Принцип конспирации в оперативно-розыскной деятельности концептуальность VS декларативность

Размещено на http://allbest.ru

Принцип конспирации в оперативно-розыскной деятельности: концептуальность VS декларативность

Н. В. Павличенко, заместитель начальника

Академии управления МВД России,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации

А. И. Тамбовцев, кандидат юридических наук,

доцент, пенсионер МВД России

Российская Федерация, г. Москва

Аннотация

В статье рассматривается принцип конспирации в оперативно-розыскной деятельности.

Целью статьи является сравнение положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и иных федеральных законов, регламентирующих негласную (конспиративную) составляющую розыска, в контексте определения стратегической и тактической значимости принципа конспирации. В результате сравнительного анализа авторы приходят к выводу, что закрепленный в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» принцип конспирации является для нее определяющим, ключевым, фундаментальным, но при этом его юридическое содержание в законе не раскрыто и требует соответствующей нормотворческой корректировки для усиления его легитимности, простоты и доступности интерпретации.

Решение обозначенной проблемы: совершенствование законодательства об оперативно-розыскной деятельности путем внесения соответствующих изменений и дополнений в действующий закон «Об оперативно-розыскной деятельности»; принятие нового закона об оперативно-розыскной деятельности или оперативно-розыскного кодекса; разработка единого уголовно-процессуально-оперативного кодекса, сочетающего в себе инструментарий и методики ныне действующих Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».

Ключевые слова: конспирация; гласность; негласность; оперативно-розыскная деятельность; закон; кодекс; принцип; легитимность.

Annotation

The Principle of Conspiracy in the Operative-Search Activities: Conceptuality VS Declarative

N. V. Pavlichenko, Doctor of Law, Professor, Deputy Head of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Merited Law Expert of the Russian Federation Russian Federation, Moscow,

А. I. Tambovtsev, Candidate of Law, Associate Professor, Pensioner of the Ministry of the Interior of Russia

The article deals with the principle of conspiracy in operational-search activities. The purpose of the article is to compare the provisions of the Federal law «On operational- search activities» and other Federal laws governing the secret (conspiracy) component of the search, in the context of determining the strategic and tactical significance of the principle of conspiracy. As a result of the comparative analysis, the authors come to the conclusion that the principle of conspiracy enshrined in the Federal law «On operational-search ac- tivities» is for it decisive, key, fundamental, but its legal content is not disclosed in the law and requires appropriate regulatory adjustments to enhance its legitimacy, simplicity and accessibility of interpretation.

The proposed solution to the identified problem: improvement of the legislation on operational- search activities by making appropriate changes and additions to the current law «On operational- search activities»; adoption of a new law on operational-search activities or operational-search code; development of a single criminal procedural operational code that combines the tools and techniques of the current Criminal procedural code of the Russian Federation and the Federal law «On operational-search activities».

Key words: secrecy; publicity; secret; operational-search activity; the law; the code; the principle of legitimacy.

Принцип конспирации как один из основополагающих принципов оперативнорозыскной деятельности (далее -- ОРД) провозглашен в ст. 3 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» Об оперативно-розыскной деятельности: федер. закон от 12 августа 1995 г. № 44-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349. (далее -- Закон об ОРД). Впервые в российской и вообще мировой истории конспирация как «совокупность приемов, средств и методов, позволяющих сохранять в тайне от окружающих факты и обстоятельства какой-либо деятельности и не допускать нежелательного распространения имеющихся сведений» [7, с. 59], была законодательно определена в качестве организующего начала важнейшей для общества и государства сферы.

Хотя отдельные исследования вопросов конспирации в сыскной деятельности проводились до принятия в 1992 г. первой редакции Закона «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» (и даже в дореволюционной России [10, с. 11--12]), но последовавший за принятием Закона об ОРД всесторонний скрупулезный научный анализ его теоретических положений и организационно-тактических (функциональных) аспектов оперативно-розыскной деятельности вообще и конспирации в частности позволил выявить и первично сформулировать фундаментальные основополагающие закономерности ОРД. Он же породил целый ряд вопросов, не нашедших своего общепризнанного научного разрешения до сих пор, в том числе -- о понятии, содержании, легитимности, этичности, адресности и широте принципа конспирации.

Традиционно принцип конспирации относится исследователями к категории так называемых специальных или отраслевых [6, с. 13; 11, с. 14], что наряду с иными детерминантами, о которых речь пойдет далее, придает ему некий факультативный статус. Вместе с тем нельзя не согласиться, что «соблюдение конспирации выступает в качестве важнейшего организующего начала оперативно-розыскной деятельности и является непременным условием эффективности осуществления оперативно-розыскных мер» [12, с. 22--23], а значит и принцип должен являться основополагающим, ключевым. Насколько верны подобные суждения, каково на самом деле значение нового для российского права принципа конспирации в оперативно-розыскной деятельности и каким должно быть его закрепление в федеральном законе?

Архитектоника и содержание правового первоисточника -- Закона об ОРД, призванного регламентировать данную сферу, не дают прямого и категоричного ответа на вопрос о правовом статусе и значении рассматриваемого принципа и, что более важно, не раскрывают его содержание, оставляя правоприменителя, кем бы он ни был, один на один с необходимостью ее толкования.

Несмотря на то что многочисленные комментарии к Закону об ОРД [1, 3, 5, 8, 13] содержат весьма интересные и даже уникальные идеи, суждения и оценки, а подчас -- весьма прагматичные предложения и рекомендации, тем не менее являются всего лишь авторскими воззрениями, требуют дополнительных поисков и усилий правоприменителя (или любого читателя), а главное -- не являются обязательной и легитимной правовой нормой!

Целью данной статьи является сравнение положений Закона об ОРД и иных федеральных законов, регламентирующих негласную (конспиративную) составляющую деятельности субъектов оперативно-розыскной деятельности, в контексте определения стратегической и тактической значимости принципа конспирации для самой оперативно-розыскной деятельности.

Наряду с Законом об ОРД нами проанализирован ряд иных федеральных законов: «О полиции» О полиции: федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900., «О безопасности» О безопасности: федер. закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2., «О Федеральной службе безопасности» О Федеральной службе безопасности: федер. закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269., «О государственной охране» О государственной охране: федер. закон от 27 мая 1996 г. № 57 // СЗ РФ. 1996. № 22-ФЗ. Ст. 2594., «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» О государственной защите судей, должностных лиц правоохра-нительных и контролирующих органов: федер. закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455., «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства: федер. закон от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3534., «О противодействии экстремисткой деятельности» О противодействии экстремисткой деятельности: федер. закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031., «О противодействии терроризму» О противодействии терроризму: федер. закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146., «О внешней разведке» О внешней разведке: федер. закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921., Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации¹¹. Как уже было упомянуто, отнесению принципа конспирации к категории «вспомогательных» косвенно способствуют сама форма провозглашения этого принципа в ст. 3 Закона об ОРД, его формулировка и подход законодателя к раскрытию содержания, точнее, отсутствие такого подхода.

Абсолютное большинство рассмотренных нами федеральных законов аналогичного процессуального характера, регламентирующих отдельные направления правоприменительной деятельности, закрепляют (провозглашают) принципы их деятельности путем простого последовательного перечисления в одной из статей. И хотя «все принципы ОРД самостоятельны, причем среди них нет главных и второстепенных» [9, с. 41], считаем, что очередность (место) принципа в таком списке субъективно можно оценивать как указание на его важность (значимость) для рассматриваемой сферы правоотношений.

Кроме того, вышеуказанное обстоятельство косвенно позволяет соотнести перечисленные принципы с их общепринятой академической классификацией на «общеправовые, характерные для всей юридической деятельности, межотраслевые, присущие системе правоохранительных органов, и отраслевые (специальные), определяемые закономерностями конкретного направления юридической деятельности» [4, с. 73]. Тем не менее сама избранная законодателем форма «подачи» принципов простым последовательным перечислением, а также отсутствие каких-либо комментариев и уточнений формально указывают на их равнозначный статус.

К сожалению, ни структура, ни текст рассмотренных законов (как и Закона об ОРД) фактически не раскрывают содержания перечисленных принципов, оставляя эту функцию на рассмотрение читателя вне зависимости от его отношения к праву, образованности, понимания и способности толкования правовых норм, следовательно, допуская фривольность и субъективизм их интерпретации.

Положительным (но далеко не оптимальным) исключением, по нашему мнению, являются Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О полиции», содержащие соответственно отдельные главы -- «Принципы уголовного судопроизводства» и «Принципы деятельности полиции», не только перечисляющие, но и одновременно раскрывающие (хотя и не в полной мере) указанные принципы в самостоятельных отдельных статьях как для правоприменителя, так и для любого читателя, что является наиважнейшим качеством и достоинством рассматриваемых нормативных правовых актов.

В тексте же Закона об ОРД ситуация еще более усугублена, чем в текстах других вышеуказанных законов, регламентирующих отдельные виды правоприменительной деятельности. В отличие от перечисленных нормативных правовых актов, Закон об ОРД использует несколько иную форму декларации своих принципов. Так, ст. 3 «Принципы оперативно-розыскной деятельности» не просто перечисляет «равноправные, равностатусные» принципы, а гласит, что «оперативно-розыскная деятельность основывается... также на принципах конспирации», союзом «также» подчеркивая его (принципа) дополняющий характер. Подтверждением тезиса о второстепенности принципа является значение союза «также» в значении «и» -- он употребляется при присоединении однородного члена предложения, который, являясь добавочным, отграничивается от другого или от ряда других однородных членов.

Следует признать, что нормотворцы, впервые используя в тексте Закона об ОРД в качестве правовых достаточно сложные рассматриваемые терминологические конструкции (включая и принцип конспирации), регламентирующие функциональные, правовые, морально-этические аспекты весьма специфической области общественных отношений, не предоставили правоприменителям (и читателям вообще) их понятий и содержания. Значение специфических терминов осталось закрытым, непонятым, оставляя право и необходимость их толкования за читателем.

Полагаем, что не следует считать раскрытием содержания принципа конспирации упоминание самого термина «конспирация» в тексте закона, как это сделано, например, в ч. 5 ст. 14 «Обязанности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность», которая обязывает указанные органы соблюдать правила конспирации при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.

Аналогично ч. 4 ст. 15 «Права органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность» предоставляет органам, уполномоченным осуществлять ОРД, право использовать в целях конспирации документы, зашифровывающие личность должностных лиц, ведомственную принадлежность предприятий, учреждений, организаций, подразделений, помещений и транспортных средств органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также личность граждан, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе.

Считаем, что подобное упоминание принципа (точнее, термина) конспирации не раскрывает ни сущности принципа, ни его содержания. Однако законы как «нормативные акты, касающиеся широких слоев граждан, их коллективов, общественных организаций, должны излагаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных и непонятных терминов и выражений, специальных оборотов здесь недопустимо» [14, с. 21]. Учитывая многолетнюю дискуссию российского и мирового научного и юридического сообществ о понятии, содержании, значении правовых, функциональных и морально-этических границах конспирации (и соответствующего принципа), следует признать, что используемая в настоящее время в федеральном законе терминологическая конструкция «принцип конспирации» означает далеко не простое и легко воспринимаемое правопользователями социально-правовое явление и понятие.

Краткая форма скрывает сложнейший симбиоз разнообразных феноменов, субъектов, отношений, явлений, связей и механизмов, а потому нуждается в серьезной нормотворческой коррекции и правовой интерпретации как для правоприменителей, так и для граждан вообще, тем более, что законы пишутся не для узкого ограниченного круга пользователей, а для всего общества.

В данном случае возникает парадоксальная ситуация. Во-первых, «принципы ОРД, зафиксированные в правовых актах как отражение ее объективных закономерностей, сформулированные в виде обязательных правил, должны использоваться персоналом оперативных аппаратов как руководство к действию в их практической работе. Принципы, обретая форму и качество правовых норм, непосредственно включаются в процесс правоприменения...» [6, с. 13].

Однако данный постулат может быть непосредственно применим лишь к принципам законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека, в целом имеющим свое хотя и небезупречное, но достаточно полное нормативное выражение (раскрытое содержание) как на законодательном, так и на ведомственном уровнях. Специфика же и уникальность правовой ситуации с принципом конспирации в том, что его содержание в Законе об ОРД вообще не раскрывается, следовательно, на законодательном уровне принцип остался «мертвым», нерабочим. Будучи провозглашенным, он не обрел функционального качества и ожидаемого, востребуемого социумом предназначения правовой нормы (за исключением его декларации в ст. 3) и не включился в реальный процесс правоприменения, что в свою очередь не относится к прикладной реализации выработанных практикой правил и методов конспирации. Именно они и используются в процессе осуществления ОРД.

Следует признать, что Закон об ОРД не раскрывает, кто, как, в каком правовом и функциональном объеме и с какими правовыми последствиями может использовать принцип конспирации. И хотя правосубъектность норм Закона об ОРД и, соответственно, принципа конспирации обусловлена перечнем субъектов ОРД, перечисленных в ст. 13, все остальное содержание принципа конспирации остается «белым пятном» в оперативно-розыскном законодательстве и фактически подтверждает изречение древних юристов: «Quod non est in actis, non est in mundo («Чего нет в документах, того нет в природе») [2, с. 282].

Во-вторых, не только персонал оперативных аппаратов нуждается в использовании принципа конспирации. Многочисленные целевые исследования и современная правоприменительная практика наглядно свидетельствуют, что в процессе осуществления ОРД (при подготовке и осуществлении оперативно-розыскных мероприятий, получении и реализации оперативной информации, использовании полученных результатов в судопроизводстве и др.) конспирацию обязаны или вынуждены соблюдать иные категории лиц -- конфиденты, судьи, прокуроры, участники процесса и другие.

Следовательно, они нуждаются хотя бы в общих, концептуальных положениях, раскрывающих содержание этого принципа (не говоря уже о прикладных правилах конспирации), которые, по нашему мнению, в законе отсутствуют. Однако не ошибаемся ли мы в своих суждениях и не достаточно ли имеющихся в Законе об ОРД положений о конспирации для прикладной реализации принципа? Насколько в реальности принцип конспирации (в виде конкретных дозволяющих, запрещающих и предписывающих норм) закреплен в законе?

Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации Закон об ОРД опубликован для всеобщего сведения, что делает его легитимным. Статья 3 Закона об ОРД провозглашает принцип конспирации, делая и его легитимным. Однако все без исключения правоведы в своих фундаментальных исследованиях, комментариях и академических учебниках по оперативно--розыскной деятельности единодушно согласны с тем, что содержание данного принципа и, что особенно важно, механизм его реализации раскрываются в ведомственных нормативных правовых актах «закрытого» характера и для весьма узкого круга лиц [4, с. 79]. Фактически следует признать, что при формальной декларации принципа в опубликованном законе этот закон совершенно не раскрывает его содержательно хотя бы в пределах одной -- двух статей.

Таким образом, при наличии опубликованного закона его важнейшая и значительная содержательная часть осталась для граждан (любого читателя) тайной. Возникает вполне логичный и ключевой вопрос: в чем разница между законом, не раскрывающим содержание правовой нормы (другими словами, не регулирующим определенные правоотношения), и неопубликованным законом, не подлежащим применению согласно ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации? И в том и в другом случае конечный потребитель закона -- гражданин остался в неведении. Отдельные положения, имеющие некоторое отношение к конспирации, содержащиеся в иных статьях (ст. 14--15), «размытые» текстом закона, представляются весьма неопределенными.

Основываясь на вышеизложенном, следует признать формальное отсутствие в Законе об ОРД положений, раскрывающих принцип конспирации и его фактическую функциональную декларативность при абсолютно легитимном статусе. С другой стороны, независимо от наличия и давности принятия Закона об ОРД, прагматичности и эффективности его положений, принцип конспирации, воплощенный в систему прикладных правил, рекомендаций и запретов, лежит в основе ОРД, давно и успешно позволяя решать задачи целого ряда субъектов и достигать бесспорно социально-значимых целей. полиция конспирация тайна факт

Важность закона (а значит и перечисленных в нем принципов) для общества определяется широтой и значимостью тех общественных отношений, регулировать которые и призван этот закон, а также актуальностью его целей и задач.

Статья 1 Закона об ОРД совершенно четко и категорично формулирует цели ОРД: обеспечение безопасности (территориальной, политической, экономической, экологической и др.) государства и различных его структур, жизни, здоровья, собственности каждой отдельной личности -- человека и гражданина во всей совокупности его прав и свобод. А целый ряд других (ранее упомянутых нами) законов проецирует эти цели на специфику деятельности конкретного правоохранного ведомства.

Можно категорично констатировать, что ОРД лежит в основе многоаспектной правоохранительной деятельности государства, обеспечивающей саму возможность его существования. Следовательно, социально-правовая значимость принципа конспирации ОРД лежит в основе как самой деятельности, так и ее гуманистических результатов, определяя фундаментальность принципа.

Резюмируя вышеизложенное, следует признать, что закрепленный в Законе об ОРД принцип конспирации является для нее определяющим, ключевым, фундаментальным, но при этом его юридическое содержание в законе не раскрыто и требует соответствующей нормотворческой корректировки для усиления его легитимности, простоты и доступности его интерпретации. Подобное может быть реализовано путем внесения соответствующих изменений и дополнений в действующий закон «Об оперативно-розыскной деятельности»; разработки проекта нового закона об ОРД или оперативно-розыскного кодекса; разработки единого уголовно-процессуально-оперативного кодекса, сочетающего в себе инструментарий и методики ныне действующих Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и Закона об ОРД.

Список литературы

1. Розыскной деятельности»: комментарий / под ред. П. Г. Пономарёва. М., 1997.

2. Латинско-русский словарь юридических терминов и выражений для специалистов и переводчиков английского языка / сост. М. Гамзатов. СПб., 2002.

3. Маршунов М. Н. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» в схемах и таблицах: постатейный комментарий. М, 1998.

4. Основы оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел: учебник / под ред. З. Л. Шхагапсоева и Н. П. Голянди- на. Краснодар, 2016.

5. Смирнов М. П. Комментарий оперативно - розыскного законодательства РФ и зарубежных стран: учеб. пособ. М., 2003.

6. Сурков К. В. Принципы оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995.

7. Тамбовцев А. И. Понятие и содержание принципа конспирации в оперативно-розыскной деятельности // Полицейский сыск: практический сборник. Хабаровск, 2012. Вып. 1.

8. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: научно-практический комментарий / под ред. В. В. Николюка, В. В. Каль- ницкого, А. Е. Чечетина. Омск, 1999.

9. Хармаев Ю. В. Теория оперативно-розыскной деятельности: учеб. пособие. Улан-Удэ, 2015.

10. Чисников В. Н. Первое особое междуведомственное совещание (съезд) по усовершенствованию уголовного сыска в Российской империи (1913): агентурно-оперативный аспект // Оперативник (сыщик). 2008. № 1 (14).

11. Чувилев А. А. Оперативно-розыскное право. М., 1999.

12. Шиенок В. П. К вопросу о содержании реализации принципа соблюдения конспирации в оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел // Пути совершенствования оперативно-розыскной деятельности в условиях правовой реформы: сборник науч. тр. Минск, 1993.

13. Шумилов А. Ю. Комментарий к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности». М., 2002.

14. Язык закона / под ред. А. С. Пиголкина. М., 1990. С. 21.

References

1. Goryainov K. K., Kvasha Yu. F., Surkov K. V. Federal'nyj zakon «Ob operativno-rozysknoj deyatel'nosti»: kommentarij / pod red. P. G. Ponomaryova. M., 1997.

2. Latinsko-russkij slovar' yuridicheskih terminov i vyrazhenij dlya specialistov i perevodchikov anglijskogo yazyka / sost. M. Gamzatov. SPb., 2002.

3. Marshunov M. N. Federal'nyj zakon «Ob ope- rativno-rozysknoj deyatel'nosti» v skhemah i tablicah: postatejnyj kommentarij. M, 1998.

4. Osnovy operativno-razysknoj deyatel'nosti or- ganov vnutrennih del: uchebnik / pod red. Z. L. Shkhagapsoeva i N. P. Golyandina. Krasnodar, 2016.

5. Smirnov M. P. Kommentarij operativno-rozys- knogo zakonodatel'stva RF i zarubezhnyh stran: ucheb. posob. M., 2003.

6. Surkov K. V. Principy operativno-rozysknoj deyatel'nosti organov vnutrennih del: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 1995.

7. Tambovcev A. I. Ponyatie i soderzhanie principa konspiracii v operativno-rozysknoj deyatel'nosti // Policejskij sysk: prakticheskij sbornik. Habarovsk, 2012. Vyp. 1.

8. Federal'nyj zakon «Ob operativno-rozysknoj deyatel'nosti»: nauchno-prakticheskij kommen- tarij / pod red. V. V. Nikolyuka, V. V. Kal'nickogo, A. Е. Chechetina. Omsk, 1999.

9. Harmaev Yu. V. Teoriya operativno-rozysknoj deyatel'nosti: ucheb. posobie. Ulan-Ude, 2015.

10. Chisnikov V. N. Pervoe osoboe mezhduvedom- stvennoe soveshchanie (s”ezd) po usovershenst- vovaniyu ugolovnogo syska v Rossijskoj imperii (1913): agenturno-operativnyj aspekt // Opera- tivnik (syshchik). 2008. № 1 (14).

11. Chuvilev A. A. Operativno-rozysknoe pravo. M., 1999.

12. Shienok V. P. K voprosu o soderzhanii reali- zacii principa soblyudeniya konspiracii v ope- rativno-rozysknoj deyatel'nosti organov vnu- trennih del // Puti sovershenstvovaniya ope- rativno-rozysknoj deyatel'nosti v usloviyah pravovoj reformy: sbornik nauch. tr. Minsk, 1993.

13. Shumilov A. Yu. Kommentarij k Federal'nomu za- konu «Ob operativno-rozysknoj deyatel'nosti». M., 2002.

14. Yazyk zakona / pod red. A. S. Pigolkina. M., 1990.

Размещено на Allbest.ru