Некоторые аспекты противодействия хищениям бюджетных денежных средств, выделенных в виде грантов и субсидий

Размещено на http://allbest.ru

Некоторые аспекты противодействия хищениям бюджетных денежных средств, выделенных в виде грантов и субсидий

Р.А. Мангасаров,

адъюнкт* 3-го факультета (подготовки научных и научно-педагогических кадров)

Академия управления МВД России Российская Федерация, г. Москва

Аннотация

Актуальность: в последние годы в Российской Федерации сохраняется стабильно высокий уровень хищений бюджетных денежных средств, в том числе выделенных в виде грантов и субсидий, что обусловливает дополнение и адаптацию к своевременным реалиям, частных методик борьбы с данными видами преступлений.

Постановка проблемы: по мнению практических работников экономической безопасности и противодействия коррупции, основными проблемами, возникающими на стадии возбуждения уголовных дел, выступает их сложный, высокоинтеллектуальный характер. Зачастую данные преступления совершаются лицами, наделенными властными полномочиями и обладающими обширным кругом коррупционных связей, в том числе в правоохранительных органах. Для установления первоначального источника поступления денежных средств (бюджета любого уровня) необходимо проследить длинную цепочку расчетов между различными организациями, что требует от сотрудников ЭБиПК и следственных органов глубоких познаний в различных областях права (бюджетное, налоговое, таможенное, финансовое, земельное).

Цель исследования: выработка научно обоснованных предложений и рекомендаций по повышению эффективности борьбы с хищениями бюджетных денежных средств, выделенных в виде грантов и субсидий.

Методы исследования: контент-анализ документов, анализ, синтез, описание, сравнение.

Результаты и ключевые выводы: на основе установленных тенденций и закономерностей делается вывод, что основными направлениями дальнейшего совершенствования деятельности органов внутренних дел, в частности оперативно-розыскной деятельности подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции, в рассматриваемой сфере будут выступать налаживание деятельности специализированных структурных подразделений органов внутренних дел и обеспечение решения ими задач по борьбе с хищениями бюджетных денежных средств, выделенных в виде грантов и субсидий, путем качественного осуществления информационно-аналитической работы, прогнозирования, планирования, а также внутреннего и внешнего взаимодействия.

Ключевые слова: борьба с хищениями бюджетных денежных средств; экономические и коррупционные преступления; грант; субсидия; оперативно-розыскные мероприятия; подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции.

хищения бюджетный денежный грант субсидия оперативный розыскной

Some aspects of countering the theft of budget funds allocated in the form of grants and subsidies

R.A. Mangasarov,

Adjunct of the 3^rd Faculty (Training Research and Teaching Staff) Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, Moscow

Annotation

Relevance: in recent years, the Russian Federation has maintained a consistently high level of embezzlement of budget funds, including those allocated in the form of grants and subsidies, which leads to the addition and adaptation to the timely realities of private methods of combating these types of crimes.

Statement of the problem: according to practitioners of economic security and anti-corruption, the main problems arising at the stage of initiation of criminal cases are their complex, highly intellectual nature. Often, these crimes are committed by persons with authority and possessing a wide range of corruption links, including in law enforcement agencies. To establish the initial source of funds (budget of any level), it is necessary to trace a long chain of payments between different organizations, which requires the staff of Ebipk and investigative bodies to have deep knowledge of knowledge in various areas of law (budget, tax, customs, Finance, land).

The purpose of the study: development of sci-entifically-based proposals and recommendations to improve the effectiveness of the fight against the theft of budget funds allocated in the form of grants and subsidies.

Research methods: content analysis of documents, analysis, synthesis, description, comparison.

Results and key conclusions: on the basis of established trends and patterns it is concluded that the main directions of further improvement of activity of bodies of internal Affairs, in particular operational-investigative activity of divisions of economic security and counteraction of corruption in this area will be the establishment of specialized structural subdivisions of organs of internal Affairs and solving their tasks in the fight against the theft of budget funds, allocated in the form of grants and subsidies, through the qualitative implementation of information and analytical work, forecasting, planning, as well as internal and external interaction.

Keywords: fight against embezzlement of budget funds; economic and corruption crimes; grant; subsidy; operational and investigative measures; economic security and anti-corruption units

Введение

В Российской Федерации на современном этапе существуют серьезные экономические проблемы, прежде всего связанные с дефицитом бюджета. В связи с этим задачей первоочередной важности является организация надлежащего контроля за распределением и расходованием бюджетных денежных средств во всех областях экономики. В соответствии со Стратегией экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года ключевыми угрозами экономической безопасности являются высокий уровень коррупции и криминализации в экономической сфере. При этом стратегическими задачами обеспечения экономической безопасности России выступают борьба с нецелевым использованием и хищением государственных средств, коррупцией, теневой и криминальной экономикой О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года: указ Президента РФ от 13 мая 2017 г..

В последние годы сферы выделения, распределения и расходования бюджетных денежных средств в Российской Федерации характеризуются высоким уровнем криминализации. Согласно сведениям ГИАЦ МВД России совершено: в 2011 г. -- 124,6 тыс., 2012 г. -- 173 тыс., 2013 г. -- 141,2 тыс., 2014 г. -- 107,8 тыс., 2015 г. - 112,4 тыс., 2016 г. - 108,8 тыс., 2017 г. - 105,1 тыс. экономических преступлений, при этом доля возмещения причиненного ущерба снизилась с 75,1 % до 50,9 % [10].

В феврале 2018 г. в ходе выступления на расширенном заседании коллегии МВД России Министр внутренних дел Российской Федерации генерал полиции Российской Федерации В. А. Колокольцев отметил, что сотрудниками полиции выявляется 85 % от всех зарегистрированных преступлений экономической направленности. При этом в условиях неблагоприятных внешнеполитических процессов повышается актуальность в защите российской экономики, прежде всего выделяемых бюджетных денежных средств на государственную поддержку [2].

В целях своевременного оперативного реагирования на возникающие угрозы Российская Федерация выделяет значительные бюджетные средства, однако в настоящее время эффективная система контроля за их расходованием не выстроена. Сложившаяся в экономике России обстановка обусловливает необходимость определения путей совершенствования работы правоохранительных и иных контрольно-надзорных органов по борьбе с хищениями бюджетных денежных средств, в том числе выделенных в виде грантов и субсидий.

Базовые понятия. Переходя непосредственно к рассмотрению сущности аспектов борьбы с хищениями бюджетных денежных средств, выделенных в виде грантов и субсидий, необходимо обратиться к базовым понятиям, отражающим в целом ее современное состояние.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации под бюджетной системой Российской Федерации понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве России, регулируемая нормами права совокупность бюджетов. К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:

— федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

— бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

— местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт- Петербурга и Севастополя; бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 15.02.2016) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823..

Бюджет Российской Федерации представляет собой смету доходов и расходов государства на определенный период времени, в которой содержатся сведения об источниках поступления денежных средств, а также направления их расходования. Государственные средства в Российской Федерации распределяются и расходуются путем целевого бюджетного финансирования. Сфера бюджетного финансирования охватывает значительное количество приоритетных отраслей экономики, которые нуждаются в регулярной поддержке из государственного бюджета, с целью их надлежащего функционирования. Для их поддержания и развития государством выделяются достаточно большие денежные ресурсы. При этом предполагается, что бюджетные средства будут использованы только по целевому назначению, а отклонение от бюджетных целей будет расценено как умышленное неисполнение утвержденного бюджета, основной целью которого выступает накопление государственных бюджетных средств для обеспечения общественных запросов и потребностей, в том числе по укреплению приоритетных сфер экономики (здравоохранения, образования, науки, культуры и т. д.).

Кроме того, в рамках бюджетного финансирования с целью укрепления конкретных направлений экономики, достижения определенных социально-экономических целей государство поддерживает институт выделения грантов и субсидий.

Субсидии. В соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации следует различать следующие виды субсидий:

— межбюджетные перечисления, предоставляемые для софинансирования расходов и иных обязательств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (межбюджетный трансфер);

— бюджетные денежные средства, предоставляемые юридическим и физическим лицам.

Субсидии имеют следующие особенности:

— бюджетные денежные средства передаются безвозмездно;

— бюджетные денежные средства имеют конкретное целевое назначение;

— бюджетные денежные средства привлекаются в качестве софинансирования.

Таким образом, под субсидиями мы понимаем бюджетные денежные перечисления (выплаты), безвозмездно предоставляемые нижестоящим бюджетам, а также юридическим или физическим лицам в качестве софинансирования на реализацию конкретных целей.

Под субсидированием понимается процесс безвозмездного предоставления бюджетных денежных средств нижестоящим бюджетам, а также юридическим или физическим лицам в качестве софинансирования на реализацию конкретных целей.

Гранты. В настоящее время одну из важных правовых проблем борьбы с хищениями бюджетных денежных средств, выделенных в виде грантов и субсидий, по нашему мнению, представляет неопределенность в российском законодательстве правового статуса гранта. Различные отрасли законодательства по-разному трактуют данный вид государственной поддержки в зависимости от его определенного вида (гранты Президента РФ, гранты в сфере экономики и т. д.). Вместе с тем в нормативных правовых актах зачастую встречаются различные производные понятия, такие как грантовая программа, грантовая поддержка, грантовое поощрение и иные.

В соответствии со статье 251 Налогового кодекса Российской Федерации гранты предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах российскими физическими лицами, некоммерческими организациями, а также иностранными и международными организациями и объединениями по перечню таких организаций, утверждаемому Правительством РФ, на осуществление конкретных программ в области образования, искусства, культуры, науки, физической культуры и спорта (за исключением профессионального спорта), охраны здоровья, охраны окружающей среды, защиты прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных законодательством РФ, социального обслуживания малоимущих и социально незащищенных категорий граждан, а в случае предоставления грантов Президента РФ -- на осуществление деятельности (программ, проектов), определенной актами Президента РФ. При этом законодатель исключает денежные средства, выделяемые в виде грантов и субсидий из базы налогообложения по налогу на прибыль.

Вместе с тем в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 78) содержится упоминание о грантах в форме субсидий, которые служат основанием для сравнения понятий гранта и субсидия.

В соответствии с письмом Министерства Финансов РФ № 02-01-10/59734 от 19 октября 2015 г. с точки зрения бюджетного законодательства правовая природа субсидий и грантов в форме субсидий, предоставляемых в соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, неделима. В то же время субсидии и гранты в форме субсидий, предоставляемые в соответствии со ст. 78.1, по своей правовой и экономической сущности различны.

Следует отметить, что гранты могут иметь как поощрительный, так и компенсационный характер и, как правило, предоставляются по результатам конкурса. При этом получателями одного и того же гранта могут быть как коммерческие, так и некоммерческие организации.

По вопросу о признаках разделения случаев предоставления субсидий и грантов в форме субсидий Министерство Финансов РФ полагает необходимым отметить, что согласно положениям ст. 78 и 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации единственным основанием для формирования в законе (решении) о бюджете расходов на предоставление юридическим лицам грантов в форме субсидий является наличие решений Президента РФ, Правительства РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации. Указанные решения об учреждении грантов юридическим лицам могут быть приняты, исходя из приоритетов государственной (региональной, местной) политики в любой сфере общественных отношений, а также из полномочий органов публичной власти.

Схожими признаками между рассматриваемыми понятиями будут выступать: целевое назначение, безвозмездность и безвозвратность предоставления денежных средств. При этом важной особенностью гранта, выступает строго определенный порядок расходования бюджетных денежных средств. Стоит отметить, что расходование субсидий также регламентировано посредством установления смет расходов, однако при расходовании грантов возможны различные степени регламентации расходования бюджетных денежных средств, которые включают различные уровни жестких смет расходов, а также ограничивают свободу в определении конкретных направлений расходования гранта. При этом в каждом отдельном случае существует ряд особенностей правового регулирования, которые устанавливаются дополнительно в зависимости от области, в которой выделяются гранты.

Таким образом, по нашему мнению, можно сформулировать определение гранта как унифицированного понятия для всех отраслей права Российской Федерации, под которым мы понимаем безвозмездное и безвозвратное, освобожденное от налогов, целевое финансирование (бюджетное, внебюджетное) юридических, физических лиц или общественных объединений, осуществляющих социально-полезную деятельность по их заявкам с последующим отчетом об его использовании.

Государственное регулирование. Одной из важнейших задач государства является законодательное регулирование сфер: выделения, распределения и расходования государственных денежных средств, в том числе выделяемых в виде грантов и субсидий. При этом в ходе распределения бюджетных денежных средств государство выполняет в первую очередь функцию стабилизации, выступает регулирующим финансовым механизмом государственной экономической политики. Также стоит отметить, что выделение государственной финансовой поддержки должно производиться в строгом соответствии с бюджетным законодательством, а возникающие общественные отношения в процессе распределения и расходования бюджетных денежных средств также должны регулироваться данным законодательством. При этом планомерная финансовая деятельность государства невозможна без отлаженной процедуры поступления денежных средств в государственный бюджет, а также их надлежащего распределения и расходования в строгом соответствии с их целевым назначением, которое определено приоритетными потребностями государства. Как нам представляется, сложившиеся в Российской Федерации экономические отношения на современном этапе характеризуются отсутствием надлежащего контроля и отработанной системы, со стороны правоохранительных и иных государственных структур, отвечающих за мониторинг и регулирование бюджетной сферы.

Важную роль в решении проблем экономической безопасности, в том числе в борьбе с хищениями бюджетных денежных средств, в системе правоохранительных органов занимают подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел (далее --ЭБиПК). Этот факт во многом обусловлен тем, что применяемые в строгом соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» подразделениями ЭБиПК оперативно'-розыскные мероприятия зачастую негласного характера оказываются наиболее действенными, нежели гласные меры иных правоохранительных органов. В одной и той же ситуации сотрудники ЭБиПК могут применить различные оперативно-розыскные мероприятия и способы получения значимой информации как отрытого, так и закрытого характера, результатом которых будет являться с одинаковой степенью успешности, выявление предупреждение и раскрытие преступлений. Вместе с тем огромный пласт оперативно-розыскной работы осуществляется в большинстве своем на негласной основе с использованием специфических сил, средств и методов: работа с лицами, оказывающими конфиденциальное содействие, проведение негласных оперативно-розыскных мероприятий (прослушивание телефонных переговоров, снятие технических каналов связи, оперативное внедрение и ряд других) и т. п. Это вызвано тем, что замаскированным, организованным, тайно совершенным преступлениям и лицам, их совершившим, нужно противопоставить действенные меры негласного характера, которые позволяли бы своевременно предотвращать и быстро раскрывать подобные преступления [7].

Как показывает практика ЭБиПК, вести борьбу с хищениями бюджетных денежных средств, выделенных в виде грантов и субсидий, без проведения комплекса оперативно-розыскных мероприятий весьма сложно. Вместе с тем в последние годы, на ряду с «традиционными» экономическими преступлениями в бюджетной сфере, такими как мошенничество, присвоение и растрата, получают широкое распространение коррупционные преступления, в том числе хищения бюджетных средств, выделенных в виде грантов и субсидий, связанных с вымогательством денежных средств у грантополучателей, а также факты получения должностными лицами незаконных денежных вознаграждений за устранение конкуренции, победу в конкурсах и др.

Борьба с хищениями бюджетных денежных средств, в том числе выделенных в виде грантов и субсидий, является одним из приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел и их подразделений ЭБиПК. Факты хищений бюджетных средств, выделенных в виде грантов и субсидий, выступают одним из основных источников угрозы экономической безопасности в бюджетной сфере, в связи с чем оперативное обслуживание данного направления должно находиться под постоянным и пристальным вниманием подразделений ЭБиПК всех уровней. Создавшееся положение в бюджетной сфере предопределяет необходимость активизации деятельности подразделений ЭБиПК, трансформации их работы, совершенствования имеющихся форм и методов борьбы с хищениями бюджетных денежных средств, выделенных в виде грантов и субсидий, а также внедрения в практику ЭБиПК новых подходов к организации работы, в том числе на основе предварительных научных исследований.

Проблемы. Необходимо отметить высокий уровень латентности преступлений рассматриваемой категории, а также тот факт, что в настоящее время по фактам хищений бюджетных денежных средств, в том числе выделенных в виде грантов и субсидий, уголовные дела возбуждаются крайне редко. Основными проблемами, по мнению практических работников ЭБиПК, возникающими на стадии возбуждения уголовных дел, выступает их сложный, высокоинтеллектуальный характер. Зачастую данные преступления совершаются лицами, наделенными властными полномочиями и обладающими обширным кругом коррупционных связей, в том числе в правоохранительных органах. Вместе с тем зачастую объектом рассматриваемых преступлений выступают бюджетные денежные средства, которые являются средством платежей и находятся в постоянном движении. При этом для установления первоначального источника поступления денежных средств (бюджета любого уровня) необходимо проследить длинную цепочку расчетов между различными организациями [8]. В связи с этим выявление преступлений и последующее возбуждение уголовных дел требует от сотрудников ЭБиПК и следственных органов глубоких познаний в различных областях права (бюджетное, налоговое, таможенное, финансовое, земельное), а также знаний федеральных законов и подзаконных актов, регламентирующих финансовую и хозяйственную деятельность юридических и физических лиц. Кроме того, совершаемые хищения бюджетных денежных средств, в том числе выделенных в виде грантов и субсидий, связаны с их последующим выводом за пределы Российской Федерации в так называемые оффшорные зоны. Выделил эту проблему и Министр внутренних дел Российской Федерации генерал полиции Российской Федерации В.А. Колокольцев, выступая на расширенном заседании коллегии МВД России в феврале 2019 г.: «...в соответствии с положением уголовно-процессуального законодательства органы расследования обязаны наложить арест на имущество и банковские счета для компенсации ущерба в дальнейшем. Однако выявить и установить их в достаточном объеме не всегда представляется возможным. Зачастую на момент расследования значительная часть активов уже реализована обвиняемыми. Кроме того, широко используются криминальные схемы по быстрому выводу похищенных средств за рубеж через оффшорные компании и их последующей легализации. Правовой статус подобных юрисдикций не позволяет принимать действенные меры по восстановлению имущественных прав потерпевших. Взаимодействие в рамках общепринятых процедур нередко ставит результаты расследования в зависимость от усмотрения иностранных компетентных органов» [3].

Кроме того, на сегодняшний день остро стоит вопрос, связанный с координацией контрольно-надзорных ведомств и структур, привлекаемых подразделениями ЭБиПК для проведения проверок, связанных с хищением бюджетных денежных средств. Зачастую деятельность контрольно-надзорных структур носит формальный характер и не подвергается должной качественной оценке со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Механизм взаимодействия является весьма объемным понятием, содержащим экономическую, политическую и другие сферы. Изучая его, необходимо обращать внимание на проблемы организации взаимодействия, в том числе на формирование организационного механизма, который состоит из трех компонентов: организации процесса функционирования; организации структурного построения; формирования организационных условий, необходимых для эффективного функционирования первых двух элементов [9]. Основным средством повышения эффективности деятельности правоохранительных органов является совершенствование управления [1].

От решения организационно-управленческих вопросов зависят реализация социальной сущности органов внутренних дел, постановка задач, определение их форм и методов достижения, а также оценка полученных результатов.

Выводы

Для совершенствования организации деятельности правоохранительных органов, в частности подразделений ЭБиПК МВД России, направленной на борьбу с хищениями бюджетных денежных средств, выделенных в виде грантов и субсидий, а также своевременное обеспечение возмещения ущерба, по нашему мнению, необходимо проведение следующих мероприятий:

— на стадии доследственных проверок организовать интенсивное взаимодействие сотрудников ЭБиПК и органов предварительного следствия, установление имущества виновных лиц и их родственников с целью наложения ареста для последующего обеспечения причиненного ущерба;

— установить усиленное взаимодействие подразделений ЭБиПК с подразделениями Росфинмониторинга, Росфиннадзора, Счетной палаты и другими в части установления систематического мониторинга состояния криминогенной обстановки, складывающейся на объектах бюджетного финансирования, с целью своевременного реагирования [5];

— прогнозировать оперативную обстановку в бюджетной сфере на основе определения негативных тенденций, влияющих на степень криминализации рассматриваемой сферы, по средствам анализа действующего законодательства, а также анализа ежеквартальных результатов оперативно-служебной деятельности подразделений ЭБиПК, осуществляющих борьбу с хищениями бюджетных денежных средств, в том числе выделенных в виде грантов и субсидий;

— организовать систему беспрерывного мониторинга состояния криминогенной ситуации, складывающейся на объектах бюджетного финансирования, с целью своевременного реагирования на возникающие угрозы;

— провести комплекс мероприятий по предотвращению формирования новых рынков коррупционных услуг и перемещения их финансовых потоков [6];

— использовать возможности СМИ в оперативно-служебной деятельности с целью решения ряда проблем в организации оперативнорозыскной деятельности, а также с их помощью доводить до населения объективные социальные обстоятельства [4, с. 70--77];

— обеспечить подразделения ЭБиПК разнообразными методическими и иными научными материалами, содержащими конкретные методики по предупреждению, выявлению и раскрытию экономических преступлений в бюджетной сфере;

Вышеуказанные мероприятия, по нашему мнению, после всесторонней проработки могли бы быть закреплены в приказах Министерства внутренних дел Российской Федерации и межведомственных нормативных правовых актах.

Вместе с тем проведенное нами исследование позволило сформулировать определение гранта как унифицированного понятия для всех отраслей права Российской Федерации, под которым мы понимаем безвозмездное и безвозвратное, освобожденное от налогов целевое финансирование (бюджетное, внебюджетное) юридических, физических лиц и общественных объединений, осуществляющих социально-полезную деятельность по их заявкам, с последующим отчетом об его использовании. При этом хотелось бы обратить внимание законодателя на возможность проработки и закрепления данного понятия в Бюджетном кодексе Российской Федерации или ином нормативном правовом акте.

Реализация представленных мер в совокупности с последовательным решением рассмотренных выше проблем позволит оказать существенное влияние на снижение уровня криминализации бюджетной сферы. Конкретные организационные меры, направленные на непрерывную, системную борьбу с хищениями бюджетных денежных средств, выделенных в виде грантов и субсидий, окажут предупредительное воздействие на лиц, допускающих возможность совершения хищений, а также усилят эффективность оперативно-розыскных мероприятий, проводимых подразделениями ЭБиПК, тем самым повысят авторитет государства и полиции.

Список литературы: