantiates the opinion that there is no clear definition of criteria of general access to education lead to violation of citizens' constitutional rights.

Key words: prosecutorial oversight of the constitutional rights of citizens; the right to education

Введение

Право на образование в Российской Федерации гарантировано Конституцией Российской Федерации, Всеобщей декларацией прав человека и Конвенцией о борьбе с дискриминацией в области образования. Кроме того, государственные гарантии соблюдения конституционного права граждан на дошкольное образование содержатся в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ)1 и других федеральных законах Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ // Российская газета. 2012. № 303. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ // Российская газета. 1999. № 206; Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Рос-сийская газета. 2003. № 202..

На приоритетность проблем образования неоднократно обращал внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.03.2018 // Российская газета. 2018. № 46.. В послании Федеральному Собранию в 2018 году он подчеркнул, что равные образовательные возможности являются мощным ресурсом для развития страны, а современное, качественное образование должно быть доступно для каждого ребенка.

Проблемы надзора за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и образовательными организациями конституционного права граждан на дошкольное образование сегодня являются весьма актуальными. В первую очередь, это связано с приоритетом интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства, что особо отмечено в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи» Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи» // Законность. 2008. № 2. (п. 2) (далее - приказ Генерального прокурора № 188).

В настоящее время количество нарушений конституционного права граждан на образование остается значительным. Одной из главных задач при осуществлении прокурорского надзора в этой сфере является организация общедоступности образования. Ее эффективное решение требует применения комплексных мер и зависит не только от соответствующих экономических процессов, но и от обеспечения необходимого режима законности.

Обзор литературы

К вопросу прокурорского надзора за соблюдением конституционного права на образование обращались Н.В. Коваль [1], Е.П. Кондратьева [2].

Проблемы общедоступности образования рассматривались в научных работах О.Ю. Косовой [3, с. 6-10.], Т.И. Пуденко [4]. Понятие и гарантии реализации конституционного права на образование исследовались М.А. Задориной [5, с. 18-26], Е.А. Каштановой [6, с. 24-28].

Результаты исследования

Согласно п. 6 приказа Генерального прокурора № 188, прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на общедоступность образования - это одно из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры. Вместе с тем критериев общедоступности образования ни в вышеуказанном приказе, ни в Федеральном законе № 273-ФЗ не содержится. Общедоступность образования лишь упоминается в ч. 3 ст. 5 Федерального закона № 273-ФЗ, а также в п. 11 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) и в п. 13, 14 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ).

Очевидно, что отсутствие в законодательстве об образовании критериев общедоступности образования на практике может привести к нарушению соответствующего конституционного права граждан.

Конституционный Суд Российской Федерации обратил внимание, что согласно Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования и ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах под доступностью образования необходимо понимать равные для всех права и возможности его получения. По мнению Конституционного Суда РФ, доступность образования должна пониматься не только в экономическом смысле, но и в физическом (безопасная досягаемость образовательной организации, ее разумное географическое удаление, обеспечение доступа к современным технологиям) По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.05.2006 № 5-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 3..

Необходимо отметить, что наряду с экономической и физической доступностью в Конвенции о правах ребенка фактически содержится указание на информационную доступность образования. В частности, в п. d ч. 1 ст. 28 упомянутой Конвенции сказано, что Государства - участники должны обеспечить для всех детей доступ к информации и материалам в области образования. Требования относительно информационной открытости образовательной организации и образования содержатся и в ст. 29 Федерального закона № 273-ФЗ.

Однако практика прокурорского надзора показывает, что количество нарушений в рассматриваемой сфере хоть и уменьшается год от года, но все же остается значительным. Так, только в сфере дошкольного образования в 2012 году прокурорами было выявлено более 183 тыс. нарушений, в 2013 году - более 180 тыс. нарушений, в 2014 - около 104 тыс. нарушений1.

Одной из первостепенных задач деятельности прокурора по надзору за соблюдением конституционного права граждан на образование является обеспечение экономической доступности образования. Так, в п. 6.2. приказа Генерального прокурора № 188 прокурорам предписано во всех случаях незаконной коммерциализации образовательной сферы без промедлений принимать меры прокурорского реагирования.

Наиболее распространенными нарушениями в сфере обеспечения экономической доступности образования являются: взимание родительской платы с законных представителей детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; подмена образовательной деятельности платными образовательными услугами; систематический сбор денег на различные нужды образовательной организации; необеспечение необходимой учебной литературой. Проведенное нами исследование не позволяет однозначно утверждать, что причиной указанных нарушений является недостаточный объем финансирования образовательных организаций. Так, по данным Министерства образования и науки Российской Федерации, на реализацию государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы в 2017 году из федерального бюджета было выделено 441 млрд. рублей Генеральная прокуратура РФ обобщила состояние законности и практику прокурорского надзора за соблюдением конституционных гарантий на получение детьми дошкольного образования в 2012-2014 годах // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-489366/ (дата обращения: 13.01.2019). Отчет об итогах деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации в 2017 году и задачах на 2018 год // Официальный сайт Министерства образования и науки Российской Федерации. URL: https://минобрнауки.рф/документы/12446 (дата обращения: 14.01.2019)..

Гарантии экономической доступности образования закреплены в Федеральном законе № 273-ФЗ. Так, например, в ст. 65 указано, что все расходы на реализацию государственными и муниципальными образовательными организациями образовательной программы дошкольного образования не могут быть включены в родительскую плату. Родители (законные представители) оплачивают только сопутствующие услуги по присмотру и уходу за детьми (стоимость данных услуг устанавливается учредителем). Кстати, именно это положение некоторые авторы подвергают критике. Так, Т.И. Пуденко отметила, что в Федеральном законе № 273-ФЗ отсутствует норма, ограничивающая размер родительской платы, что при определенных объективных обстоятельствах может привести к экономической недоступности дошкольного образования [6].

В соответствии с ч. 2 ст. 101 Федерального закона № 273-ФЗ недопустимо оказание платных образовательных услуг вместо образовательной деятельности, которая финансируется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов. С целью материальной поддержки воспитания и обучения детей, посещающих образовательные организации, Федеральным законом № 273-ФЗ предусмотрена возможность компенсации части родительской платы, уменьшения ее размера либо освобождения от ее уплаты (ч. 5 ст. 65). Однако нарушения указанных положений закона иногда приобретают массовый характер. Так, в Удмуртской Республике в 9 детских садах с опекунов 12 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, взималась родительская плата, обязанность внесения которой была включена в соответствующие договоры Генеральная прокуратура РФ обобщила состояние законности и практику прокурорского надзора за соблюдением конституционных гарантий на получение детьми дошкольного образования в 2012-2014 годах // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-489366/ (дата обращения: 13.01.2019)..

В соответствии со ст. 65 Федерального закона № 273-ФЗ расходы на содержание недвижимого имущества не могут быть включены в родительскую плату, а согласно п. 11 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ организация предоставления бесплатного общего образования по соответствующим программам в муниципальных образовательных организациях относится к вопросам местного значения. Как показывает практика, нарушения указанных запретов в отдельных случаях являются систематическими. Так, в одном из детских садов г. Краснодара администрацией детского сада с родителей обучающихся на протяжении двух лет собирались «добровольные» пожертвования для приобретения чистящих и моющих средств [3]. Похожий случай выявлен в Республике Мордовия1. Такое взаимодействие образовательной организации и родителей обучающихся не может считаться благотворительной деятельностью последних, поскольку не основана на принципах добровольности и свободы выбора соответствующих целей (ст. 1, 4 Федерального закона от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)» (далее - Федеральный закон №135-ФЗ).

Другим не менее важным критерием общедоступности образования является физическая доступность. В Федеральном законе № 273-ФЗ установлено, что обучение ребенка в дошкольной образовательной организации возможно при достижении им возраста двух месяцев, а в образовательной организации общего образования - шести лет и шести месяцев (ч. 1 ст. 67). При этом определена только одна причина отказа в приеме - отсутствие свободных мест (ч. 4 ст. 67). Необходимо отметить, что именно по этой причине только в 2015 году в Российской Федерации не была обеспечена общедоступность образования 372 430 детей в возрасте от 3 до 7 лет Прокуратура Республики Мордовия выявила многочисленные нарушения законодательства о бесплатном дошкольном и об-щем образовании // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-826456/ (дата обращения: 14.01.2019). Отчет об итогах деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации в 2017 году и задачах на 2018 год // Официальный сайт Министерства образования и науки Российской Федерации. URL: https://минобрнаукирф/документы/12446 (дата обращения: 14.01.2019)..

Очевидно, что сложившаяся ситуация обусловлена, с одной стороны, положительной демографической динамикой (в 2012 году дошкольные образовательные организации посещало 4 605 018 детей, в 2013 году - 4 913 924 ребенка, в 2014 году - 5 275 197 детей, в 2015 году - 5 652 935 детей) Отчет об итогах деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации в 2015 году и задачах на 2016 год // Официальный сайт Министерства образования и науки Российской Федерации. URL: https://минобрнауки.рф/докумешы/7951 (дата обращения: 14.01.2019)., а с другой - требованиями законодательства об образовании, которые устанавливают, что правила приёма на обучение должны обеспечивать прием всех граждан, имеющих на это право (ч. 2 ст. 67 Федерального закона №273-ФЗ). В результате нарушение конституционного права граждан на образование в некоторых случаях становится систематическим. Так, по состоянию на 1 января 2016 г. местами в детских садах были обеспечены 71,7 % детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет, на 1 января 2017 г. - 76,6 %, на 1 января 2018 г. - 79,8 % Отчет об итогах деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации в 2017 году и задачах на 2018 год // Официальный сайт Министерства образования и науки Российской Федерации. URL: https://минобрнаукирф/документы/12446 (дата обращения: 14.01.2019).. Очевидно, что сложившаяся ситуация, хоть и имеет положительную динамику, но все же требует применения комплексных мер, в том числе направленных на неукоснительное исполнение действующего законодательства всеми участниками образовательных отношений и участниками отношений в сфере образования.

Поскольку организация предоставления общедоступного образования и учет детей, подлежащих обучению, относится к вопросам местного значения (п. 1, 6 ч. 1 ст. 9 Федерального закона № 273-ФЗ и п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ), необходимо обратить внимание на надлежащее исполнение соответствующих обязанностей должностными лицами органов местного самоуправления. С этой целью прокуроры неоднократно принимали меры реагирования, направленные на понуждение органов местного самоуправления принять меры к увеличению количества мест в образовательных организациях В Генеральной прокуратуре Российской Федерации состоялся Открытый интерактивный форум «Защита поколений будущего» // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/news_events/news-1306394/ (дата обращения: 07.03.2019).. Так, только после вмешательства прокурора была обеспечена физическая доступность дошкольного образования в некоторых труднодоступных районах, где ранее дошкольное образование вообще детям не предоставлялось Генеральная прокуратура России проанализировала состояние законности при реализации приоритетного национального проекта «Образование» // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-81254/ (дата обращения: 14.01.2019)., построены и введены в эксплуатацию новые детские сады В Мурманской области прокуратура области добилась восстановления прав граждан на получение общедоступного бесплатно-го дошкольного образования // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1404268/ (дата обращения: 14.01.2019).. А в некоторых случаях были выявлены факты нарушения в действиях руководителей соответствующих образовательных организаций. Например, в одном из детских садов при наличии очереди на получение в нем мест руководителем были заключены договоры аренды помещений для последующего использования в коммерческих целях Генеральная прокуратура РФ обобщила состояние законности и практику прокурорского надзора за соблюдением конституци-онных гарантий на получение детьми дошкольного образования в 2012-2014 годах // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-489366/ (дата обращения: 13.01.2019)..

При организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об образовании необходимо обратить внимание на обеспечение условий для получения качественного образования всеми, кто имеет на это право, в том числе лицами с ограниченными возможностями здоровья. Такая обязанность возложена, в том числе, на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (п. 1 ч. 5 ст. 5 Федерального закона № 273-ФЗ), а также на органы, осуществляющие управление в сфере образования, образовательные организации, органы социальной защиты населения и органы здравоохранения (ст. 19 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»). Практика показывает, что в некоторых образовательных организациях такие условия не создаются. Чаще всего это связано с отсутствием пандуса и ограждений с поручнями1 либо отсутствием групп, обучение в которых проводится по адаптированным программам Прокуратура Республики Мордовия выявила многочисленные нарушения законодательства о бесплатном дошкольном и общем образовании // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-826456/ (дата обращения: 14.01.2019). Благодаря вмешательству прокуратуры г. Горно-Алтайска восстановлено право ребенка-инвалида на получение дошкольного образования // Официальный сайт прокуратуры Республики Алтай. URL: http://prokuratura-ra.ru/masmedia/news/36121/ (дата обращения: 14.01.2019)..

Следующим критерием общедоступности образования является его информационная доступность. Гарантия обеспечения для всех детей доступности информации об образовании закреплены как в общепризнанных международных нормах Конвенция Организации Объединенных Наций о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990) // Сборник международных договоров СССР 1993. Выпуск XLVI., так и в отечественном национальном законодательстве Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ // Российская газета. 2012. № 303.. Как правило, информационный доступ для ознакомления с Уставом и другими документами образовательных организаций осуществляется посредством ведения официального сайта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее - сеть «Интернет»).

В соответствии с п. 21 ч. 3 ст. 28 Федерального закона № 273-ФЗ обеспечение создания и ведения официального сайта в сети «Интернет» относится к компетенции образовательной организации, которая обеспечивает доступность определенной информации о своей деятельности. Такие сведения подлежат размещению и обновлению в соответствии с правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2013 № 582 «Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и обновления информации об образовательной организации» Постановление Правительства Российской Федерации от 10.07.2013 № 582 «Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и обновления информации образовательной организации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 29, ст. 3964. (далее - Постановление № 582).

Случаи нарушений порядка размещения информации на соответствующих официальных сайтах нельзя назвать редкими. Результаты мониторинга свидетельствуют, что информационная доступность дошкольного образования, в сравнении с другими уровнями образования, является максимальной, однако те или иные нарушения выявляются практически повсеместно [3].

Обсуждение и заключения

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:

Эффективность реализации конституционного права граждан на образование, в том числе и дошкольное, зависит не только от соответствующих экономических процессов, но и от обеспечения необходимого режима законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образовательных организаций.

Критериями общедоступности образования являются его экономическая, физическая и информационная доступность. Следовательно, именно эти критерии должны быть ключевыми при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением конституционного права граждан на дошкольное образование.

При организации прокурорского надзора за соблюдением конституционного права граждан на дошкольное образование необходимо проверять не только законность установления оплаты за услуги по присмотру и уходу за детьми, но и законность взимания денежных средств за оказание дополнительных образовательных услуг.

Действия по систематическому сбору денег с родителей (законных представителей) несовершеннолетних на различные, в том числе заранее установленные, нужды образовательной организации противоречат требованиям Федерального закона №135-ФЗ, поскольку при передаче денежных средств и имущества не соблюдаются основополагающие принципы добровольности и свободы выбора целей благотворительной деятельности.

Неразмещение информации и (или) размещение не соответствующей законодательству информации на официальном сайте образовательной организации нарушает права обучающихся и ихродителей (законных представителей). В связи с этим в каждом случае выявления подобных фактов прокурору необходимо решать вопрос о возбуждении административного производства по ст. 5.57 КоАП РФ, что подтверждается и судебной практикой Апелляционное определение Смоленского областного суда № 33-1505/2014 от 22.04.2014 по делу № 33-1505/2014 // Официальный сайт Смоленского областного суда. URL: http://oblsud.sml.sudrf.ru/ (дата обращения: 11.02.2019)..

Список литературы

1. Задорина М.А. Конституционное право на среднее профессиональное образование в Российской Федерации: определение понятия // Российский юридический журнал. 2017. № 2.

2. Каштанова Е.А. О гарантии реализации права на образование // Вестник Омской юридической академии. 2017. № 2.

3. Кондратьева Е.П. Прокурорский надзор в сфере соблюдения прав детей на получение общего образования // Прокурор. 2018. № 2.

4. Косова О.Ю. Обеспечение доступности образования для несовершеннолетних // Законность. 2017. № 4.

5. Коваль Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об образовании: лекция. М., 2017. 40 с.

6. Пуденко Т.И. Доступность качественного дошкольного образования: риски современного этапа // Управление образованием: теория и практика. 2013. № 2 (10).

References

1. Zadorina M.A. Konstitucionnoe pravo na srednee professional'noe obrazovanie v Rossijskoj Federacii: opredelenie ponyatiya // Rossijskij yuridicheskij zhurnal. 2017. № 2.

2. Kashtanova E.A. O garantii realizacii prava na obrazovanie // Vestnik Omskoj yuridicheskoj akademii. 2017. № 2.

3. Kondrat'eva E.P. Prokurorskij nadzor v sfere soblyudeniya prav detej na poluchenie obshchego obrazovaniya // Prokuror. 2018. № 2.

4. Kosova O.YU. Obespechenie dostupnosti obrazovaniya dlya nesovershennoletnih // Zakonnost'. 2017. № 4.

5. Koval' N.V. Prokurorskij nadzor za ispolneniem zakonodatel'stva ob obrazovanii: lekciya. M., 2017. 40 s.

6. Pudenko T.I. Dostupnost' kachestvennogo doshkol'nogo obrazovaniya: riski sovremennogo ehtapa // Upravlenie obrazovaniem: teoriya i praktika. 2013. № 2 (10).

Размещено на Allbest.ru