Правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Артамонов Алексей Николаевич

Аннотация

Рассматриваются правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Исследуются их видовые характеристики. Отмечается отсутствие единого подхода у субъектов РФ по данному вопросу. Предлагаются меры по совершенствованию действующего законодательства.

Ключевые слова: государственная власть, субъект Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, правовой акт, постановление, распоряжение.

Abstract

Legal acts of the supreme executive body of state power of the subject of the Russian Federation

The article is devoted to the legal acts of the supreme executive body of state power of the subject of the Russian Federation. Their specific characteristics are studied. There is a lack of a unified approach among the subjects of the Russian Federation on this issue. In conclusion, we propose measures to improve the current legislation.

Keywords: state power, subject of the Russian Federation, supreme executive body of state power of the subject of the Russian Federation, legal act,

Основная часть

Осуществление государственного управления в субъекте РФ невозможно представить без массового использования подзаконных правовых актов, важнейшую роль среди которых играют акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта. Основы правового статуса высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [1]. Однако, наделяя высший исполнительный орган широким набором полномочий, в том числе правом на принятие правовых актов, федеральный законодатель не установил их видов и форм, оставляя данное право за регионами. Тем не менее в законе есть требование о том, что эти акты не должны противоречить Конституции, федеральным законам, указам Президента, постановлениям Правительства, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, а также правовым актам высшего должностного лица субъекта РФ.

Как известно, наименование высшего исполнительного органа устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций. В настоящее время большинство из них носят названия правительств или администраций, хотя в ряде республик встречаются и кабинеты министров и советы министров. Несмотря на такое разнообразие в названиях, виды и формы правовых актов высшего исполнительного органа удивительно однородны. Во всех 85 субъектах РФ правовыми актами высшего исполнительного органа являются постановления и распоряжения - по прямой аналогии с правовыми актами Правительства РФ. По той же аналогии постановления высшего исполнительного органа носят нормативно-правовой характер, а распоряжения - индивидуально-правовой характер.

Несмотря на то, что в федеральном законодательстве отсутствует легальное определение нормативного правового акта, в законах субъектов РФ их хватает с избытком. В Законе «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» дается одно общее определение правового акта, под которым понимается официальный письменный документ, обязательный на территории области и направленный на установление, изменение или отмену общеобязательных норм (нормативный правовой акт), или официальный письменный документ индивидуального правового регулирования (ненормативный правовой акт), принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом области в пределах полномочий либо принятый на референдуме Иркутской области [2]. Согласно Закону «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» нормативным признается акт, принятый референдумом края либо правотворческим органом Краснодарского края в рамках его компетенции и содержащий правовые нормы [3]. В законе «О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)» под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме в установленном порядке уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм [4].

В большинстве случаев дефиниции нормативного правового акта субъекта РФ содержат все существенные признаки нормативности, которые неоднократно были сформулированы в постановлениях Пленума Верховного Суда. К ним относятся: издание акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений [5].

Регулируя широкий спектр правоотношений, постановления высшего исполнительного органа по праву занимают центральное место среди подзаконных нормативных правовых актов органов исполнительной власти региона. Ведущий управленческий характер постановлений подтверждается и статистическими данными, согласно которым постановления высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ значительно превышают иные виды подзаконных нормативных правовых актов. Только в 2020 г. Правительством Брянской области было принято 727 постановлений, Администрацией Владимирской области - 934 постановления, Правительством Нижегородской области - 1140 постановлений, а Правительством Санкт-Петербурга - 1265 постановлений.

В региональной практике достаточно редко встречаются постановления в «чистом виде», которые непосредственно содержат общеобязательные правила поведения для неопределенного круга лиц. К ним, например, относятся постановления о введении различных правовых режимов или об установлении мер социальной поддержки отдельным категориям граждан. Гораздо чаще постановлениями утверждаются разного рода положения, порядки, правила, регламенты, инструкции и иные разновидности утверждаемых нормативных правовых актов. В таких постановлениях содержание правовых предписаний, как правило, не излагается, но они придают первоначальное правовое значение нормам, содержащимся в утверждаемом акте. Тем не менее, постановление не является актом однократного действия, а представляет собой нормативный правовой акт. Он продолжает действовать до тех пор, пока действует утверждаемый акт, содержащий нормы права.

Следует отметить, что не всегда нормативный по форме правовой акт является таковым и по содержанию. Существуют акты, нормативность которых сложно определить однозначно. Это, в частности, могут быть правовые акты «общего» характера, которые не обладают в полном объеме всеми существенными признаками нормативности. Как и нормативные, они издаются в установленном порядке управомоченным субъектом, содержат властные предписания, обращены к неопределенному кругу лиц, но их действие является однократным. К таковым, например, можно отнести постановление Правительства Мурманской области «О переносе выходного дня в 2020 году», которое адресовано всем государственным гражданским служащим Мурманской области, а также работникам государственных предприятий и учреждений, находящихся в ведении исполнительных органов государственной власти области, но его предписания носят разовый характер [6].

Еще одной разновидностью постановлений выступают акты, с одной стороны, имеющие конкретного адресата (орган исполнительной власти субъекта РФ или иную организацию), а с другой - содержащие правовые предписания, которые могут применяться неоднократно. Они получили название «смешанных» правовых актов. Допустимым примером является постановление Правительства Брянской области «Об утверждении Порядка привлечения департаментом финансов Брянской области остатков средств на единый счет областного бюджета Брянской области и возврата привлеченных средств», адресованное региональному финансовому органу, но содержащее несколько правовых норм [7].

Случаи, когда в постановлении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ присутствуют как нормативные, так и индивидуальные предписания, далеко не единичны, а конструкции таких «смешанных» актов могут быть самыми разнообразными. Содержащиеся в них общеобязательные правила поведения могут сочетаться с декларативными заявлениями, интерпретационными разъяснениями, программными задачами, методическими рекомендациями и даже с обычной статистической информацией.

Подобная правотворческая практика воспринимается учеными и специалистами далеко не однозначно. Дискуссионным остается вопрос и с так называемыми «программными» актами, к которым относятся разного рода доктрины, концепции, стратегии, планы, программы, проекты, «дорожные карты». Их основной формой в субъектах РФ являются государственные программы. Возведение подобных документов в ранг нормативных актов посредством их утверждения постановлениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, как это и предусматривается ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, вызывает обоснованную критику со стороны многих представителей научного сообщества. Так, Л.В. Концевая, сопоставляя целевую программу с признаками нормативного акта, приходит к выводу о том, что целевая программа относится скорее к актам правоприменения, нежели к нормативным правовым актам [8, с. 54]. А.С. Домченко также полагает, что программные акты управления ни по структуре, ни по содержанию не являются нормативными правовыми актами [9, с. 55]. По мнению Н.С. Кутузовой, напротив, программные документы относятся к источникам права, которые санкционируются государством, а именно утверждаются подзаконными нормативными правовыми актами [10]. Нам же представляется, что государственные программы субъекта РФ в силу своего содержания, структуры, процедуры принятия не являются правовыми актами как таковыми. Это косвенно подтверждается постановлением Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. №877, в котором программные акты управления отнесены к иным документам, не являющимся нормативными [11], а также определением государственной программы субъекта РФ, содержащимся в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации», где под ней понимается документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации [12].

На региональном уровне государственного управления достаточно часто встречаются правоприменительные акты, оформленные в виде постановления высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, но не содержащие общеобязательных правил поведения и не обладающие иными существенными признаками нормативности. Это могут быть решения о создании (ликвидации) государственных предприятий и учреждений, об утверждении итогов выполнения государственных программ, о переводе земельного участка из одной категории в другую, о награждении и поощрении, о предоставлении субсидий конкретным лицам, о предоставлении права пользования, об утверждении составов рабочих групп и др. Объяснить данный феномен можно многими факторами: пренебрежением правилами юридической техники, сложившейся в регионе правотворческой практикой, недостаточной квалификацией специалистов, идентичными требованиями к оформлению и реквизитам нормативных и ненормативных актов. Перечень этих факторов открыт, но главным из них является отсутствие федерального закона о нормативных правовых актах, который должен официально закрепить все необходимые для правотворческой деятельности дефиниции, единые правила юридической техники, установить исчерпывающий перечень видов и форм нормативных правовых актов для различных субъектов правотворчества, включая и региональные.

Помимо постановлений, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе принимать ненормативные (индивидуальные) правовые акты в форме распоряжений. В законодательстве субъектов РФ под ненормативными понимаются правовые акты, содержащие индивидуальные предписания, рассчитанные на однократное применение и адресованные конкретному лицу (лицам) [13]. Согласно ст. 38 Закона «О Правительстве Тверской области» распоряжения Правительства Тверской области являются ненормативными правовыми актами, принимаются по вопросам назначения на должность и освобождения от должности отдельных категорий государственных гражданских служащих Тверской области, хозяйственной и иной деятельности и не порождают общеобязательных норм права, за исключениями, установленными федеральным законодательством, Уставом Тверской области и законами Тверской области [14]. В ст. 33 Закона «О Правительстве Московской области» под распоряжениями понимаются правовые акты, принимаемые Правительством Московской области по вопросам организационно-распорядительного и индивидуального характера [15]. В большинстве же законов субъектов РФ формулировка распоряжения в точности повторяет норму Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», согласно которой акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений [16]. Как правило, распоряжениями утверждаются региональные программы, концепции и стратегии развития, создаются (ликвидируются) государственные предприятия и учреждения, рабочие группы, межведомственные и иные комиссии и советы, изымаются объекты недвижимости для государственных нужд и заключаются долгосрочные государственные контракты. С помощью распоряжений оформляется осуществление организационно-массовых мероприятий и материально-технических операций, подводятся итоги региональных смотров и конкурсов, утверждаются отчеты, передается (принимается) в собственность имущество, определяются уполномоченные на осуществление тех или иных действий органы и должностные лица.

Хочется обратить внимание и на тот факт, что тождественные по своему содержанию правовые акты высшего исполнительного органа в разных субъектах РФ могут оформляться по-разному - и как нормативный правовой акт, и как индивидуальный. Так, например, перевод земельного участка из одной категории в другую в Ивановской области оформляется распоряжением регионального правительства [17], а в Липецкой области - постановлением правительства [18]; отчет об исполнении бюджета в Пензенской области утверждается распоряжением правительства [19], а в Брянской области - постановлением правительства [20] и т.д.

Если проанализировать правовые акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации за последние несколько лет с точки зрения их содержания и формы принятия, то можно сделать вывод о том, что в целом они соответствуют устоявшимся представлениям о нормативности или ненормативности подзаконных правовых актов. Нами выявлены единичные случаи оформления ненормативными актами (распоряжениями) общеобязательных правил поведения. Однако наличие индивидуальных предписаний в нормативных по форме актах (постановлениях) не является редкостью в региональной управленческой практике. Такие акты могут носить не только «общий» или «смешанный» характер, но и быть полностью ненормативными, что, безусловно, противоречит теории правовых актов и правилам юридической техники. Подобные явления не только снижают эффективность деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, но и создают проблемы с их оспариванием в судебном порядке, так как производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов значительно отличается от производства об оспаривании ненормативных правовых актов. Полагаем, что только принятие федерального закона о нормативных правовых актах сможет окончательно устранить имеющиеся противоречия между формой и содержанием в правовых актах высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Литература

правовой исполнительный государственный власть

1. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 1999 г. №184-ФЗ (с изм. от 21 марта 2021 г.) // Собр. законодательства РФ. 1999. №42. Ст. 5005.

2. О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области: закон Иркутской области от 12 янв. 2010 г. №1-оз (с изм. от 9 марта 2021 г.) // Ведомости ЗС Иркутской области. 2010. №17, т. 1.

3. О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края: закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. №7-КЗ (с

4. О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия): закон Республики Саха (Якутия) от 25 дек. 2003 г. 98-З №199-III (с изм. от 17 сент. 2020 г.) // Якутские ведомости. 2004. №4.

5. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 дек. 2018 г. №50 // Бюл. Верховного Суда РФ. 2019. №2.

6. О переносе выходного дня в 2020 году [Электронный ресурс]: постановление Правительства Мурманской области от 4 дек. 2020 г. №849-ПП. URL: https://www.garant.ru/ hotlaw/murmansk/1427739/ (дата обращения: 03.03.2021).

7. Об утверждении Порядка привлечения департаментом финансов Брянской области остатков средств на единый счет областного бюджета Брянской области и возврата привлеченных средств [Электронный ресурс]: постановление Правительства Брянской области от 28 дек. 2020 г. №710-п. URL: https:// docs.cntd.ru/document/974061267 (дата обращения: 03.03.2021).

8. Концевая Л.В. Является ли целевая программа нормативным правовым актом? // Общество и право. 2013. №1.

9. Домченко А.С. Виды нормативных и иных неиндивидуализированный правовых актов публичного управления федерального уровня // Российское право: образование, практика, наука. 2017. №6.

10. Кутузова Н.С. О роли нормативно-правовых актов программного характера // Российская юстиция. 2016. №5.

11. Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 1 сент. 2012 г. №877 (с изм. от 10 июля 2017 г.) // Собр. законодательства РФ. 2012. №37. Ст. 4997.

12. О стратегическом планировании в Российской Федерации: федер. закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ (с изм. от 31 июля 2020 г.) // Собр. законодательства РФ. 2014. №26, ч. I. Ст. 3378.

References

1. On the general principles of the organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the subjects of the Russian Federation: fed. law d.d. Oct. 6, 1999 No. 184-FL (as amended on March 21, 2021) // Coll. of the legislation of the Russian Federation. 1999. No. 42. Art. 5005.

2. On legal acts of the Irkutsk Region and lawmaking activities in the Irkutsk Region: law of the Irkutsk Region d.d. Jan. 12, 2010 No. 1-oz (as amended on March 9, 2021) // Vedomosti of Legislative Assembly of Irkutsk Region. 2010. No. 17, vol. 1.

3. On law-making and normative legal acts of the Krasnodar Territory: law of the Krasnodar изм. от 9 дек. 2019 г.) // Кубанские новости. 1995. №98.

4. Territory d.d. June 6, 1995 No. 7-KZ (as amended on Dec. 9, 2019) // Kuban news. 1995. No. 98.

5. On legal acts of state authorities of the Republic of Sakha (Yakutia): law of the Republic of Sakha (Yakutia) d.d. Dec. 25, 2003 98-Z No. 199III (as amended on Sept. 17, 2020) // Yakutskiye vedomosti. 2004. No. 4.

6. On the practice of consideration by courts of cases on challenging normative legal acts and acts containing explanations of legislation and having normative properties: resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation d.d. Dec. 25, 2018 No. 50 // Bull. of the Supreme Court of the Russian Federation. 2019. No. 2.

7. On the postponement of the weekend in 2020 [Electronic resource]: resolution of the Government of the Murmansk Region d.d. Dec. 4, 2020 No. 849-PP. URL: https://www. garant.ru/hotlaw/murmansk/1427739/ (date of access: 03.03.2021).

8. On approval of the Procedure for attracting the remaining funds to the unified account of the regional budget of the Bryansk Region by the Department of Finance of the Bryansk Region and returning the attracted funds [Electronic resource]: resolution of the Government of the Bryansk Region d.d. Dec. 28, 2020 No. 710-p. URL: https://docs.cntd.ru/document/974061267 (date of access: 03.03.2021).

9. Kontsevaya L.V Is the target program a normative legal act? // Society and law. 2013. No. 1.

10. Domchenko A.S. Types of normative and other non-individualized legal acts of public administration of the federal level // Russian law: education, practice, science. 2017. No. 6.

11. Kutuzova N.S. On the role of normative legal acts of a programmatic nature // Russian justice. 2016. No. 5.

12. On approval of the composition of regulatory legal acts and other documents, including program documents, developed by federal executive bodies, which cannot be adopted without prior discussion at meetings of public councils under these federal executive bodies: resolution of the Government of the Russian Federation d.d. Sept. 1, 2012 No. 877 (as amended on July 10, 2017) // Coll. of the legislation of the Russian Federation. 2012. No. 37. Art. 4997.

13. On strategic planning in the Russian Federation: fed. law d.d. June 28, 2014 No. 172 - FL (as amended on July 31, 2020) // Coll. of the legislation of the Russian Federation. 2014. No. 26, pt. I. Art. 3378.

14. On legal acts in the Sverdlovsk Region: law of the Sverdlovsk Region d.d. March 10, 1999 No. 4-OZ (as amended on Oct. 14, 2020) //

Размещено на Allbest.ru