Проблемы управления системой органов внутренних дел Российской Федерации, обусловленные латентной реализацией информационной функции системы (системно-функциональный аспект)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы управления системой органов внутренних дел Российской Федерации, обусловленные латентной реализацией информационной функции системы (системно-функциональный аспект)

Костюченко Николай Иванович

Петрожицкая Ирина Анатольевна

В статье рассматриваются проблемы управления ОВД РФ, связанные с отсутствием исследования органов внутренних дел как системного феномена (одного из видов социальных систем) и информационной функции как его элемента. На основе анализа научных работ и учебной литературы обосновываются причины возникновения этих проблем: отсутствие диалектического, системного и структурно-функционального подходов; полифония научных мнений относительно понятийного аппарата феноменов «информационная функция», «информационное обеспечение», «система информационного обеспечения», «система ОВД». Предлагаются пути решения проблемы информационного обеспечения ОВД.

Ключевые слова: система, социальная система, структура систем, информационная функция, информационное обеспечение, система информационного обеспечения, система управления ОВД.

Problems of administration of the Internal Affairs Agencies system of the Russian Federation due to the latent implementation of the information function of the system (system-functional aspect)

The article deals with the problems of IAB management related to the absence of a study of internal affairs agencies as a systemic phenomenon (one of the types of social systems) and information function as its element. On the basis of the analysis of scientific papers and educational literature the reasons for these problems are substantiated: absence of dialectical, system and structural-functional approaches; polyphony of scientific opinions concerning the conceptual apparatus of the phenomena «information function», «information support», «information support system», «IAB system». Ways of solving the problem of IAA information support are proposed.

Keywords: system, social system, structure of systems, information function, information support, information support system, administration system of Internal Affairs Agencies.

Сегодня ведется активный поиск путей совершенствования правоохранительной деятельности, повышения эффективности органов внутренних дел, оптимизации их структуры, модернизации механизма управления в системе МВД России [1; 2].

На наличие проблем, связанных с оптимизацией структуры и механизма управления в государстве, обращают внимание Ю.Е. Аврутин, А.И. Александров, Н.В. Бугель, В.П. Сальников [3], Н.И. Глазунова [4], В.И. Франчук [5] и др. О «неоправданной перестройке организационных структур», дублировании «функций и полномочий» в ОВД говорит Ф.В. Лидер [6].

Можно продолжить рассмотрение мнений исследователей относительно проблем управления, однако это вряд ли целесообразно, поскольку фиксация многочисленных проблем не привела к выявлению причин их возникновения и не позволила выработать пути их преодоления.

К числу нерешенных в том числе относится проблема информационного обеспечения деятельности ОВД, которая имеет особое значение для совершенствования управленческой деятельности. Это обусловлено тем, что управление не может состояться без наличия сведений о процессах, происходящих в ОВД, и устойчивого функционирования управленческих связей, носителем которых является информация.

Логика последнего тезиса объясняет взаимосвязи интересующих нас элементов системы: системы ОВД, подсистемы управления, информационного обеспечения, управленческих связей и информации. Однако суть этих взаимосвязей как социальных явлений гораздо сложнее и требует более детального обоснования с учетом системного и диалектического подходов.

Взаимосвязи и взаимозависимости данных явлений системы ОВД объективны по своей природе. Они присутствуют в любой социальной системе независимо от осознания этого факта субъектами управления. Однако объективность существования перечисленных и других элементов указанных систем пока остается вне поля зрения ученых и практиков, поскольку ОВД и другие государственные органы, в том числе и само государство, не рассматриваются исследователями и субъектами управления как виды социальных систем. Это приводит к ситуации, когда для определения ОВД как социального образования употребляется термин «система ОВД», но при этом правоохранительные органы не рассматриваются в качестве социальной системы.

Объективный характер феномена «система ОВД» и его элементов (целей, задач, функций, структуры, управленческих связей и т. д.) учеными и субъектами управления не учитывается. Как следствие, при изучении взаимосвязей и взаимозависимостей этих элементов, в том числе сложных элементов (подсистем), они не определяются как системные образования. В итоге законы функционирования социальных систем и их элементов, без учета которых построить структуру системы и обеспечить управление системой невозможно, остаются без внимания.

С учетом вышеизложенного предлагаем рассмотреть проблемы управления ОВД, связанные с процессом латентной реализации информационной функции управления, который приводит к возникновению трудностей в информационном обеспечении управленческой и оперативно-розыскной деятельности.

Информационное обеспечение любого вида социальных систем, в том числе систем ОВД и их подсистем управления, является объективно необходимым их элементом, который делает возможным их оптимальное и устойчивое функционирование. Ученые и субъекты управления в большинстве случаев определяют это явление как «систему информационного обеспечения». Однако на практике под данным феноменом понимается только вид информационной деятельности, а не системное явление. управление российский информационный

В дальнейшем такая подмена понятий приводит к проблемам информационного обеспечения ОВД, поскольку в этом случае невозможно установить взаимосвязи и взаимозависимости между такими явлениями, как информация, информационная функция, информационное обеспечение, информационная система и система ОВД.

В энциклопедических источниках слово «информация» определяется как сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах, воспринимаемые человеком. Применительно к социальным системам можно говорить, что это сведения о системе и процессах, связанных с ее функционированием и управлением функционирования. Соответственно, можно утверждать, что субъект управления должен обладать полной, достоверной и своевременной информацией о системе и ее функционировании. Отсутствие таких данных о системе ОВД неминуемо приведет к снижению эффективности правоохранительной деятельности.

Сегодня информационные потребности субъектов управления существенно увеличились, но при этом, как показывает практика управления ОВД, они в полной мере не обеспечиваются.

Анализ возможных причин возникновения этой ситуации говорит о том, что они обусловлены недостаточной эффективностью управленческой деятельности и использования современных технических средств.

Процессы компьютеризации всех видов деятельности государства открыли новые возможности для работы с информацией. Однако они не смогли разрешить проблемы управления социальными системами и их информационного обеспечения. В ряде случаев их внедрение привело к многократному дублированию деятельности по вводу, обработке и реализации информации, т. е. к непроизводительным затратам (подробно будет рассмотрено ниже). Основной причиной этого явилось то, что создание программных средств исходило из следующего принципа: ввод информации в банк данных (далее - БД) и ее получение из БД (запрос - ответ) осуществляет пользователь, который получает информацию и работает с ней. Другими словами, сотрудник правоохранительных органов получал дополнительный и весьма значительный объем работы, который не был связан с его основной деятельностью.

Таким образом, компьютеризация без комплексной перестройки системы информационного обеспечения и оптимизации структуры системы ОВД не позволит повысить эффективность деятельности ОВД.

Так, компьютеризация предусматривает использование новых подходов к «информационной деятельности» - создания единого информационного ресурса на базе компьютерных систем, программных комплексов и компьютерных технологий. Это потребовало создания в системе ОВД новых структурно-функциональных образований (информационных подразделений и должностей).

Однако при отсутствии диалектического, системного и структурно-функционального подходов структура этих подразделений создавалась вопреки законам теории управления и теории систем. Субъекты управления опирались только на нормы управляемости - количество сотрудников на одного руководителя. При таком подходе оказалась невостребованной закономерность детерминации элементов социальных систем: «цель - задача - функция - структура», которая служит основой для формирования структуры любой социальной системы.

Как следствие, «информационная деятельность» в системе ОВД не рассматривалась в качестве элемента системы информационного обеспечения, который в соответствии с теорией управления должен определяться как результат реализации общей функции социальной системы - информационной функции. Другими словами, субъекты управления не осознали присутствие этой функции системы как объективного системного явления. Таким образом, информационная функция присутствовала в управлении ОВД латентно, а ее реализация субъектами управления происходила неосознанно (латентно) [7; 8; 9], т. е. на эмпирической основе, когда функция подменялась видом информационной деятельности ОВД.

Невозможно обеспечить эффективную реализацию информационной функции, не осознавая объективность ее присутствия, и тем более обеспечить закономерное построение структуры информационных подразделений в ОВД на основе упомянутой детерминации элементов социальной системы. По этой причине создание указанных подразделений произошло только на основе потребности субъекта управления в информации и подразделениях, которые должны были обеспечить ее получение.

Проблематичность реализации такого подхода без учета объективности существования социальных систем и их элементов (функций) отмечалась многими учеными (например, Н.И. Глазуновой, В.Д. Переваловым, В.А. Столяровой, А. Файолем и др.). Закономерность детерминации элементов системы констатировали Ю.Е. Аврутин, А.И. Александров, Н.В. Бугель, В.П. Сальников и др.

На проблемы формирования структуры государственных органов обращала внимание и Н.И. Глазунова: «Цели (задачи) организации обуславливают функции, а функции определяют структуру органа. Обусловленность структуры функциями (а не наоборот, как это порой бывает: создаем структурную единицу - должность, а то и целое министерство, а потом «придумываем» виды занятий) определяет целесообразность названия изучаемой подсистемы госуправления именно как функционально-структурной» [4]. Приведенный пример иллюстрирует ошибочность формирования структуры органов государства в обход законов управления социальными системами и процесса реализации их функций.

На проблему такой реализации функций государства указывал В.Д. Перевалов: «Если, например, государство перестанет выполнять функцию по обеспечению правопорядка, то рано или поздно общество будет дестабилизировано, наступит анархия, хаос, ведущие к его разрушению» [10]. Однако даже в этом случае отсутствие определения государства как вида социальной системы осталось без внимания ученых и практиков управления.

В данном контексте заслуживает внимания мнение А. Файоля о том, что «правление держится на развитии и выполнении шести существенных функций, если одна из этих функций не выполняется, предприятие может погибнуть или во всяком случае зачахнет» [11]. Данный вывод основоположника теории управления опередил свое время, поскольку теория систем была создана спустя 60 лет после опубликования его работ.

Как видно, решение проблем реализации функций и формирования структуры социальных систем имеет существенное значение для их устойчивого функционирования (в том числе и для системы МВД). При этом необходимо отметить два важных аспекта, сопряженных с феноменом «функция» и проблемами ее реализации.

Первый аспект связан с неопределенностью понятия «функция». В толковых словарях этот термин определяется как обязанность, назначение, круг деятельности, труд, выполняемая деятельность и т. д. [12; 13].

Большинство ученых под функцией понимают вид деятельности. Например, Б.Г Литвак полагает, что «действия, составляющие процесс управления, называются управленческими функциями» [14], В.И. Кнорринг отмечает: «Функции структуры управления определяют деятельность, направленную на организацию выполнения мероприятий по управлению объектом» [15].

Другого мнения придерживаются следующие исследователи. Е.Б. Кубко утверждает: «Функции социальных систем в сущности своей есть потенциальные их характеристики, являющиеся не частями деятельности, т. е. материальным процессом, а лишь направлениями этой деятельности, причем эволюционно необходимыми» [16]; В.А. Юсупов говорит о том, что функция - это «потенциальная возможность или необходимость действовать» [17]; В.Г Вишняков приходит к выводу, что реально функция сама по себе не существует, она наблюдается в процессе конкретной целенаправленной деятельности [18].

В связи с этим предлагаем следующую формулировку определения категории «функция социальных систем»: «Функция - это объективно существующий элемент социальной системы - потенциальная возможность действовать определенным образом в соответствии с целью ее реализации для достижения целей социальной системы» [7].

Исходя из данного определения, функция - это прежде всего объективно существующий элемент социальной системы, который предполагает действие, но таковым не является; действие - это результат реализации функции, обеспечивающий достижение целей социальной системы. Кроме того, «потенциальная возможность действовать» учитывает и свойство латентности функций. Если присутствие функции не осознано, то можно говорить о том, что она присутствует латентно и будет реализовываться на эмпирической основе. Как правило, это приводит к возникновению проблем в управлении системой.

Латентная реализация информационной функции снижает эффективность информационного обеспечения правоохранительной деятельности и приводит к дублированию деятельности ОВД [7].

Примером ситуации с латентной реализацией функций могут служить результаты социологического исследования в органах внутренних дел, проведенного Ф.В. Лидер. Респонденты полагали, что в системе ОВД: сохраняется дублирование функций и полномочий (70%); существует неоправданная перестройка организационных структур (42%); отсутствует четкое функциональное разграничение (47,6%); необходима ревизия имеющихся функций (57,7%) [6].

Дублирование функций, о котором вела речь Ф.В. Лидер, в нашем случае это результат латентной реализации информационной функции, существование которой не воспринято субъектами управления. Как следствие, они не учитывают, что информационная функция должна реализовываться за счет вспомогательных (учет, обработка, ввод, хранение, вывод информации), которые не принимаются во внимание при формировании структуры. Если исходить из практики информационной деятельности (опросы сотрудников ОВД разных регионов), то только операции по вводу информации могут дублироваться 2, 3 и более раз.

В результате в получении информации, ее вводе, обработке и хранении (отчеты, докладные, статистика и т. д.) участвуют сотрудники, занимающиеся правоохранительной деятельностью, и работники информационных и аналитических подразделений. Причем, как показывает практика, их функциональные и должностные обязанности даже не рассматриваются с точки зрения структурно-функционального разграничения. Как видно, латентная реализация информационной функции приводит к многократному дублированию деятельности сотрудников и увеличению трудозатрат.

Характерно, что функциональное дублирование происходит в условиях, когда мнения ученых и практиков управления сходятся в том, что основой повышения эффективности и производительности труда является их функциональное обособление, которое практически отсутствует. Причем эта ситуация свойственна любым структурным образованиям социальных систем (министерствам, управлениям, отделам и отдельным должностям), в том числе и структурным образованиям ОВД.

К сожалению, как уже отмечалось, в существующем варианте информационного обеспечения ОВД с информацией (получение, обработка, ввод, поиск, выборка, анализ и т. д.) работают сотрудники как структурных, так и информационных подразделений. При этом сотрудники, осуществляющие какой-либо вид правоохранительной деятельности, для получения интересующей их информации, находящейся в БД, вынуждены: отвлекаться от основного вида деятельности (реализации правоохранительной функции) и осуществлять несвойственную им часть информационной деятельности (информационную функцию) - учет и поиск информации в системах, ее получение и обработку; обладать достаточным уровнем знаний и навыков по поиску информации в разных информационных системах и БД.

Первое приводит к дублированию деятельности, второе - к большим временным трудозатратам на выполнение несвойственных сотрудникам правоохранительных органов должностных обязанностей. При этом они не обладают соответствующими навыками, наработка которых достаточно сложна и требует предварительного овладения большим объемом знаний.

В связи с этим для эффективной реализации функционального обособления видов деятельности, которое может быть проведено на основе теории систем и теории управления, помимо формирования функциональной структуры, должна проводиться соответствующая подготовка личного состава, который будет замещать вновь созданные структурные элементы (должности). Это обусловлено тем, что имеющихся у сотрудников оперативных, следственных и др. подразделений знаний об информатике недостаточно для эффективной работы с БД. При этом условия, необходимые для освоения информационных технологий, конкретных программных продуктов, формирования профессиональных навыков, практически отсутствуют.

Справедливость этих тезисов нашла подтверждение в практической деятельности авторов, связанной с информационным обеспечением ОВД.

Как показала практика информационно-аналитических подразделений, сотрудники, имеющие соответствующее образование по специальностям, связанным с информационными технологиями, и многолетний практический опыт, после перерывов в работе (отпуск, командировка) нуждались в восстановлении скорости обработки информации (загрузка, поиск, выборка, обработка и выдача информации, интересующей субъектов управления). Причем адаптационный период по восстановлению их «поисковых навыков» в БД составлял от 2 до 5 дней в зависимости от способностей конкретного сотрудника [19].

Все вышесказанное наглядно подтверждает, что отсутствие диалектического, системного и структурно-функционального подходов в теории и практике управления органами внутренних дел приводит к серьезным, а в ряде случаев неразрешенным до сегодняшнего дня проблемам в информационно-аналитическом обеспечении деятельности органов внутренних дел.

Таким образом, на основании сказанного можно прийти к выводу, что для разрешения проблем управления органами внутренних дел в части совершенствования информационного обеспечения оперативно-служебной и управленческой деятельности необходимо использовать диалектический, системный и структурно-функциональный подходы. На их основе рассматривать: социальное образование ОВД как вид социальной системы; функции ОВД, в том числе информационную, как объективно существующие, неотъемлемые элементы социальной системы ОВД; детерминацию элементов социальных системы как закон построения структуры любой социальной системы, в частности «системы информационного обеспечения»; свойство латентности как инструмент для осознания объективно присутствующих функций.

Литература

1. Костюченко Н.И. Проблемы теории и практики управления социальными системами. Краснодар, 2018.

2. Организация управления органами внутренних дел: учебник 2-е изд., перераб. и доп. /под общ. ред. А.М. Кононова, И.Ю. Захватова. М., 2017.

3. Основы управления в органах внутренних дел: учебник/под ред. В.П. Сальникова. М., 2002.

4. Глазунова Н.И. Государственное управление: учеб. для вузов. М., 2004.

5. Франчук В. И. Основы общей теории социального управления. М., 2000.

6. Лидер Ф.В. Особенности использования структурно-функционального подхода в управлении органами внутренних дел: социологический аспект: автореф. дис. ... канд. социол. наук. М., 2012.

7. Костюченко Н.И. Классификация функций социальных систем: теоретические и правовые основы. Краснодар, 2016.

8. Костюченко Н.И. Система функций социальных систем (на примере ОВД). Симферополь, 2018.

9. Костюченко Н.И. Понятие свойства латентности функций системы как инструмента их эффективной реализации // Вестн. Краснодар. ун-та МВД России. 2015. № 2(28).

10. Теория государства и права: учеб. /отв. ред. В.Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008.

11. Файоль А. Общее и промышленное управление. Центральный институт труда. М., 1923.

12. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1973.

13. Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. 4-е изд. М., 1989.

14. Литвак Б. Г. Разработка управленческого решения: учебник. 3-е изд., испр. М., 2002.

15. Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления. М., 2001.

16. Введение в теорию государственно-правовой организации социальных систем/ под общ. ред. Е.Б. Кубко. К., 1997.

17. Юсупов В.А. Право и советское государственное управление: административно-правовой аспект проблемы / науч. ред. Р.И. Тарнопольский. Казань, 1976.

18. Вишняков В. Г. Структура и штаты органов государственного управления. М., 1972.

19. Костюченко Н.И. Проблемы информационного обеспечения деятельности правоохранительных органов: материалы 2-й Междунар. науч.-практ. конф. Белгород, 2016.

References

1. Kostyuchenko N.I. Problems of theory and practice of social systems management. Krasnodar, 2018.

2. Organization of management of internal Affairs bodies: textbook. 2nd edition, revised and supplemented / ed. by A.M. Kononov, I.Yu. Zahvatova. Moscow, 2017.

3. Fundamentals of management in the internal Affairs bodies: textbook/ ed. by V.P. Salnikov. Moscow, 2002.

4. Glazunova N.I. State management: textbook. for universities. Moscow, 2004.

5. Franchuk V.I. Fundamentals of the General theory of social management. Moscow, 2000.

6. Leader F V. Features of using the structural and functional approach in the management of internal Affairs bodies: sociological aspect: auth. abstr.... Candidate of Sociology. Moscow, 2012.

7. Kostyuchenko N.I. Classification of functions of social systems: theoretical and legal bases. Krasnodar, 2016.

8. Kostyuchenko N.I. System of functions of social systems (on the example of ATS). Simferopol, 2018.

9. Kostyuchenko N.I. Concept of latency properties of system functions as a tool for their effective implementation // Bulletin of the Krasnodar University of the Ministry of internal Affairs of Russia. 2015. № 2(28).

10. Theory of state and law: textbook / ed. by V.D. Perevalov. 3rd ed., rev. and augm. Moscow, 2008.

11. Fayol A. General and industrial management. Central Institute of labor. Moscow, 1923.

12. Ozhegov S.I. Dictionary of the Russian language. Moscow, 1973.

13. Soviet encyclopedia / chief ed. by A.M. Prokhorov. 4th ed. Moscow, 1989.

14. Litvak B.G. Development of management solutions: textbook. 3rd ed., rev. Moscow, 2002.

15. Knorring V.I. Theory, practice and art of management. Moscow, 2001.

16. Introduction to the theory of state-legal organization of social systems / gen. ed. by E.B. Kubko. Kiev, 1997.

17. Yusupov V.A. Law and Soviet state administration. Administrative and legal aspect of the problem / scientific ed. by R.I. Tarnopolsky Kazan, 1976.

18. Vishnyakov V.G. Structure and staff of state administration bodies. Moscow, 1972.

19. Kostyuchenko N.I. Problems of information support of law enforcement agencies: proc. of the 2 International sci. pract. conf. Belgorod, 2016.

Размещено на Allbest.ru