Земельне рейдерство як негативне правове явище: доктринальний аналіз та шляхи подолання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Земельне рейдерство як негативне правове явище: доктринальний аналіз та шляхи подолання

Павло Федотович Кулинич,

завідувач сектору проблем аграрного та земельного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України

Кулинич П. Ф. Земельне рейдерство як негативне правове явище: доктринальний аналіз та шляхи подолання

Аналізуються причини та юридична природа земельного (аграрного) рейдерства як негативного правового явища, яке набуло масового характеру. Доводиться, що земельне (аграрне) рейдерство являє собою протиправне захоплення рейдерами чужої землі та іншого майна з використанням неправомірно оформленого у Державному реєстрі прав запису про право на землю тощо для надання видимості правомірності незаконно відібраному у законного володільця та присвоєному рейдером права на землю та інше майно. Акцентується увага на тому, що земельне (аграрне) рейдерство уможливлене роз'єднаністю відомостей про право на землю у Державному реєстрі прав та Державному земельному кадастрі. Аналізуються інституційне і функціональне їх об'єднання. Доводиться, що з метою подолання земельного (аграрного) рейдерства доцільним є функціональне об'єднання відомостей про права на землю, яке полягає у виокремленні з державного земельного кадастру функції державної реєстрації земельних ділянок та покладення її здійснення на посадових та інших осіб, які здійснюють державну реєстрацію прав.

Ключові слова: земля, право на землю, рейдер, захоплення земель, правова протидія рейдерству, об'єднання реєстру прав і земельного кадастру.

Kulinich P. Land grabbing as a negative legal phenomenon: doctrine analysis and ways of overcoming

Land grabbing as a negative legal phenomenon in Ukraine is being analyzed. It is proved that land (or agrarian) grabbing can be defined as permanent or temporary illegal capture of land and other agricultural facilities used by agrarian commodity producers as well as agricultural enterprises and family farms at all and depriving them with rights to land, other immovable properties and yields which is based on loopholes and other shortcomings of legislation of Ukraine and followed by granting of legacy visibility to such illegal actions. Essence of the land (agrarian) grabbing consists in the next illegal activity. A certain group of people, exactly knowing that particular agricultural lot of land is aquired by other person in a lease or even in ownership for conducting of commodity agricultural production (farming) according to legislation which was effective in previous years, and/or using the lacks of current legislation of Ukraine regarding land cadaster and registration of land rights, secretly reregister right on such lot of land on the name of legal entity created by a grabber of land, and then after such reregistration physically capture the land with the harvest of agricultural cultures on it and even agricultural enterprise (farm) at all. Thus, the land (agrarian) grabbing transfer law into antilaw.

Usually land grabbers attack family farms, other small and medium size agricultural commodity producers that are not able to hire armed guard or use lagal services of skilled advocates.

By the aim of unlawful encroachment, the land (agrarian) grabbing can be divided into three kinds: 1) grabbing of harvest only; 2) grabbing of land; 3) grabbing of land, harvest on it and an agricultural enterprise (farm) at all.

According to land law doctrine, any right to land plot consists of three inseparable elements, namely: a land plot as an object of land right, an owner or user of land plot as a subject of land right and the type of land right (ownership, lease, permanent use right and so on). So, correlation between the is as follows: if one element of land right stops to exist - the right to particular land plot stops to exist too. Thus, land (agrarian) grabbing became possible because in the process of state registration of ownership right to newly allocated land plot one element of any land rights which is a land plot is being registered in State land cadaster, and other elements of land rights are being registered in State immovable property registry. As records about lot lands and their owners (users) in these registers do not coincide, grabbers of land use these divergences for misappropriation of stranger land.

In our view, in Ukraine the problem of disconnection of data about land and its owners (users), that is contained in both State land cadastre and State register of rights may be solved by two ways: by way of institutional unification or by way of functional unification. The institutional unification of the State land cadastre and State register of rights to immovable property envisages the transformation of both of them into one data base regarding land and any rights to any immovable property which would be running by one institution (officials). However, we believe that in Ukraine the functional unification is more realistic and more reasonable. For this purpose the subfunction of state registration of land plots should be exempted from the latter and included into mechanism of state registration of rights to immovable property. In such case running of State land cadaster would not include registration of land plot. Any land plot would be registered at the moment of registration of proper right to the land plot. As a result, the functional unification of registration of lands and rights to lands in one data base would close the main loophole in Ukrainian legislation and which land grabbers use for illegal capture of land and other property of family farmers, other small and medium size agricultural producers in Ukraine.

Key words: land, rights to land, grabbing of land, legal counteraction to grabbing of land, unification f state registry of rights and land cadaster

Постановка проблеми

Земельне (аграрне) рейдерство є новим негативним явищем, для подолання якого суспільству потрібен новий правовий «імунітет». Відповідно, в Україні існує потреба у формуванні теоретичних засад і прикладних положень щодо подолання цього явища правовими засобами.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Проблематика щодо протидії земельному (аграрному) рейдерству ще не стала предметом інтенсивних наукових досліджень. Певною мірою ця проблематика досліджувалася М. Шульгою, В. Носіком, А. Мірошниченком, Т. Коваленко, І. Ка- ракашем та ін. Проте у полі зору переважної більшості вітчизняних правознавців перебували лише суміжні правові питання.

Мета статті - провести доктринальний правовий аналіз земельного рейдерства, визначити його юридичну природу та сформулювати шляхи подолання.

Основні результати дослідження

Україна зарекомендувала себе однією з провідних аграрних країн світу. На початку ХХІ ст. сільське господарство нашої держави демонструє стійку тенденцію до кількісного та якісного росту. Водночас останніми роками в аграрному секторі спостерігаються і деякі негативні тенденції. Однією з них стало так зване земельне (або аграрне) «рейдерство», яке можна визначити як постійне або тимчасове протиправне захоплення використовуваних аграрними товаровиробниками сільськогосподарських угідь і навіть сільськогосподарських підприємств чи фермерських господарств та позбавлення їхніх власників законних прав на землю та/або на вирощений урожай сільськогосподарських культур із використанням недоліків чинного законодавства України та наданням видимості законності таким протиправним діям. Суть земельного (аграрного) рейдерства полягає у тому, що певна група людей, достеменно знаючи про те, що певна сільськогосподарська земельна ділянка набута іншою особою в оренду чи навіть у власність для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (фермерського господарства) за правилами, які були чинними у попередні роки, та/або використовуючи недоліки чинного законодавства України щодо кадастрового обліку земель та реєстрації прав на них, вживають заходів до таємного переоформлення відповідного права на таку земельну ділянку на створену рейдером юридичну особу, а потім після такого переоформлення фізично захоплюють чужу землю з урожаєм сільськогосподарських культур та навіть чуже сільськогосподарське підприємство (фермерське господарство). Отже, земельне (аграрне) рейдерство являє собою протиправне захоплення рейдерами чужої землі та іншого майна з використанням неправомірно оформленого (сфальсифікованого) документа про право на землю тощо для надання видимості правомірності незаконно відібраному у законного володільця та присвоєному рейдером права на землю та інше майно. Таким чином, земельне (аграрне) рейдерство перетворює право в антиправо.

Об'єктом земельного рейдерства стають фермери, інші дрібні та середні сільськогосподарські товаровиробники, які не можуть собі дозволити утримання озброєної охорони та використання послуг кваліфікованих адвокатів.

За метою протиправного посягання земельне рейдерство можна поділити на три види: 1) рейдерство, спрямоване на захоплення тільки урожаю; 2) рейдерство, спрямоване на захоплення землі; 3) рейдерство, спрямоване на захоплення землі й урожаю на ній та й усього підприємства.

У першому випадку відбувається протиправне захоплення землі лише для незаконного збору і вивезення вирощеного на ній урожаю. У другому й третьому випадках має місце постійне протиправне захоплення земельних ділянок та інших сільськогосподарських активів.

Оскільки земельне рейдерство, перші випадки якого зафіксовані ще три роки тому, набуло у 2017 р. характеру масового явища, Кабінет Міністрів України на засіданні Уряду 9 серпня 2017 р. підтримав ініціативу Міністерства юстиції України щодо створення в регіонах оперативних штабів, покликаних боротися зі спробами рейдерських захоплень земель та зібраного урожаю (антирейдерські штаби). Однак створення таких штабів не було підкріплене вдосконаленням земельного та іншого законодавства України, недоліки якого й використовують земельні (аграрні) рейдери. До складу таких штабів ввійшли керівники (посадовці) тих органів виконавчої влади, які покликані забезпечувати належний рівень законності у всіх сферах життя, зокрема й у сільському господарстві. Тому об'єднання таких посадових осіб у антирейдерському штабі не дало відчутних позитивних результатів. Так, за даними Асоціації праників України, із 748 агропідприємств, які в 2017 р. постраждали від рейдерських атак, тільки 10 % змогли добитися позитивного вирішення справи на свою користь. При цьому ніхто не був позбавлений волі за незаконну реєстрацію прав на землю та інші протиправні дії. Лише 11 державних реєстраторів прав були усунуті від виконання службових обов'язків, хоча агропідприємства - жертви рейдерських захоплень зазнали багатомільйонних втрат [1].

Відчуваючи свою правову незахищеність від рейдерських нападів, фермери почали вживати заходів для самозахисту, створюючи чи залучаючи озброєні формування [2]. Однак у правовій державі, до стандартів якої намагається наблизитися Україна, створення приватних збройних формувань є неприпустимим, оскільки порушує монополію держави на застосування сили.

На нашу думку, без істотного вдосконалення земельного та іншого законодавства України, яке регламентує комплекс відносин щодо набуття прав на сільськогосподарські землі та їх використання фермерськими господарствами та сільськогосподарськими підприємствами, вирішення проблеми викорінення земельного (аграрного) рейдерства в нашій країні уявляється проблематичним. Тому заслуговує позитивної оцінки законодавча ініціатива групи народних депутатів України, які 14 березня 2018 р. зареєстрували у Верховній Раді України законопроект «Про внесення змін до Земельного кодексу України та деяких інших законодавчих актів щодо протидії рейдерству» (№ 8121) [3]. Аналіз цього законопроекту свідчить, що у разі його прийняття у законодавство України будуть введені правові норми, які значною мірою звузять низку «щілин» у законі, через які на поля «заходять» рейдери. земельне рейдерство правовий

По-перше, законопроект передбачає запровадження правила, згідно з яким єдиним офіційним джерелом відомостей про права на землю буде Державний реєстр речових прав на нерухоме майно, а Державний земельний кадастр буде позбавлений цієї функції. Як свідчить практика, оскільки записи у зазначених базах відомостей про суб'єктів права власності та інших прав на земельні ділянки часто не збігаються, рейдери при захопленні чужих земель використовують відомості тієї бази даних, яка їм вигідна.

По-друге, передбачається ввести порядок, за якого державна реєстрація права на земельну ділянку може відбуватися виключно за наявності запису про існування такої ділянки у Державному земельному кадастрі. При здійсненні реєстрації такого права державний реєстратор прав матиме можливість прямого доступу до відомостей кадастру.

По-третє, припинення існування земельної ділянки, що має місце при її поділі чи об'єднанні з іншою ділянкою, буде супроводжуватися скасуванням відповідного запису у Державному реєстрі прав.

Нарешті, законопроектом передбачається надати публічній кадастровій карті, яка відображає відомості про земельні ділянки, офіційного характеру.

Однак прийняття зазначеного законопроекту не усуває основний недолік вітчизняної земельно-реєстраційної системи - її роз'єднаність, яка проявляється у тому, що реєстрація прав власності та інших прав на землю здійснюється шляхом внесення записів у різні державні реєстри: Державний реєстр прав на нерухоме майно та Державний земельний кадастр.

На нашу думку, така роз'єднаність державної реєстрації земельних прав суперечить юридичній природі суб'єктивного права на землю. Адже доктрина земельного права розглядає право власності або інше право на землю як нерозривну, взаємопов'язану сукупність трьох складових: об'єкта (земельної ділянки), суб'єкта (особи, якій належить право власності на земельну ділянку) та виду права як сукупності правомочностей володіння, користування та розпорядження. Причому відсутність (випадіння) однієї зі складових цієї сукупності трьох складових має своїм наслідком невиникнення суб'єктивного права власності на землю, a якщо таке випадіння сталося після виникнення цього права, то відбувається автоматичне припинення права власності на земельну ділянку як права конкретного суб'єкта на конкретний об'єкт. Однак реалії нашого законодавства такі, що у процесі проведення державної реєстрації права власності на новостворену земельну ділянку в одному реєстрі реєструється один елемент цього права, а в іншому - інші його складові. Так, земельні ділянки як об'єкти цивільних прав реєструються у Державному земельному кадастрі, який веде Держгеокадастр України, а вид права (власності, користування тощо) на земельні ділянки та суб'єкти цих прав реєструються у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, веденням якого опікується Міністерство юстиції України.

Слід зазначити, що при запровадженні у 2013 р. вітчизняної земельно-реєстраційної системи її розробники усвідомлювали її роз'єднаність, але вважали, що негативні наслідки такої роз'єднаності можуть бути успішно подолані шляхом обміну відомостями між Державним земельним кадастром та Державним реєстром речових прав. З цією метою у ст. 30 Закону України «Про Державний земельний кадастр» [4] було встановлено, що орган, який здійснює ведення Державного земельного кадастру, одночасно з державною реєстрацією земельної ділянки надає органу державної реєстрації прав інформацію про: 1) державну реєстрацію земельної ділянки (дату державної реєстрації, орган, що здійснив таку реєстрацію); 2) кадастровий номер, площу, місце розташування земельної ділянки; 3) кадастровий план зареєстрованої земельної ділянки в електронній (цифровій) формі. Крім того, орган, що здійснює ведення Державного земельного кадастру, надає органу державної реєстрації прав доступ до перегляду кадастрових карт (планів) у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Натомість орган державної реєстрації прав одночасно з державною реєстрацією речового права на земельну ділянку надає органу, що здійснює ведення Державного земельного кадастру, інформацію про: а) суб'єкта права власності на земельну ділянку; б) суб'єкта речового права на земельну ділянку: в) державну реєстрацію права власності на земельну ділянку, права користування (сервітут) земельної ділянки, права постійного користування, права оренди (суборенди) земельною ділянкою; права користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис); права забудови земельної ділянки (суперфіцій).

Однак, незважаючи на законодавче встановлення обов'язку органів влади здійснювати обмін відомостями про права на землю між Державним земельним кадастром та Державним реєстром речових прав, такий обмін не введений. Цим досить часто користуються земельні (аграрні) рейдери. Саме тому чільні посадові особи починають усвідомлювати доцільність усунення роз'єднаності державної реєстрації прав [5; 6].

На нашу думку, в Україні проблема роз'єднаності відомостей про землю, які містяться у Державному земельному кадастрі та Державному реєстрі прав, може бути вирішена двома способами: шляхом їх інституційного або функціонального об'єднання. Інституційне об'єднання Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав передбачає передачу ведення Державного земельного кадастру до компетенції посадових осіб, які здійснюють державну реєстрацію прав, у повному обсязі. Проте інституційне об'єднання баз даних Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав є недоцільним. Адже запроваджений в Україні Державний земельний кадастр включає не тільки відомості про землю як об'єкт земельних прав, а й відомості про землю як засіб виробництва й операційний базис, зокрема й дві групи відомостей про землю, які мають різне юридичне значення та не охоплюються профілем роботи такого органу влади, як Міністерство юстиції. Так, на нашу думку, до першої групи відносяться відомості, які заносяться до кадастру при проведенні державної реєстрації земельних ділянок. Згідно з ст. 24 Закону України «Про Державний земельний кадастр» державна реєстрація земельної ділянки здійснюється при її формуванні шляхом відкриття Поземельної книги на таку ділянку. Зазначена стаття фактично зводить державну реєстрацію земельної ділянки до її формування як об'єкта цивільних і земельних прав.

Зі свого боку зміст формування земельної ділянки як об'єкта цивільних прав визначений у ст. 791 Земельного кодексу України [7]. Згідно з ч. 1 цієї статті формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. А частиною 4 цієї ж статті встановлено, що земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Отже, при формуванні земельної ділянки має утворитися така частина земної поверхні, яка характеризується цивільною і земельною правооб'єктністю - можливістю бути об'єктом права власності та похідних від нього речових прав. Цілком очевидно, що сформована земельна ділянка має відповідати вимогам, закріпленим у ст. 79 Земельного кодексу України, яка визначає земельну ділянку як частину земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

До другої групи відомостей про земельні ділянки Державного земельного кадастру слід, на нашу думку, віднести відомості, які містять такі характеристики земельних ділянок, що не впливають на їх правооб'єктність. До таких характеристик відносяться: дані про якісний стан земель та про бонітування ґрунтів; нормативна грошова оцінка тощо.

Характер відомостей про земельну ділянку, які можуть вноситися до Державного земельного кадастру, залежить і від регіону, в якому ця ділянка розташована. Цілком природно, що органи місцевого самоврядування міст, селищ і сіл, розташованих, наприклад, у Карпатському регіоні, більше цікавитимуть відомості про рекреаційну привабливість землі, а для органів місцевого самоврядування міст, селищ і сіл, розташованих у Донецькому басейні, більш актуальними будуть відомості про деградовані, техногенно забруднені землі тощо.

Крім того, у Державному земельному кадастрі можуть відображатися багато відомостей про землю, які мають тимчасовий характер. Наприклад, при незмінних розмірі, місце розташуванні та власникові (користувачеві) земельної ділянки та належності до категорії земель її вид використання, грошова оцінка та деякі інші характеристики можуть часто змінюватися. Особливо це стосується грошової оцінки земельної ділянки, величина якої залежить від прокладення поруч ділянки нових комунікацій (доріг, засобів зв'язку тощо), облаштування території, які роблять її місце розташування більш вигідним, та ринкової кон'юнктури в районі розташування ділянки. Більше того, залежно від особливостей суспільних потреб у використанні відомостей Державного земельного кадастру на його основі можуть створюватися галузеві кадастри: містобудівний, лікувальних природних ресурсів, лісовий, водний тощо. Слід зазначити, що характерною ознакою відомостей другої групи є те, що вони не впливають на правооб'єктність земельної ділянки і не підлягають фіксації у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.

У зв'язку з зазначеною вище різноплановістю відомостей Державного земельного кадастру вважаємо більш реальним функціональне їх об'єднання з відомостями Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Його суть полягає у тому, що з числа функцій Державного земельного кадастру виокремлюється функція державної реєстрації земельних ділянок, яка передається посадовим особам органів влади, які здійснюють функції державної реєстрації речових прав на нерухоме майно. Таке вирішення проблеми роз'єднаності відомостей Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав на нерухоме майно щодо прав на землю не потребує фізичного об'єднання відповідних баз даних та працівників різних відомств (установ), на яких покладений обов'язок здійснення адміністрування зазначених баз даних. Функціональне їх об'єднання передбачає, що, наприклад, у випадку формування нових земельних ділянок шляхом поділу вже існуючої земельної ділянки такі земельні ділянки повинні вважатися сформованими не з моменту проведення їх державної реєстрації у Державному земельному кадастрі (як це передбачено Законом України «Про Державний земельний кадастр»), а з моменту проведення державної реєстрації права власності на новостворені земельні ділянки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. При цьому всі відомості про новосформовані ділянки, включаючи їхні кадастрові номери, фіксуються у Державному земельному кадастрі як запроектовані (такі, що не надають земельній ділянці правооб'єктності), потім використовуються для проведення державної реєстрації права власності та інших прав на новосформовані земельні ділянки, які в такому випадку вважатимуться сформованими не з моменту занесення відомостей про них до Державного земельного кадастру, a з моменту внесення зазначених відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Таким чином, вважаємо, що шляхом проведення функціонального об'єднання Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав на нерухоме майно в Україні буде подолана роз'єднаність відомостей про права на землю, усунуті обумовлені такою роз'єднаністю недоліки у виникненні та гарантуванні набутих прав власності та інших прав на земельні ділянки, a також буде викорінене земельне рейдерство як негативне правове явище.

Висновки

Земельне (або аграрне) «рейдерство» являє собою постійне або тимчасове протиправне захоплення використовуваних аграрними товаровиробниками сільськогосподарських угідь і майнових комплексів агрогосподарств із позбавленням їхніх власників законних прав на землю та/або на вирощений урожай сільськогосподарських культур, що здійснюється з використанням недоліків чинного законодавства України та наданням видимості законності таким протиправним діям. Суть земельного (аграрного) рейдерства полягає у тому, що певна група людей, достеменно знаючи про те, що певна сільськогосподарська земельна ділянка набута іншою особою в оренду чи навіть у власність для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (фермерського господарства) за правилами, які були чинними у попередні роки, та/або використовуючи недоліки чинного законодавства України щодо кадастрового обліку земель та реєстрації прав на них, вживають заходів до таємного переоформлення відповідного права на таку земельну ділянку на створену рейдером юридичну особу, a потім після такого переоформлення фізично захоплюють чужу землю з урожаєм сільськогосподарських культур та навіть чуже сільськогосподарське підприємство (фермерське господарство). З метою подолання цього негативного явища пропонується здійснити функціональне об'єднання державної реєстрації прав на нерухомість та державної реєстрації земель з передачею цієї функції державним реєстраторам прав.

Використані джерела

Садовая И. Лишь 10 % пострадавших от агрорейдерства добились справедливых решений / И. Садовая [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://agroportal.ua/news/eksklyuzivy/lish-10-postradavshikh-ot-agroreiderstva- dobilis-spravedlivykh-reshenii/.

Запорізькі фермери оголосили про створення Аграрної самооборони області [Електронний ресурс]. - Режим доступу : https://kurkul.com/news/10546-zaporizki-fermeri-ogolosili-pro-stvorennya-agrarnoyi-samooboroni-oblasti.

Проект Закону про внесення змін до Земельного кодексу України та деяких інших законодавчих актів щодо протидії рейдерству від 20 березня 2018 р. 2351-VIII [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/ pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=63623

Про Державний земельний кадастр: Закон України // Відомості Верховної Ради України. - 2012. - № 8. - Ст. 61.

Президент України вважає, що необхідно ліквідувати подвійні реєстри на земельні ділянки [Електронний ресурс]. - Режим доступу : https://www.ukrinform.ua/rubric-economy/2341958-neobhidno-likviduvati-podvijni-reestri-na- zemlu-porosenko.html.

Міністр юстиції пояснив, для чого треба об'єднати земкадастр та реєстр нерухомого майна [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zik.ua/news/2017/09/27/ministr_yustytsii_poyasnyv_dlya_chogo_treba_obiednaty_zemkadastr_ ta_reiestr_1175749.

Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р. № 2768-III // Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 3-4. - Ст. 27.

Размещено на Allbest.ru