Полицейские системы современных государств: основные подходы к типологии

Размещено на http://www.allbest.ru/

Полицейские системы современных государств: основные подходы к типологии

Степанян Анна Игоревна

Аннотация

полицейский политический режим государство

Актуальность затронутой в статье темы обусловлена необходимостью поиска наиболее эффективных механизмов осуществления полицейской деятельности в условиях современности. Разнообразие моделей полицейской деятельности в унитарных и федеративных государствах, государствах с различными формами правления и политическими режимами требуют выделения критериев компаративистского анализа и позволяют осуществить типологию полицейских систем. В статье рассмотрены типы полицейских систем, выделенные на основе различий административно-правового статуса элементов полицейской системы. Охарактеризованы полицейские системы централизованного, децентрализованного и интегративного типов.

Ключевые слова: современное государство, полицейская система, типы полицейских систем, централизованная полицейская система, децентрализованная полицейская система, интегративная полицейская система.

Annotation

Police systems of modern states: basic approaches to typology

The relevance of the research topic is due to the need to find the most effective mechanisms for implementing police activities in modern conditions. The variety of models of police activity in unitary and federal states, states with different forms of government and political regimes require the allocation of criteria for comparative analysis and allow us to implement a typology of police systems. The article deals with the types of police systems identified on the basis of differences in the administrative and legal status of elements of the police system. Police systems of centralized, decentralized and integrative types are characterized.

Keywords: modern state, police system, types of police systems, centralized police system, decentralized police system, integrative police system.

Интерес к организации полицейской системы в XXI в. постоянно растет [1, с. 216; 2, с. 54; 3, с. 2]. Это происходит прежде всего в связи с поиском ее оптимальной модели, которая отвечала бы всем требованиям современности. Данная проблема привлекает все большее внимание исследователей разных научных специальностей. В российской юридической науке продолжает развиваться самостоятельная сфера знаний - полициеведение [4, с. 221], а в Европе наблюдаются создание и активизация деятельности научных обществ, занимающихся полицейской историей и реализующих разнообразные научные проекты, позволяющие углубить понимание природы и организации полицейской системы как социоюридического феномена. Исследователи обращают свое внимание на неизученные зоны государственно-правовой реальности, широко используют в своих изысканиях междисплинарный подход и подчеркивают значимость компаративистского подхода к изучению полицейских систем [1, с. 216]. Интерес ученых обращен к природе полицейской системы [5, с. 152], ее структурно-функциональным характеристикам [6, с. 10], месту в правоохранительной системе государства [7, с. 6].

Совершенствование согласованных стратегий и практики национальных и местных органов власти в области противодействия преступности и обеспечения безопасности, создание надежной и прозрачной системы оказания услуг имеют огромное значение для обеспечения возможностей решать проблемы современного общества, вызванные не только ростом урбанизации, но и глобальными угрозами, которые могут иметь губительные последствия на местном уровне [8].

Колоссальный объем эмпирического материала, накопленный юридической наукой и практикой многих государств за всю историю их существования, возможно обобщить только с помощью специфического инструментария - типологии.

Типология или классификация полицейских систем мира - важнейшая категория и одновременно методологическая проблема юридической науки. Обычно терминологически слово «типология» употребляется для характеристики типа научной классификации, результатом которой выступает выявление высшей и наиболее обобщенной классификационной единицы - типа [9, с. 416]. Соответственно, типология

полицейских систем - это научная классификация полицейских систем по определенным типам (группам) по аналогичным общим признакам, которые проявляются в единстве их закономерностей и тенденций возникновения, развития и функционирования.

Главной методологической проблемой типологии является выбор критериев (основы) группировки полицейских систем по типам.

В современном демократическом государстве полицейская деятельность определяется двумя основными моделями ее организации: континентально-европейской и англосаксонской. Континентально-европейская модель характеризуется жестким централизованным управлением полицейскими ведомствами со стороны государства, властной «вертикалью» полномочий. Она реализована в Австрии, Германии, Италии, Испании и Франции. Англосаксонская модель отличается децентрализацией управления, повышением полномочий местных органов власти и меньшими по объему полицейскими функциями [10, с. 61].

Понимая полицейскую систему как совокупность формальных и неформальных структурных механизмов государственной полиции, используемых в конкретной стране, выделим на основании общепринятого различия в административно-правовом статусе их элементов три типа полицейских систем:

централизованную;

децентрализованную;

интегративную.

Основным методологическим подходом к рассмотрению полицейских систем современных государств изберем институциональный подход, который позволяет определить, как централизация и децентрализация, а также различная институциональная организация могут влиять на эффективность функционирования полицейской системы. Когда страны классифицируются как развитые или развивающиеся на основе индекса человеческого развития [11, с. 22], децентрализованные полицейские системы, как правило, связаны с положительной интенсивностью полицейской деятельности в странах с более высоким индексом, и обратно пропорционально - в странах с более низким индексом. Эти выводы свидетельствуют о различном влиянии децентрализации полиции на эффективность ее деятельности [12, р. 200]. Децентрализованная полицейская система использует набор формальных и неформальных институциональных или структурных механизмов, отличный от того, что используется в рамках централизованной полицейской системы.

Институциональный подход позволяет составить представление о том, как другие институты (культура, политика, экономика) влияют на оформление децентрализованных или централизованных полицейских систем. Это особенно важно для сравнительного анализа полицейских систем в различных странах.

Полицейские системы децентрализованного типа

Развитие концепции децентрализации полиции осуществлялось поэтапно, испытывая воздействие глобальных явлений и учитывая эволюцию мысли о государственном управлении [13, р. 253]. Первый этап может быть отнесен к 1970-м - 1980-м гг. На фоне упадка централизованного экономического планирования и управления правительства и развитых, и развивающихся стран начали децентрализовывать иерархическую бюрократию, чтобы добиться более эффективного и инклюзивного предоставления государственных услуг [14, p. 4]. До сих пор оценки перспектив достижения этих результатов в условиях децентрализации остаются неоднозначными [15, р. 32].

Второй этап пришелся на середину 1980-х гг. Большое число стран Центральной и Восточной Европы, Латинской Америки и Восточной Азии обратились к децентрализации в надежде восстановить рыночную экономику, создать или укрепить демократию и содействовать развитию управления на благо общества [14, р. 5].

Третий этап начался в 1990-е гг. и был связан с появлением новой школы государственного управления, которая переориентировала деятельность правительства как непосредственного поставщика услуг на деятельность органа, осуществляющего контроль за их предоставлением. Децентрализация рассматривалась как возможность использовать новые методы управления и достигать разнообразных целей, поставленных новым государственным управлением (например, управлением, ориентированным на конкретные задачи и потребности граждан, командную работу и более широкое участие общественности в управлении государства).

Децентрализация означает передачу полномочий, ответственности и ресурсов от субъектов одного уровня управления (например, центрального, федерального, национального, регионального, государственного) [16, р. 134135] другим субъектам, в числе которых:

полевые подразделения вышестоящих правительственных министерств или ведомств;

подчиненные уровни управления; полуавтономные государственные органы или корпорации;

районные, региональные или функциональные органы власти; и

частные, некоммерческие или неправительственные организации [17, с. 34].

Характерными чертами децентрализованной полицейской системы являются:

наличие на федеральном уровне множества отличных по своему административно-правовому статусу правоохранительных полицейских структур различной подчиненности;

большое количество полицейских агентств территориальных и муниципальных образований, обеспечивающих правопорядок в пределах своей юрисдикции, которые отличны по своему административно-правовому статусу, целям, задачам, правовым основам деятельности, организационной структуре;

наличие выборных должностей в полиции муниципальных образований, что обусловливает юрисдикцию только на определенной территории, подчиненность закону и подотчетность избирателям, исключает возможность воздействия на выборное лицо со стороны других административно-управленческих структур и лиц и является серьезным антикоррупционным фактором.

Примером полицейской системы децентрализованного типа является полицейская система США. Существующая структура полиции США в определенной степени отражает общественное неприятие любой концентрации полицейской власти. Система полицейских органов США является нескоординированной, многосубъектной, одной из самых сложных в мире, характеризующейся чрезвычайной степенью дублирования и противоречивой юрисдикцией. В этой стране существуют три законодательных и правоохранительных уровня юрисдикции - федеральный, уровень штата и местный. На каждом из этих уровней созданы различные полицейские структуры, осуществляющие правоприменение. Исторически сложилось так, что между органами разных уровней юрисдикции как в названиях, так и в функциях и властных полномочиях существуют различия. Помимо этого наблюдается рост частных охранных и детективных бюро, выполняющих многие функции, традиционно принадлежавшие полиции. Единой федеральной полиции как единого центрального ведомства, выполняющего традиционно полицейские функции, в США не существует [17, с. 196].

Децентрализованные полицейские системы имеют различную степень децентрализации. Полицейские организации в Соединенном Королевстве Великобритании и Ирландии, включающие более пяти десятков региональных полицейских подразделений в Англии, Шотландии и Уэльсе, считаются децентрализованными. Но по сравнению с десятками тысяч полицейских подразделений в Соединенных Штатах Америки они выглядят относительно централизованными. Деятельность каждого из них контролируется так называемой местной полицейской властью, под которой понимается своего рода управляющее учреждение, осуществляющее общее руководство полицейским отрядом - соединением полицейских подразделений [18, с. 56].

В Австралии каждый из шести штатов имеет свою собственную полицию и свою собственную нормативную базу, но не принимает законов по вопросам, касающимся федеральных организаций, и не может принимать законы, противоречащие федеральным законам Содружества Австралии. Австралия пытается уйти от фрагментации, характерной для американской полиции.

Полицейская система Бразилии имеет баланс между центральной федеральной властью и ограниченным числом региональных полицейских сил. Полицейские силы каждого штата находятся в ведении Государственного секретариата общественной безопасности. Как и многие другие страны Латинской Америки, Бразилия располагает военной полицией, которая контролируется вооруженными силами, подобно жандармерии в Европе. Поэтому, хотя военная полиция развернута в различных бразильских штатах, она подчиняется штабам различных военных округов.

Полицейские системы централизованного типа

Централизованная полицейская система характеризуется жестким подчинением всех сил обеспечения внутренней безопасности страны под прямым контролем национального руководства. Руководство централизованными органами полиции и вертикальная цепочка командования составляют неотъемлемую часть функционирования государственных структур. В большинстве зарубежных стран оно осуществляется специальными министерствами, имеющими неограниченную юрисдикцию на всей территории страны.

Характерными чертами централизованной полицейской системы являются:

наличие нескольких самостоятельных, имеющих особый правовой статус правоохранительных полицейских организаций различной подчиненности, обладающих взаимопересекающимися полномочиями в области обеспечения общественной безопасности: национальной полиции - государственного института, выполняющего задачи по охране и обеспечению общественной безопасности в составе гражданской администрации и жандармерии [19, с. 13-14] - специальных полицейских формирований вооруженных сил, выполняющих задачи по охране и обеспечению общественной безопасности в военной и гражданской сферах под общим руководством гражданской администрации, но под непосредственным руководством своих командиров;

наделение министерства внутренних дел широкими полномочиями в различных областях общественной жизни;

функционирование института префектов - представителей центрального правительства в административно-территориальных единицах страны;

разделение деятельности полиции (или жандармерии) на судебную и административную;

осуществление постоянного и жесткого контроля со стороны гражданских властей за деятельностью сил обеспечения внутренней безопасности;

наличие муниципальной полиции;

органы государственной безопасности (разведка и контрразведка) организационно входят в состав министерства внутренних дел и министерства обороны на правах их структурных подразделений - дирекций (департаментов).

Централизованному типу полицейской системы отдают предпочтение страны Западной континентальной Европы, Россия и другие восточноевропейские страны. При этом между централизованными полицейскими организациями этих стран существуют значительные различия, на основании которых полицейские системы можно разделить на подтипы:

полицейские системы с полной централизацией полиции;

полицейские системы с высокой централизацией и небольшим количеством местных полицейских сил;

полицейские системы с региональной централизацией под федеральной властью;

полицейские системы с децентрализацией местной полиции при сильном влиянии централизованного полицейского ведомства.

Примером страны с полностью централизованной полицией является Швеция [20, с. 1751], где полицейская деятельность осуществляется под управлением центрального административного органа - Rikspolisstyrelsen. Полицейская система включает в себя ряд полицейских органов, каждый из которых отвечает за поддержание порядка в одном из округов страны. Далее округа подразделяются на полицейские округа, которых насчитывается несколько сотен.

Во Франции, Италии, Испании функционируют полицейские системы, построенные по модели высокой централизации с небольшим числом местных полицейских подразделений. Во Франции существует два национальных полицейских ведомства: Национальная полиция, которая действует в городах, и Национальная жандармерия, которая осуществляет свою деятельность в сельской местности и небольших городах. Третье ведомство - полиция государственной безопасности - Compagnies Republicaines de Securite - входит в состав Национальной полиции, но организована как военное подразделение. Национальные полицейские органы Италии включают Государственную полицию, которая отвечает за общественный порядок и безопасность; карабинеров, которые выполняют функции военной полиции и гражданской полиции; и финансовую полицию (казначейскую гвардию), которая занимается экономическими преступлениями - уклонением от уплаты налогов, фальшивомонетничеством и др. Полицейская система Испании состоит из двух национальных полицейских ведомств: Национальной полиции, которая отвечает за реализацию большинства полицейских функций, и Гражданской гвардии - военизированной силы, которая патрулирует сельские районы и обеспечивает национальную безопасность, осуществляя борьбу с терроризмом и массовыми беспорядками.

Полицейские системы Германии и Нидерландов представляют подтип, в котором региональная централизация находится под федеральной властью. В Германии действуют две федеральные полицейские силы: Федеральное управление уголовной полиции, роль которого аналогична роли ФБР в Соединенных Штатах Америки, и Федеральная пограничная служба. Основная полицейская структура опирается на полицейские силы штатов или провинций, которые имеют аналогичную структуру. В Нидерландах Национальное полицейское управление подчиняется Министерству внутренних дел, однако основу полицейской системы составляют региональные полицейские силы. Существует также военная полиция, Королевская голландская полиция - Koninklijke Marechaussee, которая действует в сельских районах и следит за безопасностью границ.

Полицейская система Бельгии включает федеральные полицейские силы, объединяющие бывшую жандармерию и национальное подразделение уголовного розыска, а также многочисленные местные полицейские силы, каждая из которых подчиняется мэру. Бельгийская полицейская система ближе к англо-американской децентрализованной модели, чем другие европейские централизованные модели.

Полицейские системы интегрированного типа

Интегрированная (смешанная) модель полицейской системы характеризуется сочетанием элементов централизованной и фрагментарной моделей. В ней предпринята попытка найти «золотую середину» - совместить принципы централизации и децентрализации в управлении различными элементами полицейской системы страны.

Западноевропейские ученые интегрированную модель полицейской системы часто называют «умеренно децентрализованной», «комбинированной» системой, «системой компромиссов» [21, с. 7-9]. Такая полицейская система функционирует в условиях федеральной системы управления или аналогичного конституционного устройства, где ответственность за правопорядок возлагается на правительства составных штатов, провинций или префектур, а контроль за полицейскими учреждениями в штатах, провинциях или префектурах возлагается как на федеральное (центральное) правительство, так и на правительства составных штатов, провинций или префектур независимо от степени и меры контроля, осуществляемого любым из этих органов.

Примером интегрированной полицейской системы является полицейская система Японии. Полицейские подразделения Японии развернуты в ряде региональных полицейских префектур. Каждая региональная сила обладает определенной степенью автономии. Полиция располагается в небольших полицейских постах - Кобан - в городах и Чузаишо - в сельской местности и поддерживает беспрецедентную близость к обслуживаемым общинам. Национальное полицейское управление центрального правительства осуществляет руководство местными полицейскими подразделениями и пропагандирует общие стандарты; оно также занимается тайным сбором разведывательных данных. Попытки изучить и применить опыт работы японской полиции были предприняты многими странами.

Безусловно, деление полицейских систем на централизованные, децентрализованные и интегративные является условным. Такая классификация не в полной мере отражает различия существующих полицейских систем современных государств, поскольку некоторые реально существующие системы являются гибридными: одни их черты соответствуют одному типу полицейских систем, а другие черты - другому типу. Важно разработать последовательную типологию, которая учитывала бы различную степень централизации/децентрализации структур относительно друг друга. Она должна учитывать тот факт, что в разных странах используются разные модели местного самоуправления. Некоторые национальные государства имеют только один уровень местного самоуправления, другие - несколько (например, в Кении существует четыре типа местного самоуправления, но все они находятся на одном уровне, а во Франции - три уровня местного самоуправления [регионы, департаменты и коммуны]). Этот критерий учитывает все уровни власти на местах, несмотря на то, что все они обозначены как местное самоуправление. Критерии типологизации должны учитывать социально-экономические факторы, политическую культуру общества, которое может быть открытым демократическим или закрытым тоталитарным, институциональные потребности полиции, социальные ожидания в отношении общественной безопасности и поддержания необходимого уровня обслуживания населения. Такая классификация существенно облегчит проведение сравнительных межнациональных исследований полицейских систем и выявление наиболее эффективных механизмов полицейской деятельности.

Литература

1. Нижник Н.С., Бялт В.С., Демидов А.В., Семенова О.В. Полицейская система России: генезис, эволюция, современное состояние и перспективы развития // Вестн. С.-Петерб. ун-та МВД России. 2017. № 2(74).

2. Нижник Н.С., Нудненко Л.А. Становление и развитие полицейской системы имперской России // История государства и права. 2017. № 20.

3. Нижник Н.С., Сидоренко Н.С. Полицейская деятельность: три века служения полиции Отечеству // Полицейская деятельность. 2018. № 5.

4. Нижник Н.С. Полицеистика: основные этапы развития полицейско-правовой теории в России // Российская полиция: три века служения Отечеству: сб. ст. Юбилейной междунар. науч. конф. /под ред. В.Л. Кубышко: в 2 ч. М., 2019. Ч. 1.

5. Геворкян А.И. К вопросу о характеристике полицейской системы современного государства // Российская полиция: три века служения Отечеству: материалы юбилейной междунар. науч. конф., посвященной 300-летию российской полиции / под ред. Н.С. Нижник. СПб., 2018.

6. Нижник Н.С. Полицейская система - структурно-функциональный элемент правоохранительной системы государства // 210 лет МВД России: история и современность: материалы всерос. науч.-практ. конф., 21 сент. 2012 г. СПб., 2013. Ч. 1.

7. Нижник Н.С. Полицейская система как элемент правоохранительной системы современного государства // Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на современном этапе: материалы Междунар. науч.-практ. конф., 1920 сент. 2013 г. / под общ. ред. В.А. Сосова. Краснодар, 2013.

8. Четырнадцатый Конгресс Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и уголовному правосудию (Киото, Япония, 20-27 апр. 2020 г.). Руководство для дискуссий // Организация Объединенных Наций [официальный сайт]. URL: https://undocs. org/ru/A/CONF.234/PM.1 (дата обращения: 17.04.2020).

9. Пикуля Т.А. Современная типология государств мира // Актуальные вопросы современной юридической науки: теория, практика, методика: сб. материалов II Междунар. заоч. науч. конф. Могилев, 2017.

10. Акулов В.И., Соломатина Е.А. Полицейские силы зарубежных стран // Полицейская деятельность. 2011. № 1.

11. Геворкян А.И. Современное государство: подходы к определению сущностных черт // Вестн. С.-Петерб. ун-та МВД России. 2019. № 2(82).

12. Stallmann J.I. The differential effects of decentralization on police intensity: A crossnational comparison //The Social Science Journal. 2019. Vol. 56. No. 2.

13. Ahmad J., Devarajan S., Khemani S. Decentralization and service delivery // Handbook Nizhnik N.S., Sidorenko N.S. Police activity: three centuries of serving the police to the Fatherland // Police activity. 2018. No. 5.

14. Асямов С.В., Миразов Д.М., Таджиев А.А., Якубов А.С. Полиция зарубежных стран: система организации и опыт профессиональной подготовки кадров. Ташкент, 2010.

15. Густова Л.В. Организационные и правовые основы функционирования полиции России, Великобритании и США: сравнительно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2016.

16. Быков А.В. Теоретические и прикладные проблемы функционирования национальных полицейских систем: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008.

17. Сорокина Е.А. Полицейская система Швеции: особенности функционирования в современном государстве // Российская полиция: три века служения Отечеству [Электронный ресурс]: материалы юбилейной междунар. науч. конф., посвященной 300-летию российской полиции, Санкт-Петербург, 2325 апр. 2018 г. / под ред. Н.С. Нижник. СПб.

Сведения об авторе

Степанян Анна Игоревна, адъюнкт кафедры теории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России

Размещено на Allbest.ru