Правова експертиза нормативно-правових актів: теоретичний та практичний аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правова експертиза нормативно-правових актів: теоретичний та практичний аспекти

Вікторія Сергіївна Корнієнко, аспірант відділу теорії держави і права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

У статті проведено загальнотеоретичне дослідження правової експертизи нормативно-правових актів на стадії нормопроектування, адже на даний час такий важливий етап у правотворчому процесі, як правова експертиза, досліджується фрагментарно та потребує подальших наукових досліджень. Проаналізовано праці різних вчених, як вітчизняних, так і зарубіжних, які займалися даною тематикою.

Окремо визначено поняття «правова експертиза». Виокремлено різні підходи до визначення поняття «правової експертизи». Зазначено, що правова експертиза є важливим етапом дослідження нормативно-правових актів, яка повинна проводитися не тільки в процесі створення нормативно-правового акта (стадія нормопроектування), а й безпосередньо на етапі його реалізації для визначення його ефективності та дієвості (контрольна експертиза).

Вивчено основні засади Положення про Міністерство юстиції України, яке на даний час здійснює правову експертизу нормативно-правових актів. Обґрунтовано необхідність впровадження, окрім початкової, основної та заключної, генеральної стадії проведення правової експертизи нормативно-правових актів.

Досліджено об'єкт та предмет правової експертизи нормативно-правових актів. Розкрито поняття «висновок експерта» та «експерт». Надано різні підходи до визначення вказаних понять, а також запропоновано власне визначення вищевказаних категорій.

Ключові слова: правова експертиза, стадії, об'єкт правової експертизи, суб'єкт правової експертизи, експерт, висновок експерта.

Legal expertise of regulatory acts: theoretical and practical aspects

Kornienko V.S.

The article describes the general theoretic research of legal expert expertise of normatively-legal acts on the stage of law-making activity. Nowadays an important stage in the law-making process as a legal examination is investigated fragmentarily and requires further scientific research. It was analyzed the works of different native and foreign scientists, who researched this subject. In particular, it should be distinguish such scientists as: I. Braude, R. Bergeron, V. Butenko, A. Gusnova, T. Didich, V. Dolejana, N. Zheleznyak, K. Zhurkina , I. Zakirova, V. Zakharova, A. Korotkova, V. Korostai, A. Kostenko, V. Lytvyn, N. Parkhomenko, A. Pigolkina, V. Pigolkina, V. Pogorilka, V. Ragozina, G. Rybikova, M. Radulhina, A. Selivanova, O. Skakun, O. Selezneva, Y. Sidelnikova, R. Khalfina, Y. Shemshuchenko etc.

Separately defined the concept of «legal expertise»as a special type of legal technology, which is a necessary and important stage of not only law-making activity, but also monitoring the status and effectiveness of legislation in general. Different approaches to the definition of the concept of «legal expertise» are singled out. It is noted that legal expertise is an important stage in the study of normative legal acts, which should be carried out not only during the process of creating a normatively-legal act (stage of law-making activity), but also directly at the stage of its realization to determine its efficiency and effectiveness (control expertise).

The basic principles of the Regulation on the Ministry of Justice of Ukraine were studied, which carry out the legal expertise normatively-legal acts. According to the Methodological Recommendations on the Legal Examination of Draft Legal Acts it was distinguished the following stages of legal expertise, such as: conceptual assessment; system legal assessment; legal and technical evaluation; expert conclusion. It was highlighted the opinions of scientists which distinguish the initial, main and final stages. Also it was substantiated the necessity of introduction of the general stage of the legal expertise of normatively-legal acts, which takes place during the conduct of the collegial legal expert examination of normatively-legal acts.

The object and subject of legal expertise ofnormatively-legal acts was investigated. It was disclosed the concept of «expert conclusion» and «expert». Author give different approaches to the definition of these concepts and proposed definition of this categories. It was noted that an important place in the process of conducting a legal expertise gave to an expert who investigates the object of legal expertise with the help of professional knowledge, skills and abilities (a draft law or a draft normatively-act or a valid law or normatively-legal acts). The result of this activity is an expert opinion.

It was proposed to divide the conclusions of the expert into three types: positive, positive with the condition and also negative. In addition, it was distinguished the different positions of scientists who propose their own model of the structure of the expert's conclusion, which should consist of descriptive, resultative and advisory parts. Another group of scientists notes that the expert's conclusion should consist of introductory, analytical and final parts.

Key words: legal expertise, phase, object of legal expertise, subject of legal expertise, expert, expert report.

Постановка проблеми

У наш час, в умовах становлення правової держави в Україні, динамічного розвитку суспільних відносин, а також існуючих інтеграційних процесів виникає потреба в удосконаленні вже існуючих та прийнятті нових нормативно-правових актів. Для уникнення настання негативних наслідків через помилки в проекті нормативно-правового акта чи його низької якості потрібно обов'язково проводити правову експертизу ще на стадії нормо-проектування. З метою забезпечення ефективності нормотворчого процесу також необхідно враховувати надбання як вітчизняних, так і зарубіжних вчених.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Питання щодо визначення сутності правової експертизи частково порушувалися у працях як зарубіжних, так і вітчизняних вчених, а саме: І. Брауде, Р Бержерона, В. Бутенка, А. Гузнова, Т Дідича, В. Долежана, Н. Железняк, К. Журкіної, І. Закірова, В. Захарової, О. Короткової, В. Коростей, О. Костенка, В. Литвина, Н. Пархоменко, А. Піголкіна, В. Піголкіна, В. Погорілка, В. Рагозіна, Г Рибікової, М. Радулгіна, А. Селіванова, О. Скакун, О. Селезньової, Ю. Сидельнікова, Р. Халфіної, Ю. Шемшученка та ін.

Метою статті є з'ясування сутності та змісту правової експертизи нормативно-правових актів з урахуванням як сучасних досягнень теоретико-правової думки, так і практичного досвіду здійснення даного виду експертизи, що дозволить підвищити якість та ефективність закону та попередить настання всіх можливих негативних наслідків.

Основні результати дослідження

У наш час, роль законодавчої техніки зростає при усвідомленні того, що одна помилка в законі, яка всього лише є неточним вираженням думки законодавця, здатна спричинити велике число помилок при застосуванні відповідних норм. Більше того, одна помилка в законі може спричинити багато помилок у підзаконних нормативних актах, що у свою чергу призведе до помилок при застосуванні цих актів [7, с. 2-28]. Для уникнення існуючих ризиків, у правотворчому процесі важливу роль необхідно приділяти саме проведенню правової експертизи нормативно-правових актів.

На думку Л. Богачової, аналіз наукових напрацювань і нормативно-правових приписів свідчить про відсутність комплексного та системного бачення правової експертизи, плюралізм у розумінні її поняття, змісту, видів, критеріїв оцінювання нормативно-правових актів, вимог до експертних висновків, відповідальності за неналежне її здійснення або ігнорування суб'єктами нормотворчості експертної оцінки своїх актів [3, с. 12].

Для більш чіткого розуміння сутності правової експертизи потрібно визначити її поняття. Так, деякі вчені зазначають, що правова експертиза служить інструментом, за допомогою якого виробляється та чи інша правова позиція по відношенню до оформлення нормативних приписів [6, с. 81].

Поряд з цим, правова експертиза юридичних документів являє собою самостійний етап право-творчого процесу, змістом якого є оцінювання уповноваженими суб'єктами проекту юридичного документа щодо ймовірності ефективного впливу його правових норм на суспільні відносини та досягнення відповідного соціального правового ефекту у випадку його прийняття [2, с. 5].

Окрім того, існує позиція, відповідно до якої правова експертиза - це дослідження, що проводиться експертом на підставі рішення або за дорученням уповноважених на те осіб, або без такого, але через пряму вказівку нормативно-правових актів, засноване на застосуванні спеціальних знань з метою використання його результатів в юридичній діяльності та полягає у наданні певного документа у вигляді висновку даної експертизи [10, с. 62].

Звернувши увагу на різні підходи до розуміння правової експертизи, слід зазначити, що правова експертиза нормативно-правових актів - це особливий вид юридичної техніки, проведення якої є обов'язковим етапом правотворчої діяльності, має різносторонній характер (тендерна, фінансова, антикорупційна, екологічна та ін.), здійснюється особою, яка є фахівцем у галузі права (експертом) та в результаті якої надається вмотивований експертний висновок щодо проекту нормативно-правового акта.

На наш погляд, правильною є думка вчених, які вважають, що правова експертиза є самостійною стадією процесу правотворчості або окремим етапом однієї із стадій; правова експертиза є складовою частиною правового моніторингу правотворчості та правозастосування. Однак, недоречною є позиція деяких вчених, які не застосовують поняття «правова експертиза», а замість нього використовують поняття «рецензування» або взагалі не застосовують будь-який термін до такого виду діяльності, а під час проведення експертизи на стадії правотворчості не виділяють окремо правову експертизу [8, с. 29-30].

На нашу думку, правова експертиза є важливим етапом дослідження нормативно-правових актів, яка повинна проводитися не тільки в процесі створення нормативно-правового акта (стадія нормо-проектування), а й безпосередньо на етапі його реалізації для визначення його ефективності та дієвості (контрольна експертиза).

На сьогодні правова експертиза нормативно-правових актів здійснюється Міністерством юстиції України (далі - Мін'юст). Так, відповідно до п. 4 Положення про Міністерство юстиції України, Мін'юст відповідно до покладених на нього завдань здійснює правову експертизу проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, які подаються на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (п. п. 3); проводить гендерно-правову експертизу актів законодавства (п. п. 5); здійснює в установленому законодавством порядку антикорупційну експертизу нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів, а також розробляє за її результатами рекомендації щодо усунення виявлених чинників, що спричиняють або можуть спричинити вчиненню корупційних та пов'язаних з корупцією правопорушень (п. п. 6); здійснює експертизу проектів нормативно-правових актів та нормативно-правових актів, що підлягають державній реєстрації, на відповідність положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини (п. п. 15); проводить правову експертизу проектів міжнародних договорів України, готує висновки щодо здійснення внутрішньодержавних процедур, необхідних для набрання чинності такими договорами, а також юридичні висновки, інші матеріали, необхідні для набрання чинності міжнародними кредитними (гарантійними) договорами України (п. п. 84) [12].

На жаль, такий важливий етап у правотворчому процесі, як правова експертиза нормативно-правових актів, досліджується фрагментарно та потребує подальших наукових досліджень.

Відповідно до Методичних рекомендацій щодо проведення правової експертизи проектів нормативно-правових актів виокремлено такі стадії проведення правової експертизи: концептуальна оцінка; системно-юридична оцінка; юридико-технічна оцінка; експертний висновок [12].

Вказані стадії мають проводитися відповідно до вимог, від більш загального до конкретного. Вказане дозволить зекономити час та зусилля у разі виявляння недоліків (негативної оцінки) при дослідженні більш загальних питань.

Деякі вчені виділяють початкову, основну та заключну стадії [2, с. 13]. На нашу думку, за допомогою цього поділу можна систематизувати всі дії, які потрібно реалізувати для проведення якісної правової експертизи.

Початкова стадія триває від ініціювання проведення експертизи до безпосереднього отримання відомостей щодо об'єкта експертизи проекту нормативно-правового акта.

До основної стадії можна віднести всі етапи, які пов'язані з процесом проведення правової експертизи. На думку вчених, вказана стадія закінчується формуванням робочого варіанта експертного висновку [2, с. 13].

У випадку проведення колегіальної експертизи, пропонуємо доповнити вказаний перелік генеральною стадією. На нашу думку, на даному етапі експерти повинні сформувати спільну експертну думку. У разі виявлення суперечностей, потрібно визначити недоліки, врахувати всі зауваження і дійти до спільної думки.

Заключна стадія полягає у підготовці остаточної редакції висновку експерта / колективу експертів, його підписання та передання ініціатору проведення правової експертизи [2, с. 13].

Існує думка, що до стадій правової експертизи нормативно-правових актів також можна віднести: оформлення відносин між замовником та організатором правової експертизи НПА; підготовку проведення правової експертизи НПА; проведення правової експертизи НПА; отримання і реалізацію результатів експертизи замовником. Вказаний підхід дозволяє охопити весь комплекс відносин, починаючи від ініціативи замовника і закінчуючи реалізацією висновку експертизи [11, с. 60].

На думку зарубіжних вчених, діяльність про проведенню правової експертизи включає в себе ряд обов'язкових процедур, зокрема: по-перше, особлива роль при проведенні правової експертизи відводиться аналізу; по-друге, аналіз «компетентної належності» сфери суспільних відносин, які підлягають правовому регулюванню; по-третє, проведення правового аналізу на предмет відповідності нормативно-правового акта законодавству; по-четверте, юридико-технічний аналіз притримання формальних реквізитів і логічної структури нормативно-правового акта [6, с. 81].

Окрім того, на нашу думку, доцільно зазначити, що правова експертиза має певний об'єкт, який безпосередньо підлягає дослідженню, а також суб'єкт, який безпосередньо здійснює правову експертизу.

Так, існує загальне поняття об'єкта, а саме, що це предмет наукового дослідження, спеціальної зацікавленості, компетенції. Щодо об'єкта права, то дану категорію розглядають як явище, на яке спрямовується дія права [1, с. 803].

Вітчизняні вчені зазначають, що метою проведення експертизи є не лише висновок щодо можливості або неможливості прийняття НПА, а й формулювання пропозицій щодо усунення виявлених недоліків (коли такі недоліки є), тому важливо, щоб об'єкт правової експертизи пройшов всі стадії експертизи в кожному випадку її проведення [11, с. 60].

На нашу думку, об'єкт правової експертизи нормативно-правових актів - це проект нормативно-правового акта, який подається на розгляд уповноваженим фахівцям у галузі права (експертам) для здійснення необхідних дій, використовуючи методи наукового пізнання (аналіз, порівняння, прогнозування тощо) для формування загального висновку про доцільність чи недоцільність прийняття такого нормативно-правового акта. Окрім того, якщо буде впроваджено правову експертизу на стадії практичної реалізації нормативно-правового акта, то об'єктом в даному випадку буде виступати чинний нормативно-правовий акт.

Також в юридичній літературі існує визначення поняття суб'єкта, а саме особа, яка має високий освітній та фаховий рівень підготовки, володіє професійними знаннями та навичками в юриспруденції та (або) в сфері, на регламентацію якої спрямована дія проекту правового акта, наділений відповідним правовим статусом та здійснює професійний аналіз проекту правового акта з метою надання експертного висновку щодо його досконалості або наявності недоліків [2, с. 12].

Деякі вчені зазначають, що експертиза нормативно-правових актів є важливою формою конституційної правозахисної діяльності, яку забезпечують як спеціально уповноважені органи держави (Міністерство юстиції України, Юридичне управління Апарату Верховної Ради України тощо), так і громадськість (правозахисні організації та зарубіжні й міжнародні організації, відомі експерти-правозахисники) [4, с. 294].

На нашу думку, суб'єкт правової експертизи (експерт) - це фахівець у відповідній галузі права, який володіє всіма необхідними спеціальними знаннями, навичками, вмінням, а також досвідом для здійснення вказаного виду діяльності з метою формування якісного та вмотивованого рішення (експертного висновку) щодо об'єкта правової експертизи, який підлягав дослідженню.

Окрім того, на думку окремих вітчизняних вчених, дослідження стає експертизою тоді, коли здійснюється особою, яка залучається як експерт з використанням спеціальних знань і наданням відповідного експертного висновку [10, с. 61-62].

Так, в тлумачному словнику міститься визначення поняття «висновок», а саме, що це остаточна думка про що-небудь, логічний підсумок, зроблений на основі спостережень, міркувань або розгляду певних фактів. Щодо експертного висновку, то дане поняття розглядається як документ, що містить результат проведеної експертизи [1, с. 152].

Відповідно до затверджених норм, висновок Міністерства юстиції України за результатами проведення правової експертизи проектів нормативно-правових актів має відповідну форму. Зокрема, такий висновок має містити такі пункти, а саме: 1) підстави розробки проекту; 2) відповідність проекту акта Конституції України; 3) відповідність проекту акта законодавства, що мають вищу юридичну силу; 4) узгодженість проекту акта з актами такої ж юридичної сили; 5) відповідність проекту акта міжнародним договорам; 6) відповідність проекту акта вимогам нормо-проектувальної техніки; 7) висновок щодо належності проекту до пріоритетних сфер адаптації законодавства до acquis communautaire; 8) висновок гендерно-правової експертизи; 9) висновок щодо відповідності проекту положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини; 10) висновки щодо наявності корупціогенних норм; 11) узагальнений висновок [9, с. 106-111].

Слід погодитися з думкою В. Бутенка, що експертний висновок повинен мати внутрішню будову та складатися з описової, резулятивної та рекомендаційної частин [2, с. 13]. Інша група вчених пропонує власну модель структури висновку експерта правової експертизи, зокрема, що висновок експерта має складатися з вступної, аналітичної та підсумкової частин [5, с. 66].

Слушною є думка, що підготовлений висновок правової експертизи має зводитися до двох можливих варіантів: позитивний висновок чи негативний [11, с. 61]. Однак, на нашу думку, для більшої обґрунтованості рішення, бажано розділяти висновки експерта на три види: позитивний, позитивний з умовою, а також негативний. Так, позитивний висновок означає, що проект нормативно-правового акта повністю відповідає встановленим вимогам. Висновок позитивний з умовою полягає в тому, що проект нормативно-правого акту, який поданий на експертизу, містить певну невідповідність загальноприйнятим нормам і для його прийняття ці недоліки повинні бути повністю усунені. Окрім того, у такому висновку повинні бути зазначені рекомендації по усуненню таких недоліків. Щодо негативного, то такий висновок експерта повністю або частково забороняє прийняття такого нормативно-правового акта. На нашу думку, необхідно використовувати аналогічну модель поділу експертного висновку на підвиди і для чинних нормативно-правових актів.

Узагальнивши, слід зазначити, що поняття «висновок правової експертизи нормативно-правових актів» можна визначити як результат розумової та логічної діяльності суб'єкта проведення правової експертизи (експерта), в якому відображено всі необхідні відомості щодо об'єкта дослідження правової експертизи, який відповідає на всі поставлені на початку проведення правової експертизи питання, має письмовий характер, містить остаточну, вмотивовану думку експертів про прийнятність чи недоцільність прийняття проекту нормативно-правового акта або подальшого функціонування чинного акта.

правовий експертиза нормативний

Висновки

Узагальнюючи вищенаведене, можна дійти висновку, що правова експертиза нормативно-правових актів являє собою необхідну та важливу стадію не тільки нормо-проектування, а й моніторингу стану та ефективності законодавства.

Правова експертиза проводиться з різних напрямків права (гендерна, фінансова, антикорупційна, екологічна експертиза, а також експертиза норм міжнародного законодавства тощо).

Як і будь-який процес, правова експертиза має певні стадії (початкова, основна, заключна). Так, у випадку проведення колегіальної експертизи, було запропоновано доповнити перелік стадій проведення правової експертизи нормативно-правових актів генеральною стадією.

Важливе місце в процесі проведення правової експертизи відводиться експерту, який за допомогою професійних знань, вмінь та навичок досліджує об'єкт правової експертизи (законопроект чи проект нормативно-правого акту або чинного закону чи нормативно-правового). Результатом такої діяльності є експертний висновок.

Список використаних джерел

1. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. і допов.) / Уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. Київ; Ірпінь: ВТФ «Перун», 2005. 1728 с.

2. Бутенко В.О. Феноменологічні, методологічні та практичні основи правової експертизи юридичних документів : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. Київ, 2011. 20 с.

3. Богачова Л.Л. Правова експертиза нормативно-правових актів як складник нормотворчого процесу. Юридичний науковий електронний журнал. 2016. №6. С. 12-15.

4. Корнієнко П.С. Експертиза проектів нормативно-правових актів як форма правозахисної діяльності в Україні. Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ. 2017. №1 (13). С. 287-297.

5. Манько Д.Г. Технології проведення правової експертизи юридичних документів. Наукові записки Міжнародного гуманітарного університету [збірник]. Одеса: Фенікс, 2016. №. 25. С. 63-67.

6. Мурсалимов К.Р. Правовая экспертиза как вид юридической деятельности. Вестник Московского университета МВД России. 2011. №10. С. 80-82.

7. Перерва Ю.М. Законодавча техніка як особливий елемент методології законодавчого процесу. Південноукраїнський правничий часопис. 2014. № 3. С. 227-229.

8. Рибікова Г.В. Принципи організації і проведення правової експертизи нормативно-правових актів. Юридичний вісник. Повітряне і космічне право. 2013. Том 3. С. 27-31.

9. Ригун Н.В. Особливості видів нормативно-правової експертизи, які здійснюються Міністерством юстиції України. Право. 2011. № 11. С. 104-112.

10. Юрчишин В.Д. Поняття та ознаки правової експертизи проектів нормативно-правових актів. Держава і право. 2011. № 51. С. 57-63.

11. Філик Н.В. Рибікова Г.В. Процедура проведення правової експертизи нормативно-правових актів в Україні. Юридичний вісник. 2017. №2 (43). С. 59-64.

12. Методичні рекомендації щодо проведення правової експертизи проектів нормативно-правових: схвалено постановою колегії Міністерства юстиції України від 21 листопада 2000 р. № 41.

Размещено на Allbest.ru