К вопросу о критериях оценки эффективности деятельности уголовно-исполнительной системы

Размещено на http://allbest.ru

К вопросу о критериях оценки эффективности деятельности уголовно-исполнительной системы

Ю.В. Шилов

Аннотация

Статья посвящена обоснованию необходимости корректировки отдельных критериев эффективности деятельности уголовно-исполнительной системы в новых условиях. Посредством анализа уголовно-правовой политики государства и ее составных частей проводятся параллели между уголовно-исполнительной системой и иными государственными органами, реализующими задачи государства в сфере борьбы с преступностью.

Рассматриваются различные теоретико-прикладные вопросы понимания категории «эффективность» применительно к организации деятельности уголовно-исполнительной системы, а равно встраивание критериев ее эффективности в единую уголовную и общегосударственную политику страны. Отдельное внимание уделено вопросам гуманизации уголовного и уголовно-исполнительного законодательства и развитию альтернативных мер уголовно-правового характера. В качестве вывода отмечена необходимость повышения эффективности управления уголовно-исполнительной системой на основе построения новой доктрины и определения новых целей уголовно-правовой политики Российской Федерации.

Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, уголовно-исполнительная политика, эффективность деятельности, критерии эффективности, гуманизация законодательства.

Традиционно, говоря об эффективности деятельности, в том числе управленческой, имеется в виду, что она во многом определяется уровнем рациональной организации управляемой системы и непосредственно самого процесса управления. В целом эффективность социального управления представляет собой результативность деятельности конкретной управляющей системы, которая отражается в различных критериях (показателях) как объекта воздействия, так и собственно управленческой деятельности.

При этом базовая задача любой системы социального управления состоит в обеспечении такой степени активного воздействия на управляемый объект, при котором очевидным будет улучшение его основных показателей. Вместе с тем для сопоставления этих критериев управляемой системы и выделения из них наиболее значимых необходимо располагать определенным измерительным арсеналом. Связано данное обстоятельство с тем, что разные свойства и параметры деятельности субъекта и объекта управления могут не согласовываться друг с другом, находиться в определенном противоречии, в связи с чем существует проблема определения предпочтительного показателя, который и явился бы таким измерителем, характеризующим качественную сторону управления, то есть критерием эффективности.

И если применительно к производственной сфере выработка такого рода критериев не представляет для специалистов большой сложности, то оценка эффективности деятельности такого сложнейшего системного образования, как пенитенциарная система предполагает учет огромного количества взаимообусловливающих друг друга факторов, включая различные политические процессы, состояние материально-технической базы, уровень развития уголовного, уголовно-исполнительного и иного законодательства, развитость и влияние институтов гражданского общества, общий уровень жизни населения и многое другое. Так, если при оценке эффективности деятельности работников физического труда за основу может приниматься количество изготовленной продукции, то для служащих показателями такой оценки могут быть и качество выполняемой работы, и надежность, своевременность и обоснованность принимаемых ими управленческих решений. Другими словами, эффективность реализации управленческой деятельности на уровне выполнения государственных функций и с учетом влияния многообразия социальных факторов нельзя сводить к простой технологической модели «материальные вложения (затраты) - конечный результат (продукт)». Таким образом, трактовать эффективность деятельности уголовно-исполнительной системы через показатель, оценивающий соотношение между затратами и полученным результатом, не только не представляется возможным, но и неверно.

О состоянии уголовно-исполнительной системы государства можно судить по тому, как соответствующие правоохранительные органы способны решать стоящие перед ними задачи, а также обеспечить соблюдение прав и свобод граждан, находящихся в местах принудительного пребывания. И речь здесь идет не только, и не столько о поиске и использовании пенитенциарными органами наилучших организационных форм, методов и технологий деятельности, но скорее о выполнении общего социального заказа общества на надежную защиту от криминальной среды во всех ее проявлениях.

Эффективность государственного управления в широком смысле, как правило, определяется через категории «общественные цели», «результат деятельности», «государственные ресурсы». Вместе они дают общее представление о том, насколько использование имеющихся ресурсов способствовало получению определенного результата, и было ли это оправдано с точки зрения достижения желаемых целей. В другой интерпретации эффективность - это отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. Сегодня деятельность как судебной, так и правоохранительных систем зачастую обозначают в качестве одного из важнейших факторов, оказывающих серьезное влияние на инвестиционный климат, а значит, и на экономическую сферу государства в целом. В различных источниках достаточно часто упоминается так называемое силовое давление на бизнес, а именно, чрезмерное и предвзятое уголовное преследование в связи с занятием предпринимательской деятельностью. Данная проблема напрямую связана с такой юридической конструкцией, как уголовно-правовая политика государства, включающая такие ее важнейшие компоненты, как уголовная, уголовно-процессуальная и уголовно-исполнительная политика.

Вся внутренняя социальная государственная политика, объединенная такой важнейшей сферой общественных интересов, как борьба с преступностью предполагает последовательное построение комплекса системообразующих элементов в виде теоретической доктринальной модели, основанной на системе руководящих принципов и включающей в себя стратегические цели, приоритетные задачи, ключевые направления деятельности, а равно формы и методы их реализации и достижения. В этом понимании уголовно-исполнительная политика - лишь элемент единой государственной политики, которая должна четко увязываться с ее другими компонентами и двигаться в едином организационно-правовом русле на основе взаимодействия с уполномоченными органами государства и различными институтами гражданского общества.

Очевидно, что уголовно-исполнительная политика, являясь составной частью уголовной и общегосударственной политики страны, представляет собой проводимую государственными структурами, общественными организациями, органами местного самоуправления систему мер, направленных на выработку эффективных форм, методов и средств исполнения всех видов наказания и иных мер уголовно-правового характера на достижение единых социальных результатов, связанных с предупреждением преступлений и исправлением осужденных [1]. Качество функционирования любой социальной системы зависит от слаженности деятельности всех ее элементов, начиная с высшего уровня руководства ведомством и заканчивая сотрудниками, непосредственно реализующими свои должностные полномочия в пенитенциарных учреждениях. Вполне очевидно, что недостатки как в стратегическом планировании, так и обусловленные элементарным неумением или нежеланием четко и правильно выполнять поставленные задачи сотрудниками УИС, негативно влияют на эффективность деятельности всей уголовно-исполнительной системы. Данное обстоятельство отрицательно сказывается на имиджевой составляющей пенитенциарной системы в целом и зачастую выражается в резонансных противоправных действиях как со стороны самих сотрудников УИС, так и в превалировании криминальных «понятий» и субкультуры над режимными требованиями. Не случайно итоговая оценка эффективности государственного управления, с одной стороны, необходима как для государственных органов власти, так и для общества, а с другой - определяется на основе совокупности оценок и общества, и государства. В связи с этим возникает вопрос: в чем должна выражаться эффективность деятельности пенитенциарной системы и за счет чего ее можно обеспечить на требуемом уровне?

Не стоит забывать и о том, что уголовно-исполнительная система государства связывает воедино усилия сотрудников множества правоохранительных структур, включая полицию, следственный комитет, прокуратуру и пр. В конечном итоге невозможно представить себе, чтобы обозначенные элементы государственного аппарата решали ведомственные задачи в стороне от движения «по главному фарватеру» и достижения базовых государственных целей, связанных с обеспечением безопасности граждан, общества и самого государства от преступных и иных противоправных посягательств. Также в орбиту уголовно-исполнительной системы в той или иной степени вовлечены адвокатское сообщество, институты Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, правозащитные организации и профессиональная научная среда.

Не случайно многими исследователями поддерживается позиция, согласно которой внимание акцентируется на следующих общесистемных факторах эффективности государственного управления:

а) базовые ценности, стратегические цели государства легитимные концепции и модели развития общественной системы, политический курс;

б) организация системы государственной власти и управления и её функционирования как единого организма в общем политическом и правовом пространстве;

в) состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности, профессионализм, уровень доверия населения к властям и участия в управлении государством;

г) экономическая, политическая, социальная стабильность общества.

Следует подчеркнуть, что, будучи составной частью единой государственной системы общественной безопасности, современная уголовно-исполнительная политика предполагает сосредоточение усилий на таких направлениях, как общая и специальная профилактика преступлений, реализация мер уголовно-правового воздействия, и постпенитенциарная ресоциализация личности.

Очевидно, что обозначенная проблемы сложна и многогранна, а категория «эффективность» имеет множество аспектов и значений в своем понимании. В частности, много точек соприкосновения обнаруживается при сопоставлении содержания понятия «эффективность» в теории государственного управления и теории менеджмента. Примером служат интерпретации в представленных отраслях научных знаний таких теоретических конструкций, как техническая и экономическая эффективность, частичная и полная эффективность, реальная и потенциальная эффективность, общая, специальная и конкретная социальная эффективность и пр. Немаловажным аспектом выступает и то обстоятельство, что сама по себе пенитенциарная система, в силу сложившегося в обществе карательного стереотипа данного ведомства, подвержена повышенной эмоциональной оценке населением любого проявления нарушений закона со стороны ее представителей. Именно население дает наиболее общую оценку эффективности деятельности указанной системы, ориентируясь, как правило, не на личные наблюдения и имеющийся практический опыт, а на различные тематические публикации и обсуждения резонансных событий в средствах массовой информации, мнение интернет-сообщества. Зачастую такая оценка дается в отношении сотрудников правоохранительных органов в целом, тогда как следует разграничивать характер выполняемых сотрудниками разных ведомств задач.

Кроме того, следует учитывать и официальную правовую оценку статуса лица, попавшего в орбиту действия уголовного и уголовно-процессуального законодательства, со стороны государства. Так, для сотрудника УИС специфика самого поведения и общения с гражданами, как правило, предполагает их осознание как преступников и отношение к ним как к лицам, преступившим закон и получившим в связи с этим соответствующую правовую оценку со стороны уполномоченных государством органов. Это в свою очередь предполагает максимально четкое следование со стороны сотрудников регламентированным нормами права формам взаимодействия, отличающимся высокой степенью жесткости и обезличивания. уголовный исполнительный пенитенциарный

Обоснование сущности и содержания эффективности деятельности уголовно-исполнительной системы следует искать, прежде всего, в основополагающих руководящих документах, определяющих приоритеты применительно к конкретному периоду времени и с учетом развития ее материально-технической базы. Так, руководствуясь положениями Концепции развития уголовно-исполнительной системы до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 г. № 1772-р (ред. от 23.09.2015) [2], можно четко выделить ключевые цели, которые были сформулированы на среднесрочную перспективу:

а) совершенствование деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, с учетом международных стандартов и потребностей общественного развития;

б) сокращение рецидива преступлений, совершенных лицами, отбывшими наказание в виде лишения свободы, за счет повышения эффективности социальной и психологической работы в местах лишения свободы, проведение в местах лишения свободы мероприятий в целях адаптации в обществе освободившихся осужденных, в том числе с участием гражданского общества;

в) гуманизация условий содержания лиц, заключенных под стражу, и лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, повышение гарантий соблюдения их прав и законных интересов в соответствии с международными стандартами.

Оценивая прошедший с момента принятия Концепции период времени, представляется, что сформулированные целевые установки нуждаются в корректировке, что отнюдь не умаляет важность и значимость их содержания. Очевидно, что постановка новых приоритетов в развитии не предполагает отказ от соблюдения международных стандартов, сокращение социальной и психологической работы в местах лишения свободы или уменьшение степени гуманизации условий содержания. Речь, прежде всего, идет о наполнении пенитенциарной политики новым смыслом, ориентированным на достижение наиболее востребованных в текущий момент времени целей и решение соответствующих задач.

Сегодня можно обратиться также к Концепции уголовно-правовой политики России (одобренной Общественной палатой России еще в 2010 г.), где были сформулированы следующие цели:

а) обеспечение безопасности личности, ее прав и свобод, а также общества и государства от угроз, связанных с преступностью;

б) минимизация уровня социальной напряженности в обществе на основе оптимального и справедливого урегулирования конфликта, вызванного преступлением;

в) содействие достижению социального благополучия и комфорта на основе реализации идей социальной реабилитации и социальной реинтеграции лиц, вовлеченных в конфликт, вызванный преступлением.

Реализация Концепции уголовно-правовой политики России, по мнению разработчиков, должна была:

а) стимулировать создание современной, отвечающей актуальным криминальным угрозам теоретико-прикладной концепции уголовного законодательства, создающей основу для его дальнейшего развития в условиях модернизации государства и общества;

б) гарантировать планомерное качественное реформирование уголовного законодательства и практики его применения, приведение их в соответствие с международными и конституционно-правовыми стандартами безопасности и прав человека;

в) обеспечить наличие организационной, информационной, нормативной и научно-методической инфраструктуры уголовно-правовой политики Российской Федерации.

Очевидно, что говорить о том, что уголовно-правовая политика России сегодня выстроена достаточно понятно и сбалансирована с точки зрения общественных и государственных интересов, не приходится. Кроме того, нужно отметить и то обстоятельство, что вырабатываемые на определенном этапе развития общества и государства оценочные критерии эффективности деятельности достаточно прочно привязаны к конкретно-историческим условиям их достижения. Эти критерии, базирующиеся на существующих в обществе приоритетах, концепциях, целях, принципах, нормативной базе, социальных потребностях обладают высокой степенью относительности и естественным образом должны видоизменяться и корректироваться, подстраиваться под идеологию, политику, экономику, право. Прошло уже более 20 лет с момента принятия Уголовного кодекса и 15 - Уголовно-процессуального кодекса и стало очевидно, что в настоящее время наблюдается определенная разбалансированность указанного законодательства, в частности, рассогласованность санкций некоторых статей УК РФ, потеря логичности системы санкций, хаотичность в вопросах декриминализации и депенализации деяний и пр. Это в свою очередь негативным образом сказывается на деятельности рядовых исполнителей и правоприменителей, степени их доверия к действующему правовому инструментарию и политике государства в обозначенной сфере в целом.

В апреле 2017 г. в Совете Федерации прошли парламентские слушания комитета СФ по конституционному законодательству и государственному строительству и специалистов Центра стратегических разработок на тему «Уголовная политика: "дорожная карта" (2017-2025 годы)», где состоялась развернутая дискуссия ученых, парламентариев, правоохранителей, посвященная поиску возможностей для совершенствования уголовного законодательства, целесообразности изменения структуры и системы назначения наказания, повышению эффективности ресоциализации лиц, совершивших преступление. Как отмечалось, последнее направление как раз и станет одним из аспектов последующей работы по модернизации Уголовного кодекса Российской Федерации, а также всей пенитенциарной системы.

Сегодняшняя уголовно-исполнительная политика во многом предопределяется и складывается на основе провозглашенного главой государства политического курса, направленного на гуманизацию уголовной ответственности и самого наказания; взвешенный подход к избранию мер пресечения в виде ареста и к назначению наказаний, связанных с изоляцией от общества; смещение акцентов в пользу, прежде всего, неотвратимости, а не суровости наказания; поэтапное сокращение «тюремного населения»; реальную защиту прав потерпевших и компенсацию причиненного им материального ущерба от преступлений и пр. Будучи неразрывно связанной с понятием «эффективность», в рамках обозначенной проблематики заслуживает особого внимания категория «оценка», предполагающая определенный процесс (процедуру) выражения своего отношения к состоянию и деятельности того или иного компонента системы государственного управления. Именно здесь принципиально важно сориентировать субъектов оценивания на те ключевые критерии, посредством изучения которых ими должна даваться итоговая оценка эффективности деятельности, основанная на соответствии ожиданий в интересующей сфере.

Следует согласиться с тем, что наиболее общим (интегративным) показателем эффективности уголовно-исполнительной системы является уровень криминологического рецидива, то есть количество (доля) лиц, совершивших преступления после отбытия наказания или, в другом контексте, степень способности пенитенциарных учреждений успешно готовить осужденных к ресоциализации [3].

Для общества вполне очевидно и обоснованно, что в период нахождения осужденных в местах лишения свободы государство обязано предпринимать необходимые усилия к тому, чтобы в дальнейшем общество получило определенные гарантии того, что освободившись, лицо вновь не совершит преступление. И, соответственно, чем выше уровень такого рода гарантирования, а следовательно, чем ниже процент постпенитенциарного рецидива, тем более высоко должна оцениваться общая эффективность деятельности уголовно-исполнительной системы. Нельзя не отметить и тот факт, что процент постпенитенциарного рецидива зависит не только от качества выполнения функциональных обязанностей сотрудниками УИС. Несомненно, многое здесь зависит и от эффективности работы уполномоченных органов по выявлению различных преступлений, а главное - комплекса последующих процессуальных действий по их раскрытию и установлению личности преступника. В литературе высказывались обоснованные предложения о проведении системных научных исследований комплекса проблем, связанных с оценкой эффективности деятельности действующей системы исправительных учреждений по исполнению наказания в виде лишения свободы.

Так, предлагаемая поэтапная работа включает:

а) научную разработку критериев и показателей эффективности;

б) разработку системы факторов, влияющих на постпенитенциарный рецидив, а также механизм их действия;

в) разработку комплекса мер, направленных на усиление позитивных факторов и ослабление факторов, провоцирующих рост постпенитенциарного рецидива [4].

Отметим, однако, что в свете озвученной позиции руководства страны о разработке в ближайшей перспективе нового Кодекса об административных правонарушениях, куда, вероятно, будут включены ряд конкурирующих с Уголовным кодексом составов, а также учитывая наметившиеся тенденции по развитию иных, альтернативных наказанию мер уголовно-правового характера с использованием механизмов пробации, медиации, восстановительного правосудия и т.п. (так называемая экономия уголовной репрессии), говорить в современных условиях о необходимости формирования четких критериев для оценки эффективности деятельности уголовно-исполнительной системы преждевременно.

С теоретических же позиций оценка эффективности деятельности отдельных систем государственного управления, в том числе и уголовно-исполнительной системы, логично анализировать в рамках таких направлений, как:

а) финансово-экономическая составляющая, ориентированная на общие затраты материальных средств и выделяемых ресурсов;

б) социальная составляющая, предполагающая степень удовлетворенности общества «состоянием дел» в системе;

в) организационная составляющая, учитывающая слаженность работы всего механизма управления и аспекты внутрисистемного взаимодействия;

г) целевая составляющая, свидетельствующая о поэтапном движении системы в сторону достижения генеральной цели;

д) кадровая составляющая, ориентированная на оценку уровня профессионализма сотрудников, их психологической устойчивости, самоотдачи, преданности и других аспектов; е) правовая составляющая в виде экспертной оценки имеющейся нормативно-правовой базы, ведомственных и локальных актов.

Следует согласиться, что понятие эффективности государственного управления предполагает такое определение, в котором отражается специфическая сущность его как деятельности социальнополитически целесообразной и целенаправленной. В этом контексте эффективность государственного управления есть понятие, обозначающее соотношение результатов и достигнутых общественных целей, результатов и использованных государственных ресурсов [5].

Оценка качества и эффективности деятельности пенитенциарной системы включает в себя как профессиональную деятельность специально уполномоченных органов государства и их должностных лиц, так и негосударственных формирований и их отдельных представителей. К первым, прежде всего, относятся органы прокуратуры, а вторые могут быть представлены работой общественных наблюдательных комиссий, адвокатов и правозащитников. Нельзя забывать и про обычных граждан, и про журналистское сообщество, формирующих определенное общественное мнение, давая собственную субъективную оценку наиболее значимым и резонансным событиям и происшествиям.

В этой связи пристального внимания со стороны руководителей пенитенциарного ведомства различного уровня требует в ряде случаев официальная оценка произошедшего и грамотно выстроенная работа с представителями средств массовой информации. В конечном итоге формирование позиции руководства страны и законодателя по тому или иному вопросу происходит, в том числе, и под давлением общества. «Встраивая» вопросы определения эффективности деятельности уголовно-исполнительной системы в общую картину оценки качества государственного управления, в качестве традиционных критериев называются ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический. Ценностно-рациональный критерий здесь может характеризовать соответствие деятельности УИС определенным ценностям, выраженным в государственной стратегии по совершенствованию уголовно-исполнительной политики.

Так, специалистами отмечается, что векторами такой политики являются гуманизация отбывания наказания; усиление контроля в отношении лиц, освободившихся из мест лишения свободы; достижение европейских стандартов содержания подозреваемых и обвиняемых под стражей, а также осужденных в местах лишения свободы; попытка «разгрузить» уголовно-исполнительную систему, в том числе за счет применения института амнистии, а также путем придания условиям института условно-досрочного освобождения от отбывания наказания императивного метода правового регулирования [6].

Целерациональный критерий эффективности определяется исходя из сопоставления конкретных результатов работы ведомства системным целям и приоритетным задачам, сконцентрированным в программных государственных документах, концепциях, планах и стратегиях. Наконец, прагматический критерий эффективности деятельности уголовно-исполнительной системы позволяет оценить деятельность, прежде всего, управленческого звена, действенность отдельных решений органов управления по рациональному распоряжению выделяемыми ресурсами. Именно здесь требуется найти «золотую середину», когда направляемые материально-технические средства и выделяемый объем финансирования ведомства способствуют достижению поставленных перед системой целей, при этом их качество и количество являются оптимальными. В заключение еще раз подчеркнем, что организационно-правовой и теоретико-исследовательский вектор движения в части развития и совершенствования уголовно-исполнительной системы сегодня можно представить, ориентируясь, прежде всего, на новую доктрину и новые цели уголовно-правовой и уголовно-исполнительной политики Российской Федерации в целом. Ключевую роль здесь сыграет продуманная государственная политика по формулировке, прежде всего, ценностно-рационального критерия эффективности уголовно-исполнительной политики и, как следствие, деятельности пенитенциарной системы.

Сегодня на государственном уровне необходима новая четко сформулированная система официально принятых положений, определяющих сущность, цель, направления, приоритеты и критерии эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности в области защиты личности, общества и государства от преступных посягательств, в том числе средствами уголовного законодательства. При таком подходе значительно облегчится задача принятия и встраивания в общую, единую концепцию и других руководящих документов, применительно к уголовно-правовой, уголовно-исполнительной, уголовно-процессуальной, оперативно-разыскной, криминалистической и иной политике государства.

Список литературы

1. Скобелин С.Ю. Тенденции уголовно-исполнительной политики России начала XXI века // Lex russica. 2016. № 4. С. 124.

2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 года № 1772-р (ред. от 23.09.2015) «Об утверждении Концепции развития уголовно-исполнительной системы до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 43. Ст. 5544.

3. Уткин В. А. Пенитенциарные стандарты Совета Европы и векторы реформирования уголовно-исполнительной системы // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2016. № 1. С. 16.

4. Селиверстов В.И. Уголовная и уголовно-исполнительная политика в сфере исполнения лишения свободы: новации 2015 года // Lex russica. 2016. № 9. С. 188-204.

5. Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление: учебное пособие. Хабаровск: ДВАГС, 2005. С. 152.

6. Волков К.А. Уголовная политика и судебная практика // Российский судья. 2019. № 2. С. 35.

Abstract

On criteria for assessing the effectiveness of the criminal executive system

Yu.V. Shilov

The article is devoted to the understanding and justification of the need to adjust certain criteria for the effectiveness of the criminal executive system in the new conditions. Through the analysis of the criminal law policy of the state and its components, parallels are drawn between the criminal executive system and other state bodies implementing the tasks of the state in the fight against crime. The article deals with various theoretical and applied issues of understanding the category "effectiveness" in relation to the organization of the criminal executive system, as well as embedding criteria for its effectiveness in a single criminal and national policy of the country. Special attention is paid to the humanization of criminal and penal legislation and the development of alternative measures of a criminal legal nature. As a conclusion, the need to improve the efficiency of management of the criminal executive system on the basis of building a new doctrine and defining new goals of the criminal law policy of the Russian Federation is noted.

Keywords: criminal-executive system, criminal-executive policy, efficiency of activity, criteria of effectiveness, humanization of the legislation.

Размещено на Allbest.ru