Соотношение правомочий и полномочий в теории права и оперативно-розыскной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Железняк Николай Семенович, Тетерятников Николаи Юрьевич, Леонтьева Юлия Вадимовна

Железняк Николай Семенович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, профессор кафедры оперативно-розыскной деятельности Сибирского юридического института МВД России

Тетерятников Николай Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института МВД России

Леонтьева Юлия Вадимовна, заместитель начальника научно-исследовательского и редакционно-издательского отдела Сибирского юридического институт МВД России

Рассматриваются две схожие по звучанию юридические категории «правомочия» и «полномочия», даются их лексическая и правовая характеристики, определяется место в теории права и оперативно-розыскной деятельности. Делается вывод о преобладании значения полномочий в государственной сыскной деятельности.

Ключевые слова: правомочия, полномочия, права, обязанности, ответственность, теория права, оперативно-розыскная деятельность.

The ratio of legal powers and powers in the theory of law and operational-search activity

The article considers two such similar sounding law categories as «legal powers» and «powers»; their lexical and legal characteristics are given; their place in the theory of law and operational-search activity is determined. The conclusion on the predominance of the significance of powers in the state detective activity is made.

Keywords: legal powers, powers, rights, duties, responsibility, theory of law, operational-search activities.

Теория права, теория оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД), как и любая иная теория, неразрывно связаны с использованием специфической терминологии - совокупности понятий, обладающих определенным, четко отграниченным значением. Тем не менее многие исследователи при рассмотрении различных направлений теории и практики ОРД достаточно вольно используют термины, в том числе имеющие общеправовое значение. Поэтому предметом настоящего исследования будет выступать соотношение в области права и профессионального сыска таких понятий, как правомочие и полномочие.

Современное толкование этих терминов в толковых словарях русского языка свидетельствует об их равнопорядковости - полномочие есть обладание правом, а правомочие - обладание полномочиями [1]. Такие определения называются закольцованными, они ничего не объясняют и, следовательно, требуют обращения к иным источникам для выявления смысла исследуемого явления. Более того, как равнозначные понятия «правомочие» и «полномочие» встречаются в некоторых нормативных актах, а вслед за субъектами правотворчества их используют в качестве взаимозаменяемых и некоторые ученые-правоведы, активно эксплуатируя конструкцию «полномочия (правомо- чия)». Такая позиция, несмотря на кажущееся удобство в решении функциональных задач, не выдерживает критики с доктринальной точки зрения.

Рассмотрим происхождение и семантическое наполнение этих понятий в историческом ракурсе.

Слово «полномочный» (полномощный) имеет в русском языке достаточно долгую историю. Оно знакомо «Немецко-латинскому и русскому лексикону» [2], где немецкое «voll maht hab ich hierinnen» переводится как «я в сем полномощие, полную власть имею».

Слово объединяет два понятия - полный («совершенный, неограниченный, содержащий в себе столько, сколько вместить может») и мочь («сила телесная и духовная, крепость, могущество, власть») [3], «мочный» («сильный властию, богатством») [4]. «Полномочный мужик» - зажиточный, тот, у которого много работников; и дальше логическая цепочка - над которыми он имеет полную власть. Согласно словарю В. Даля «полномочить» - «передавать свою власть». Кроме того, в государственно-деловом языке активно использовалось слово «мочно» в значении «можно».

Слово «право» появилось в русском языке в XVI-XVII вв., однако слово «правомочие» отсутствует в словаре В. Даля, нет его и в Словаре Академии Российской. В.В. Виноградов считает, что это понятие второй половины XIX в., возможно, образованное по образцу слова «полномочие» [5].

Интересный аспект рассматриваемым понятиям, на наш взгляд, дает толкование слова «право» в словаре В. Даля - «данная кем-либо или признанная обычаем власть, сила, воля, свобода действия; власть и воля в условных пределах» [3]. Получается, что человек, «мочный правом», - это человек, обладающий какой-либо властью, свободой действий, но с какими-либо ограничениями, условиями.

Таким образом, краткий экскурс в историю русского языка позволил нам сделать вывод о неравнозначности исследуемых понятий с точки зрения их исторического семантического наполнения.

В теории права понятия «правомочие» и «полномочие» разграничены достаточно четко. Правомочие рассматривается как элемент субъективного права, а полномочие - как самостоятельный элемент специального правового статуса наряду с субъективным правом и юридической обязанностью.

К сожалению, в текстах нормативных правовых актов данные понятия нередко смешиваются, подменяются одно другим. Так, в приказе Банка России от 9 апреля 2014 г. № ОД-607 в подзаголовке «Полномочия и другие права, совместимые с обязанностями» полномочия фактически отнесены к субъективным правам, что с точки зрения правоведения по меньшей мере некорректно. Многими правоведами отмечено, что в ст. 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)», где закреплено, что «Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы», термин «полномочия» использован ошибочно. На его месте должно находиться понятие «правомочие», которое и подразумевается в контексте указанной нормы [напр., 6, 7].

В теории права одним из ключевых терминов, лежащим в основе правовой системы в целом и механизма правового регулирования в частности, является понятие правового статуса, который можно определить как юридически закрепленное правовое положение физического либо юридического лица или общественного объединения в государстве и обществе, обусловленное его субъективными правами, юридическими обязанностями, законными интересами, правовыми гарантиями, а также иными средствами права.

В зависимости от правовых возможностей лица выделяют три базовых вида правового статуса: общий, специальный и индивидуальный. Одной из разновидностей специального правового статуса является статус должностного лица. Его особенность в том, что в отличие от общего правового статуса, центральными элементами которого являются субъективные права и юридические обязанности, статус должностного лица предполагает в своем ядре наличие также представительских либо публично-властных полномочий (как вариант государственно-властных полномочий).

Полномочие - это самостоятельное правовое средство, по своему характеру занимающее промежуточное положение между субъективными правами и юридическими обязанностями, обладающее не только некоторыми признаками как первого, так и второго, но и собственными.

Субъективное право - законодательно закрепленная мера возможного поведения лица, обеспеченная государственной властью. Реализация субъективного права зависит исключительно от воли и желания его носителя (самого лица) и направлено на удовлетворение его личного, нередко эгоистического, интереса.

В противоположность субъективному праву юридическая обязанность - это мера должного поведения, закрепленная в законодательстве и обеспеченная возможностью государственного принуждения. И если реализация субъективного права преследует достижение личного интереса индивида, то юридическая обязанность - интересов общества и государства. В качестве примера, предполагающего предупреждение коррупции в механизме Российского государства, можно рассмотреть ежегодную подачу сотрудником органа внутренних дел справки о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера федерального государственного служащего, форма которой установлена указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 559.

Полномочие - это предусмотренная законом возможность должностного лица применять публичную (в частности, государственную) власть либо действовать иным образом для исполнения своей юридической обязанности в интересах общества, государства или представляемого лица.

С одной стороны, полномочие роднит с субъективным правом то, что должностное лицо само принимает решение о применении или о воздержании от применения публичной власти, а также от совершения иных действий, и никто принудить его к этому не может. Иными словами, применение публичной власти либо совершение каких-либо иных действий зависит исключительно от воли и желания должностного лица. И если это лицо выполнит свою обязанность без применения публичной власти (без совершения неких действий), никаких претензий к нему со стороны вышестоящих инстанций либо представляемого лица быть не должно.

С другой стороны, полномочие - это лишь инструмент, предоставленный государством должностному лицу, чтобы оно могло эффективно исполнить свою юридическую обязанность в интересах общества, государства либо частного лица. Таким образом, цель, ради которой должностному лицу предоставлено полномочие, - реализация функции государства либо иной общественно полезной миссии. Это же в полной мере характерно и для любой юридической обязанности: для обязанности защищать Отечество, проходя срочную службу в армии; для обязанности платить налоги для содержания государственного аппарата, пенсионеров, инвалидов и сирот и т.д.

Примером полномочия является возможность применения огнестрельного оружия сотрудником полиции согласно ст. 23 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции». В ч. 1 и 3 данной статьи перечислены те самые юридические обязанности сотрудника полиции, для исполнения которых он может воспользоваться полномочием по применению огнестрельного оружия Для защиты другого лица или себя от опасного для жизни и здоровья насилия, для пресечения завладения полицейской техникой и оружием, для освобождения заложников, для отражения вооруженного или группового нападения на помещения и здания, для пресечения побега, для остановки транспортного средства, создающего угрозу жизни и здоровью, для разрушения запоров и заградительных устройств, для предупредительного выстрела, поднятия тревоги, вызова подмоги.. Во всех остальных случаях сотруднику полиции использовать полномочие по применению огнестрельного оружия категорически запрещено. Это порождает еще одно отличие полномочия от субъективного права.

Субъективное право реализуется в рамках общедозволительного типа правового регулирования, центральный принцип которого «разрешено все, кроме прямо запрещенного законодательством». И даже сотрудник органов внутренних дел, решивший воспользоваться своим правом на бесплатный проезд к месту проведения отпуска и обратно, сам определяет, когда именно и куда именно он поедет.

Полномочие же реализуется только должностным лицом и исключительно в рамках разрешительного - противоположного общедозволительному - типа правового регулирования. Разрешительный тип правового регулирования основан на принципе «можно делать только то, что прямо предусмотрено законодательством; что законом не разрешено, то запрещено». Пример с полномочием применения сотрудником полиции огнестрельного оружия - яркая иллюстрация этого принципа.

Правомочие в отличие от полномочия не является самостоятельным правовым средством. Правомочие - не более чем элемент субъективного права.

Любое субъективное право в своем составе имеет не менее трех базовых правомочий: право-действие (право-деяние как возможность совершать определенные действия или, наоборот, воздержаться от них - с целью осуществления собственного интереса), право-требование и право-притязание. Последние два правомочия иногда объединяются в одно - право управомоченного лица требовать определенного поведения от обязанных лиц [8]. Нередко в этот минимум включают в качестве базового еще одно правомочие - право-пользование [9] (возможность воспользоваться тем социальным благом, которое заключено в субъективном праве).

Например, в составе такого субъективного права, как активное избирательное, есть правомочие как на собственные деяния (право-действие) - явиться в день голосования с паспортом на избирательный участок, заполнить бюллетень, опустить его в урну, так и правомочие на действия обязанной стороны - избирательной комиссии (право-требование): выдать избирателю избирательный бюллетень, учесть его голос при подведении итогов голосования. Кроме того, можно отметить у избирателя и наличие права-притязания (если бюллетень не выдадут, ссылаясь, например, на то, что данного лица нет в списках избирателей, можно обратиться в вышестоящую инстанцию, чтобы она заставила исполнителей бюллетень выдать), а также права-пользования (получить удовлетворение от того, что голос повлиял на исход выборов).

Как бы там ни было, правомочие в любом случае является лишь частью субъективного права и необходимо исключительно для того, чтобы это субъективное право могло быть реализовано, а лицо достигло того социального блага, которое данным субъективным правом гарантировано.

Учитывая, что между субъективным правом и полномочием есть некоторое - но не ключевое! - сходство, те деяния, которые должностное лицо может совершить для достижения публичного интереса, можно также назвать правомочиями. Например, с такой точки зрения правомочием (в рамках полномочия следователя заключить обвиняемого под стражу) можно считать возможность следователя обратиться к судье с просьбой санкционировать решение о заключении лица под стражу.

Однако это ни в коей мере не позволяет уравнивать понятия «полномочие» и «правомочие», как нельзя уравнивать какую-либо часть явления с явлением в целом.

Альтернативной точкой зрения является подход к понятию полномочия как к проявлению правоспособности, которая заключается в возможности совершать деяния от имени иного лица, в том числе государства, с юридическими последствиями для него [10]. И так как полномочие рассматривается в качестве производного от правоспособности, то никто не может передать другому лицу полномочие, превышающее по объему его собственное право или власть.

Также в отечественном правоведении существует мнение, что полномочие представляет собой юридический факт, определяющий пределы объединения дееспособности представителя к правоспособности представляемого [10]. Вместе с тем широкого распространения такая точка зрения не получила, в отличие от предполагающей, что полномочие - это право либо обязанность должностного лица или органа публичной власти. Например, Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ в ст. 6 определяет бюджетные полномочия как «права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса».

Подобным же образом понятие «полномочие» используется во многих других правовых актах. Соответственно, и в юридической науке можно встретить такой подход. Так, в конституционном и муниципальном праве полномочиями называются «права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом» [11].

Правовой статус Иначе - правовое положение. субъектов ОРД предусматривает наличие у них специальных полномочий. Вместе с тем в теории ОРД, как и в некоторых иных отраслях права, отсутствует четкое понимание содержания полномочий субъектов ОРД и их объема.

Полномочия представителей государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью, в той или иной степени упоминаются в работах таких ученых в области ОРД, как Ю.С. Блинов, В.Г. Бобров, К.К. Горяинов, А.М. Ефремов, В.Ф. Луговик, А.Е. Чечётин, А.Ю. Шумилов. Однако эти аспекты деятельности в трудах отмеченных авторов рассмотрены лишь фрагментарно, и не всегда их позиции представляются однопорядковыми.

Так, А.Ю. Шумилов определяет полномочия (здесь и далее выделено авторами) органа, осуществляющего ОРД, как «предоставление оперативному подразделению права осуществлять оперативно-розыскные мероприятия и принимать соответствующие юридически значимые решения, устанавливать запреты, разрешать или поощрять ту или иную деятельность, издавать обязательные к исполнению в сфере оперативно-розыскной деятельности нормативные предписания» [12, с. 227]. В приведенной дефиниции все сводится в той или иной степени к действиям (осуществлять, принимать, устанавливать, разрешать, поощрять, издавать), обладающим одним родовым признаком - все это права, «...отсюда под пределами таких полномочий следует понимать строго ограниченный нормами ряда законодательных актов (прежде всего ФЗ об ОРД) круг прав субъектов ОРД по осуществлению в необходимых и обоснованных случаях ОРМ, перечисленных в ФЗ об ОРД (ст. 2, 4, 6, 13, 14 и 15)...» [12, с. 227].

А.Е. Чечётин предлагает следующую формулировку исследуемого понятия: «Права органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, - это полномочия, которыми наделяются соответствующие службы только в целях решения задач оперативно-розыскной деятельности, определенных данным Законом» [13, с. 158-159].

Таким образом, полномочия понимаются многими как право.

Субъектом права может являться физическое или юридическое лицо, обладающее по закону способностью иметь и осуществлять права и юридические обязанности [14, с. 726], а, соответственно, «субъектами оперативно-розыскной деятельности выступают государственный орган, оперативное подразделение или должностное лицо, обладающие полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности» [15, с. 88].

Согласно Большой российской энциклопедии полномочие есть предусмотренная законом возможность участника правоотношения осуществлять определенные действия или требовать известных действий от другого участника этого правоотношения. Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой определяет полномочия как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел.

Право представляет собой совокупность установленных или санкционированных государством общеобязательных правил поведения (норм), соблюдение которых обеспечивается мерами государственного воздействия.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ об ОРД) указанные органы обладают специальными правами:

- выбирать способ осуществления ОРМ (гласно или негласно), сочетать их с возможностью создания благоприятных обстоятельств для решения задач ОРД (изымать документы, предметы, материалы и сообщения, прерывать предоставление услуг связи);

- использовать в процессе ОРД помощь граждан как гласно, так и негласно, в том числе с заключением с ними контрактов;

- использовать по соглашению с юридическими или физическими лицами принадлежащие им жилые, нежилые помещения, транспортные средства, иное имущество;

- использовать в соответствии с требованиями конспирации документы, зашифровывающие подлинные установочные данные, биографические и иные сведения о субъектах ОРД, скрывающие ведомственную принадлежность предприятий, организаций, учреждений, помещений и транспортных средств;

- создавать в установленном порядке предприятия, учреждения, организации и подразделения (так называемые легендированные объекты), позволяющие скрыть ведомственную принадлежность их, должностных лиц оперативных подразделений, выступающих в роли учредителей и сотрудников данных структур, граждан, оказывающих им в этом содействие.

Идентификация полномочий с правом является позицией далеко не всех авторов, некоторые в результате научных изысканий пришли к выводу о сущности полномочий как совокупности прав и обязанностей [напр., 16]. Так, авторы краткого учебного курса «Теория оперативно-розыскной деятельности», комментируя установления законодателя (п. 2 ст. 14), отмечают, что оперативные подразделения «обязаны исполнять в пределах своих полномочий поручения в письменной форме органа дознания, следователя, указания прокурора Эту фразу необходимо оценивать в соответствии с законодательными изменениями, внесенными в ФЗ обОРД Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 214-ФЗ, лишающими прокурора подобных полномочий. и решения суда о проведении оперативно-розыскных мероприятий по уголовным делам, принятым ими к производству» [15, с. 114]. Анализ данного предписания позволяет судить, что обязанности являются составным элементом полномочий органов, осуществляющих ОРД В любом законе, регламентирующем деятельность тех или иных правоохранительных структур, соседствуют две статьи, описывающие права и обязанности их должностных лиц..

Поэтому обязанности (круг действий, возложенных на кого-нибудь и безусловных для выполнения), как неотъемлемая часть полномочий субъектов ОРД, сосредоточены в ст. 14 ФЗ об ОРД, которая так и называется «Обязанности органов, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность». В ней сформулировано следующее: «При решении определенных настоящим Федеральным законом задач оперативно-розыскной деятельности органы, уполномоченные ее осуществлять, обязаны:

Принимать в пределах своих полномочий все необходимые меры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, собственности, а также по обеспечению безопасности общества и государства.

Исполнять в пределах своих полномочий поручения в письменной форме следователя, руководителя следственного органа, органа дознания и решения суда о проведении оперативно-розыскных мероприятий по уголовным делам, принятым ими к производству.

Выполнять на основе и в порядке, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, запросы соответствующих международных правоохранительных организаций, правоохранительных органов и специальных служб иностранных государств.

Информировать другие органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность на территории Российской Федерации, о ставших им известными фактах противоправной деятельности, относящихся к компетенции этих органов, и оказывать этим органам необходимую помощь.

Соблюдать правила конспирации при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.

Содействовать обеспечению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, безопасности и сохранности имущества своих сотрудников, лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, участников уголовного судопроизводства, а также членов семей и близких указанных лиц от преступных посягательств».

Вместе с тем представляется странным, что в ФЗ обОРД (как и во многих других законодательных актах России и ближнего зарубежья) обязанности по местоположению предваряют права. Обыкновенная логика подсказывает, что без наличия и знания своих прав невозможно осуществлять обязанности. В качестве позитивного примера определения последовательности этих категорий выступает Закон «Об оперативно-розыскной деятельности в Приднестровской Молдавской Республике», где в ст. 14 излагаются права указанных органов, а в ст. 15 - их обязанности.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что обязанности должностных лиц оперативных подразделений неотделимы от их прав.

Некоторые авторы, не ограничиваясь правами и обязанностями, относят к третьему элементу полномочий ответственность - необходимость, обязанность давать кому-нибудь отчет в своих действиях [1]. Однако из представленного определения следует, что ответственность является лишь элементом обязанности, а не самостоятельной частью полномочий Отсутствие обязанностей означает отсутствие ответственности за их неисполнение..

Подводя итоги изложенному, отметим следующее.

Понятия «правомочие» и «полномочие» относятся к юридической терминологии отечественного правоведения и не являются взаимозаменяемыми. Правомочие лишь один из элементов полномочия, а также субъективного права, предусматривающий возможность лица совершить конкретные действия, направленные на реализацию полномочия (либо субъективного права). Полномочие же представляет собой самостоятельное средство правового регулирования, предусмотренное правовым статусом специального субъекта права, в том числе должностного лица.

Полномочия органов, осуществляющих ОРД, представляют собой совокупность определенных законом прав и обязанностей, обеспечивающих эффективное решение возложенных на них задач.

Литература

полномочие правовой розыскной

1. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. URL: https://gufo.me/dict/ozhegov

2. Вейсман Э. Немецко-латинский и русский лексикон. 1731. URL: https://rusneb. ru/catalog/000199_000009_003340487/ viewer/?page=369

3. Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. URL: https://www.slovardalja.net

4. Словарь Академии Российской. 1793. URL: https://runivers.ru/lib/book3173/10110

5. Виноградов В. В. История слов // Вопросы языкознания. 1955. № 5. URL: http://etymolog.ruslang.ru/vinogradov.php?id=polnomotschij&vol=1

6. Мозолин В.П. Современная доктрина и гражданское законодательство. М., 2008.

7. Крылов О.М. Денежное обращение в процессе образования доходов и осуществления расходов централизованных денежных фондов публично-правовых образований // Административное и муниципальное право. 2017. № 6.

8. Крашенинников Е.А. Правовая природа прощения долга // Очерки по торговому праву. Ярославль, 2001. Вып. 8.

9. Строгович М.С. Проблемы советского социалистического государства в современный период. Некоторые теоретические вопросы. М., 1967.

10. Ozhegov S.I., Shvedova N.Yu. Explanatory dictionary of the Russian language. URL: https:// gufo.me/dict/ozhegov

11. Weisman E. German-Latin and Russian vocabulary. 1731. URL: https://rusneb. ru/catalog/000199_000009_003340487/ viewer/?page=369

12. Dal V.I. Explanatory dictionary of living Great Russian language. URL: https://www.slovardalja.net

13. Dictionary of the Russian Academy. 1793. URL: https://runivers.ru/lib/book3173/10110

14. Vinogradov V.V. History of words // Questions of linguistics. 1955. № 5. URL: http://etymolog.ruslang.ru/vinogradov.php?id=polnomotschij&vol=1

15. Mozolin V.P. Modern doctrine and civil legislation. Moscow, 2008.

16. Krylov O.M. Money circulation in the process of generating revenues and expenses of centralized monetary funds of public law entities // Administrative and municipal law. 2017. № 6.

17. Krasheninnikov E.A. The legal nature of debt forgiveness // Essays on commercial law. Yaroslavl, 2001. Iss. 8.

18. Strogovich M.S. Problems of the Soviet socialist state in the modern period. Some theoretical questions. Moscow, 1967.

Размещено на Allbest.ru