О совершенствовании правового положения иностранных граждан в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

О совершенствовании правового положения иностранных граждан в России

Александр Петрович Солдатов,

главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, доктор юридических наук, профессор Академия управления МВД России Российская Федерация, г. Москва

Сергей Николаевич Братановский,

профессор кафедры государственных и уголовно-правовых дисциплин, доктор юридических наук, профессор Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова Российская Федерация, г. Москва

Аннотация

Актуальность исследования обусловлена тем, что замедление экономического роста, падение показателей в отдельных секторах экономики повлекли необходимость научного осмысления положительных и отрицательных сторон тех правовых гарантий, которые на сегодняшний день реализуются в России по отношению к иностранным гражданам. Пребывающие в Россию на законных основаниях иностранные граждане имеют соответствующие права и свободы, а государство, в свою очередь, обязано способствовать их полноценной реализации и соблюдению.

По данным МВД России, по состоянию на 2019 г. в стране находилось около 10 млн иностранных граждан, из которых 8,7 млн - это граждане стран ближнего зарубежья. При этом органы власти отмечают стабилизацию количества мигрантов, улучшение системы трудоустройства иностранных граждан, из которых около 1,5 млн человек трудятся в России на основании патента. Нарушение режима пребывания в России стало причиной того, что в 2019 г. въезд был запрещен 478 тыс. мигрантов. В общей сложности уже 1,6 млн иностранных граждан нарушили режим пребывания в России, что стало причиной для закрытия им въезда в нашу страну на различный срок. В то же время в 2019 г. почти вдвое увеличился показатель лиц, получивших российское гражданство (497 тыс. человек по отношению к 269 тыс. в 2018 г.Мы не анализируем статистику за 2020 г., так как наличие карантинных мер, вызванных пандемией, в значительной степени изменило характерную картину общего количества нахождения иностранных граждан в России. По данным СМИ, поток трудовых мигрантов в Россию в 2020 г. снизился до 70 % по сравнению с 2019 г.).

Учитывая приведенную статистику, неудивительно, что участниками различных правоотношений в нашей стране являются не только российские граждане, но и иностранцы, которые рассчитывают на соблюдение их прав и защиту законных интересов со стороны государства. В то же время следует отметить, что в российском законодательстве правовой статус иностранных граждан определен не в полной мере. Но это не единственный недостаток механизма обеспечения их правового статуса. В частности, не систематизированы и нормативные акты, которые определяют правовое положение иностранцев.

Для России не менее актуальным является и вопрос разработки действенных мер по предупреждению незаконной миграции иностранных граждан. В настоящее время вопрос о предоставлении временного убежища очень усложнен и требует создания специализированного механизма практического применения. Обозначенные тенденции и сформулированные проблемы подтверждают актуальность проводимого исследования.

Постановка проблемы: в настоящее время в различных отраслях юридической науки достаточно активно ведутся исследования проблем правового положения иностранных граждан в России. Изучение научных позиций ученых-юристов по указанным проблемам позволяет расширить теоретические положения института прав человека и гражданина и показать все разнообразие применяемых форм и методов при регулировании его правового статуса. миграция иностранный правовой

Цель исследования: выработка отдельных концептуальных подходов к совершенствованию правового положения иностранных граждан в России.

Методы исследования: диалектика, герменевтика, синергетика, философская концептология, исторический анализ.

Результаты и ключевые выводы: краткий анализ отдельных аспектов совершенствования правового положения иностранных граждан в России позволяет отметить, что это совершенствование имеет поступательный характер и обусловливается в значительной мере экономическими, политическими и социальными факторами российской действительности. Соотношение превалирования тех или иных видов правового регулирования в рассматриваемой сфере диктуется в значительной степени внутренним состоянием государства и его положением в отношениях с другими государствами.

Ключевые слова: Россия; иностранный гражданин; правовое положение; государственные формы; методы государственного управления; права и обязанности; совершенствование законодательства.

On Improving the Legal Status of Foreign Citizens in Russia

ALEKSANDR PETROVICH SOLDATOV, Doctor of Law, Professor,

Chief Researcher Officer of the Research Center Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, Moscow,

SERGEJ NIKOLAEVICH BRATANOVSKIJ, Doctor of Law, Professor,

Professor of the Department of State and Criminal-Legal Disciplines Russian University of Economics named after G. V. Plekhanov Russian Federation, Moscow

Annotation

The relevance of the study is due to the fact that the slowdown in economic growth and the decline in indicators in certain sectors of the economy have led to the need for scientific understanding of the positive and negative aspects of the legal guarantees that are currently being implemented in Russia in relation to foreign citizens. Foreign citizens who are legally staying in Russia have the corresponding rights and freedoms, and the state, in turn, is obliged to promote their full implementation and compliance.

According to the Ministry of Internal Affairs of Russia, as of 2019, there were about 10 million foreign citizens in the country, of which 8.7 million were citizens of neighboring countries. At the same time, the authorities note the stabilization of the number of migrants, the improvement of the system of employment of foreign citizens, of which about 1.5 million people work in Russia on the basis of a patent. Violation of the regime of stay in Russia was the reason that in 2019, 478 thou-sand migrants were banned from entering. In total, 1.6 million foreign citizens have already violated the regime of stay in Russia, which has caused them to be blocked from entering our country for various periods. At the same time, in 2019, the number of persons who received Russian citizenship almost doubled (497 thousand people compared to 269 thousand in 2018).

Given these statistics, it is not surprising that participants in various legal relations in our country are not only Russian citizens, but also foreigners who count on the observance of their rights and the protection of legitimate interests by the state. At the same time, it should be noted that the legal status of foreign citizens is not fully defined in Russian legislation. But this is not the only drawback of the mechanism for ensuring their legal status. In particular, the normative acts that determine the legal status of foreigners are not systematized.

For Russia, the issue of developing effective measures to prevent illegal migration of foreign citizens is no less urgent. At present, the issue of granting temporary asylum is very complicated and requires the creation of a specialized mechanism for practical application. The identified trends and formulated problems confirm the relevance of the research.

The problem statement: currently, various branches of legal science are actively conducting research on the problems of the legal status of foreign citizens in Russia. The study of the scientific positions of legal scholars on these issues allows us to expand the theoretical provisions of the institute of human and civil rights and to show all the variety of forms and methods used in regulating its legal status.

The purpose of the study: to develop separate conceptual approaches to improving the legal status of foreign citizens in Russia.

The research methods: dialectics, hermeneutics, synergetics, philosophical conceptology, historical analysis.

The results and key conclusions: a brief analysis of certain aspects of improving the legal status of foreign citizens in Russia allows us to note that this improvement is progressive and is largely due to the economic, political and social factors of the Russian reality. The ratio of the prevalence of certain types of legal regulation in the area under consideration is largely dictated by the internal state of the state and its position in relations with other states.

Keywords: Russia; foreign citizen; legal status; state forms; methods of public administration; rights and obligations; improvement of legislation.

Правовой статус гражданина в общем виде представляет собой комплекс его прав и обязанностей в реализуемых им правоотношениях. Такие отношения возникают у гражданина в процессе взаимодействия с другими субъектами права. Следует исходить из того, что любое государство является своеобразным объединением людей, которые подчиняются специально установленным в нем законам. В свою очередь создание государства является сложным процессом, имеет характерную историческую почву и зависит от целого ряда факторов, имеющих существенное значение в момент ее становления.

Соответственно, государство является своеобразной формой организации общества, объединяющей всех членов на основе отражения общественных интересов и потребностей, а также может выступать от имени всего общества ради достижения общего блага.

Т.А. Ермолаева и А.А. Ананьева отмечают, что с помощью правового статуса можно раскрыть многообразные связи, возникающие у человека, проживающего в государстве и обществе. Правовой статус личности - это положение личности, которое получило законодательное закрепление [7, с. 9].

Как юридическая категория, правовой статус имеет составные элементы, позволяющие раскрыть его сущность и содержание. Именно правовой статус личности позволяет определить законные пределы ее свободы, определить объем прав и свобод, установить границы ответственности. В зависимости от той или иной сферы человеческой жизнедеятельности выделяют четыре (либо пять) группы прав и свобод человека и гражданина - гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права. В отдельных случаях, учитывая тесную взаимосвязь, социальные и культурные права объединяются в одну группу и именуются социально-культурные.

Ключевое значение для понимания правового статуса иностранного гражданина играют личные, или естественные права человека, возникновение которых обусловлено существованием иностранного гражданина как личности. Например, личными правами от рождения обладает каждый человек в силу самого факта появления его на свет; их принадлежность не обусловлена какими-либо внешними или внутренними факторами, исключительно природными. Одним из таких базовых прав, положенных в основу правового статуса личности, является право на жизнь, принадлежащее каждому человеку от рождения. Данное право закреплено в Конституции Российской ФедерацииКонституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru., которая признает человека, независимо от его гражданства, наивысшей социальной ценностью.

Реализация лицом предоставленных ему Конституцией и другими законами прав и свобод зачастую возможна путем участия данного лица в отношениях с государством в сфере государственной власти, местного самоуправления и другими субъектами, которым делегированы административно-правовые полномочия по обеспечению реализации прав граждан.

Для реализации некоторых прав, свобод и выполнения обязанностей существенное значение имеет гражданство, которое согласно ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62 "О гражданстве Российской Федерации"О гражданстве Российской Федерации: федер. закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (в ред. от 31.07.2020) // СЗ РФ. 2017. № 31. Ст. 4792. является устойчивой связью лица с Российским государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Каждый имеет право на гражданство в России, которое он может получить при определенных условиях [5, с. 94].

Для правового статуса иностранного гражданина немаловажное значение имеет признание высшей ценностью его чести и достоинства. Кроме того, каждая личность, каждый иностранный гражданин в России вправе рассчитывать на защиту своей чести, на свободу и семейную тайну, личную неприкосновенность.

По своей природе данное право не является абсолютным, т. е. может быть при наступлении определенных обстоятельств ограничено. Здесь следует пояснить, что любые ограничения в отношении прав человека должны быть закреплены законодательно, а применяться могут только в том случае, если их неограниченное использование и реализация способны ущемить интересы других личностей.

Для того, чтобы любые ограничения прав и свобод применялись разумно и обоснованно по отношению к иностранным гражданам, законодатель в ст. 55 Конституции Российской Федерации отметил, что допустимость применения ограничений измеряется мерой необходимости защиты прав других лиц, охраны конституционного строя, правопорядка. О важности соблюдения баланса также отметил Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 15 июля 2004 г. № 304-ООб отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Трифоновой Валентины Степановны на нарушение ее конституционных прав пунктом 3 части первой статьи 6 и пунктом 1 части первой статьи 15 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности": определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2004 г. № 304-О. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс..

Вместе с тем в одном из своих более ранних определений от 14 июля 1998 г. № 86-О тот же суд отметил, что вмешательство в частную жизнь человека, нарушение свобод и достоинства личности может осуществляться на законных основаниях, например, если совершено преступное деяние, расследование которого требует сбора важной информации, ее последующего использования и надлежащего храненияПо делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" по жалобе гражданки И.Г. Черновой: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1998 г. № 86-О. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс"..

Таким образом, правовой статус иностранного гражданина, как личности, - это объемная, собирательная категория, которая в совокупности своих элементов отражает реальное положение человека в социуме, а также его социально-правовой статус.

В первую очередь правовой статус иностранного гражданина представлен органично взаимосвязанной системой прав и свобод человека, его обязанностями и интересами, которые признаны и закреплены на законодательном уровне. То есть права и свободы иностранного гражданина составляют ядро правового статуса личности, без них личность как таковая не состоялась бы. Также значимыми элементами правового статуса иностранного гражданина являются границы и меры юридической ответственности, законные интересы, подлежащие защите, отдельные правовые принципы (например, верховенства права, принцип разделения властей) [2, с. 215].

На сегодняшний день в России создана система норм, регулирующих отношения между иностранными гражданами и Российским государством. Основы правового статуса иностранцев закреплены не только в Конституции России, но и в разнообразных нормативных правовых актах, которые специально адресованы иностранцам. Так, иностранным гражданином, согласно абз. 1 ст. 1 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"О правовом положении иностранных граждан в Российской, является физическое лицо, не являющееся гражданином России и имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.

В наиболее общем виде правовой статус иностранцев отличается от правового статуса граждан России тем, что их права ограничены определенными законами. Например, они должны передвигаться и проживать на территории России только в рамках установленного порядка, не могут быть избраны в органы государственной власти и занимать определенные должности, не являются военнообязанными, проходят визовый контроль. Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства основывается на следующих принципах:

а) принцип законности. Находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства обязаны уважать Конституцию Российской Федерации и соблюдать российские законы;

б) принцип социального равенства. Иностранные граждане и лица без гражданства, как и граждане Российской Федерации, равны перед законом и судом. Российское государство гарантирует равенство всем гражданам, независимо от их половой, расовой, языковой или иной принадлежности, места жительства или религиозных воззрений. В России запрещены любые формы дискриминации. На них распространяются предусмотренные Конституцией Российской Федерации политические свободы и демократические права. Они могут вносить различные предложения в соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления;

в) принцип гуманизма основан на том, что в России гарантируются права и свободы всем людям, включая иностранных граждан и лиц без гражданства, что подтверждается нормами ч. 1 ст. 17 Конституции Российской Федерации;

г) принцип демократизма. Суть данного принципа состоит в том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 1--2 ст. 3 Конституции Российской Федерации);

д) принцип презумпции невиновности. Так, иностранные граждане и лица без гражданства считаются невиновными в совершении правонарушения или преступления до тех пор, пока их вина не будет доказана в установленном процессуальном порядке [1, с. 134].

Вопросы о предоставлении временного убежища иностранным гражданам получили базовую регламентацию в России в тот момент, когда ею была признана Конвенция ООН 1951 г.Федерации: федер. закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 31.07.2020) // СЗ РФ. 2018. № 1. Ст. 77. и Протокол 1967 г., касающиеся статуса беженцевПротокол, касающийся статуса беженцев от 31 января 1967 г. (вступил в силу 4 октября 1967 г.). Доступ из информационно-правового портала "Гарант".. В ст. 63 Конституции Российской Федерации закреплена возможность России как государства по предоставлению иностранному гражданину политического убежища.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона "О беженцах"О беженцах: федер. закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (в ред. от 22 декабря 2019 г.) // СЗ РФ. 2014. № 52. Ст. 7557. иностранные граждане вправе рассчитывать на получение временного убежища, если по определенным причинам им не удалось получить статус беженца. Институт временного убежища закреплен в российском законодательстве и позволяет иностранцу на законных основаниях остаться на территории России, прежде всего, из гуманных побуждений.

Таким образом, правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев является составной частью общего правового статуса иностранного гражданина. Равноправие иностранных граждан обеспечивается во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни. Граждане России равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других признаков. Такими же правами обладают и иностранные граждане.

В вопросе исследования особенностей правового статуса иностранцев в России следует ориентироваться на действующее законодательство. В этом случае понятие иностранного гражданина необходимо рассматривать в социальном и правовом аспектах. Это позволяет определить их место и роль в государстве и обществе, объясняет особенности правового статуса, а также содержание и особенности их права на труд, правовые средства обеспечения этого права.

Основой правового статуса иностранных граждан являются определенные права и обязанности в сфере государственно-правового регулирования. В частности, А.Д. Арутюнян отмечает, что, например, в области трудовых отношений существует ряд общих принципов, которые распространяются не только на граждан России, но и на иностранцев [3, с. 29].

В трудовых отношениях иностранцы пользуются равными правами с гражданами России, так как российское законодательство исходит из применения в области трудовых правоотношений принципа национального режима. Вместе с тем в законодательстве России существуют и специальные нормы в отношении иностранных граждан, пребывающих в Россию. Их правовое положение, согласно ст. 13 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", зависит от нескольких факторов: от цели пребывания иностранца в России и от страны происхождения иностранца.

Тем не менее, в настоящее время в России до сих пор не сформированы, не разработаны эффективные механизмы отбора иностранных граждан, с учетом их образования, профессиональных навыков, опыта, умений и знаний. Практически отсутствуют доступные факультеты изучения русского языка для иностранцев, курсы повышения квалификации, которые были бы результативными и учитывали социально-культурные, лингвистические особенности иностранцев, заинтересованных в постоянном трудоустройстве и дальнейшем проживании в России. Кроме того, важную, острую проблему современности представляет неофициальная занятость иностранных граждан, вследствие которой растет социальная напряженность в обществе, формируется и укрепляется отрицательное отношение к трудовым мигрантам.

В вопросе оценки мер и мероприятий, касающихся совершенствования условий и порядка пребывания беженцев и вынужденных переселенцев в России, необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что временную регистрацию (постановку на миграционный учет) в 2019 г. осуществляли 14 337 084 раза, что почти на 250 тыс. больше, чем в 2018 г. [6]. Тем не менее, данные сведения не подтверждают того факта, что ситуация в сфере миграции стабилизировалась. К тому же остается открытым вопрос о нелегальной ("латентной") миграции, которая не позволяет уполномоченным органам в полной мере вести учет всех прибывших и выбывших иностранцев и лиц без гражданства.

В настоящее время наблюдается существенное снижение фактов применения административных мер и санкций к мигрантам. Так, по сравнению с 2018 г., количество депортированных мигрантов в 2019 г. снизилось почти на 50 %. Кроме того, почти на 30 % снизилось количество административных правонарушений, совершаемых мигрантами.

Отталкиваясь от статистики, можно утверждать, что улучшились условия пребывания мигрантов в России, вновь прибывшими иностранными гражданами соблюдаются нормы нашего внутреннего законодательства, значительная часть из мигрантов ведет законопослушный образ жизни. Однако причины могут заключаться и в другом и меть в своей основе сугубо негативный характер.

В частности, коррупционное поведение государственных служащих, взяточничество и личная заинтересованность также могут выступать в качестве причин, повлиявших на снижение показателей депортированных и выдворенных трудовых мигрантов, данных о количестве совершенных административных нарушений и случаев закрытия въезда [4, с. 76].

Согласно ст. 2.6 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях. За совершение правонарушений в области режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России устанавливается ответственность, предусмотренная гл. 18 КоАП РФ. Проблемам административной ответственности иностранных граждан по действующему законодательству посвящалось специальное исследование, его результаты были представлены научному сообществу ранее [8, с. 190--194].

Действующее законодательство России усовершенствовало правовое положение иностранных граждан, четко регламентировав пребывание иностранных граждан на территории России. В то же время представляется необходимым разработать и принять концепцию и стратегию совершенствования правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации.

В данных нормативных документах должны быть отражены (уточнены) нормы о миграционном контроле и предварительной проверке иностранных граждан перед выездом из своей страны. Это позволит уменьшить поток нелегальных мигрантов, которые стремятся попасть в Россию, правовое положение которых государство не в состоянии установить и контролировать в полной мере. В Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" также должны быть внесены нормы о правах и обязанностях иностранных граждан. В частности, это должны быть имущественные и неимущественные права, интересы, свободы, обязанности иностранцев.

Надо учитывать и те экономические трудности, с которыми России столкнулась в прошедшем году. На одном из совещаний с членами Правительства, в начале 2021 г., Президент Российской Федерации дал поручение о разработке новых нормативных актов, касающихся правового положения иностранных граждан, связанных с упрощением правил въезда и пребывания на территории нашей страны, для тех, которые изъявили желание работать на строительных объектах.

Кроме того, стало известно, что с начала нового года вступили в силу изменения в налоговом и пенсионном законодательстве Евразийского Экономического Союза. Теперь работодатели, использующие труд иностранных граждан, будут отчислять денежные взносы за них в пенсионные фонды своих стран, а работники, являющиеся трудовыми мигрантами, получили право на зачисление в трудовой стаж время работы (срок) независимо от страны, где они трудятся.

У иностранных граждан появилось право на получение пенсий в любой стране, входящей в Евразийский Экономический Союз. Озвученные новые реалии, демократические и интеграционные процессы на постсоветском пространстве, по-нашему мнению, должны найти отражение при разработке предложенных нами Концепции и Стратегии.

По итогам проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1. В широком смысле иностранные граждане - это лица, которые находятся на территории другого государства, не являясь при этом его гражданами. В узком смысле иностранец - это лицо, находящееся в другой стране и имеющее при этом подтверждение своей принадлежности к гражданству другой страны. Лицо, у которого отсутствуют необходимые документы, подтверждающие его гражданство какого-либо государства, должно именоваться апатридом. Утратить гражданственную принадлежность человек может в любом возрасте, по самым разнообразным причинам, в том числе и в добровольном порядке.

Российская юридическая наука оперирует и другими понятиями, которые не тождественны по смыслу категориям "гражданин", "апатрид". Например, беженцем является лицо, покинувшее государство своего постоянного проживания в силу чрезвычайных обстоятельств (например, вследствие стихийных бедствий, войны). Вынужденный переселенец - гражданин определенного государства, покинувший место своего постоянного жительства, вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи нарушений общественного порядка.

2. Основы правового положения иностранцев и лиц без гражданства заложены Конституцией Российской Федерации - нормативным правовым актом высшей юридической силы. Вопросы, касающиеся непосредственно трудоустройства, социального обеспечения, выплаты пенсий и получения пособий, регулируются федеральными законами. На общероссийском уровне принимаются различные подзаконные правовые акты, которые направлены на исполнение и реализацию положений, содержащихся в правовых актах федерального уровня.

Равноправие иностранных граждан обеспечивается во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни. Иностранные граждане, несмотря на свою половую, расовую, религиозную принадлежность, социально-правовой или иной статус, обладают правами и несут обязанности. Современное законодательство России усовершенствовало правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, в нем четко регламентируется пребывание таких граждан на территории России.

Вместе с тем в настоящее время требуется разработка и принятие Концепции и Стратегии совершенствования правового статуса иностранных граждан, где были бы упрощены некоторые процедуры, учтены положительные аспекты цифровизации, стремительное внедрение информационных технологий в жизнь и общественные отношения. Необходимо на законодательном уровне разработать и внедрить отлаженные механизмы трудоустройства иностранных граждан, прежде всего, в целях минимизации нелегальной занятости иностранцев, среди которых много образованных, перспективных, ответственных работников, заинтересованных в достойной оплате труда. Кроме того, важно усовершенствовать и упростить контрольные мероприятия в целях отслеживания нелегальных мигрантов.

Список литературы