Конституционная юстиция в России: реформационные тенденции

В ходе масштабной конституционной реформы 2020 г. Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru 14.03.2020. существенной трансформации подверглись многие конституционно-правовые институты (даже при формальной неизменности положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ).

Одним из таких институтов стал институт конституционной юстиции. В современной России о конституционной юстиции принято говорить в контексте суждений о конституционном правосудии и, соответственно, в контексте статуса Конституционного Суда РФ, практики конституционного судопроизводства и т.д. Однако взгляд на конституционную юстицию может быть и более широким. Ведь юстиция -- это не только «сфера деятельности судебных учреждений» Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 915., но и юрисдикционная деятельность специализированных государственных учреждений по обеспечению законности в государстве (ни в одном государстве министерство юстиции, например, не ограничивается контрольно-надзорной и обеспечительной деятельностью в сфере исключительно функционирования судебной власти, а в административной юстиции основной сегмент образует несудебная деятельность различных органов по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законности в сфере государственного управления, в сфере обеспечения прав и свобод граждан органами публичной власти и должностными лицами С. А. Авакьян, например, определяет административную юстицию как систему административных судов и иных специализированных органов, рассматривающих дела и споры в сфере государственного управления (см.: Авакьян С. А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М., 2015. С. 43).). При более широком подходе значительно расширяется и поле для теоретико-правового и историко-правового анализа рассматриваемого института. В частности, применительно к отечественной конституционно-правовой истории под научный анализ подпадает не только период с момента учреждения Конституционного Суда РФ (с 1991 г.), но и предыдущие временные отрезки (прежде всего -- этапы советского периода российской государственности, поскольку именно в этом периоде появляются писаные конституции, а в отсутствие конституционного текста по понятным причинам конституционный контроль и конституционный надзор просто невозможны, хотя идеи конституционного контроля (надзора) высказывались и в монархический период российского конституционализма Шульженко Ю. Л. Вопросы правовой охраны конституции в дореволюционной России // Конституционный строй России. Вып. 4. М., 2003. С. 4-40 ; Он же. Отечественный конституционализм. Историко-юридическое исследование. М., 2010. С. 25, 67.). Так, в 1924-1933 гг. Верховный Суд РФ обладал полномочием по осуществлению конституционного надзора в отношении актов союзных республик и центральных органов управления СССР (примечателен сам факт наделения высшего судебного органа общей юрисдикции таким полномочием, которое было формальным (в условиях существовавших тогда государственного режима и конституционной модели, отрицания принципа разделения власти иначе и не могло быть), практика его реализации отсутствовала) Митюков М. А. Судебный конституционный надзор 1924-1933 гг.: вопросы истории, теории и практики. М., 2005.. Заметный след в отечественной истории оставил непродолжительный (всего лишь полуторагодичный) период функционирования Комитета конституционного надзора СССР (деятельность этого несудебного органа конституционной юстиции (при понимании последней в широком смысле) оказала большое влияние на становление и функционирование Конституционного Суда РФ, ссылки на правовые позиции Комитета конституционного надзора СССР и сегодня встречаются в актах российского судебного органа конституционной юстиции). Поистине революционными стали позиции Комитета конституционного надзора по таким актуальным вопросам, как институт прописки, гарантии судебной защиты прав граждан, применение неопубликованных нормативных актов, функционирование лечебно-трудовых профилакториев, проведение массовых мероприятий в центре Москвы и др. Митюков М. А. Предтеча конституционного правосудия: взгляды, проекты и институциональные предпосылки (30 -- начало 90-х гг. XX в.). М., 2006. Разд. 2.

Вместе с тем полноценное функционирование института конституционной юстиции в России (а наличие этого института справедливо рассматривается в качестве непременного атрибута, признака демократической правовой государственности -- наряду с такими признаками, как разделение власти, парламентаризм, действенная система гарантий прав человека, реальное местное самоуправление и др.; положения о конституционном контроле включены фактически во все конституции, принятые после Второй мировой войны Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 298.) справедливо связывается с избранием модели судебного конституционного контроля От поддержания дискуссии о соотношении понятий конституционного контроля и конституционного надзора мы уклоняемся исключительно вследствие ограниченности объема публикации (см. об этом, в частности: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 298-300). -- с учреждением и функционированием Конституционного Суда РФ. Несмотря на относительно непродолжительный (тридцатилетний) период своего существования, Конституционный Суд РФ занял прочное место в российской системе власти, без его правовых позиций (пусть нередко и противоречивых) невозможно представить современный российский правопорядок, развитие практически всех отраслей национальной правовой системы. С. М. Шахрай полагает, что институт Президента и Конституционный Суд РФ (два гаранта Конституции РФ. -- С. Н.) с момента своего учреждения играли и продолжают играть важную роль политических стабилизаторов, отмечая, что именно Президент и Конституционный Суд оказались ключевой матрицей, защитным механизмом Основного закона и одновременно -- движителем перемен, вектор которых был сформулирован в Конституции РФ Шахрай С. М. Неизвестная Конституция = Constitutio incognita. М., 2013. С. 53..

В то же время статус Конституционного Суда РФ не является неизменным на всем историческом отрезке существования данного органа, причем речь идет не только о принятии нового закона Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447. Закон РСФСР от 12.07.1991 «О Конституционном Суде РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 30. Ст. 1017. на основе Конституции РФ 1993 г. взамен закона, действовавшего ранее¹¹, и не только об изменении статусных конституционных норм о Конституционном Суде РФ в 2020 г. Главным в содержании отмеченных конституционных изменений является не возведение на конституционный уровень понятия Конституционного Суда РФ как высшего судебного органа конституционного контроля (это понятие (в основе своей -- так же) было закреплено ранее в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде РФ», именно таким органом и является Конституционный Суд РФ, именно так он воспринимался и воспринимается в российском правовом сообществе) и даже не существенное сокращение количественного состава -- с 19 до 11 судей (более чем на треть!), а компетенционные трансформации в статусе Конституционного Суда РФ. Одним из обсуждаемых конституционных изменений 2020 г. стало усложнение возможности обращения граждан в Конституционный Суд РФ, которое теперь обусловлено исчерпанием всех других внутригосударственных средств судебной защиты (п. «а» ч. 4 ст. 125 Конституции РФ в новой редакции). Однако данная поправка не породила, а закрепила тенденцию усложнения конкретного конституционного контроля. В ноябре 2010 г. были внесены достаточно масштабные изменения в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» (которые иногда воспринимались как реформа отечественной конституционной юстиции) Федеральный конституционный закон от 03.11.2010 № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2010. № 45. Ст. 5742., касающиеся в том числе института конкретного конституционного контроля. Во-первых, появилась возможность рассмотрения дел (в том числе по жалобам граждан) без проведения слушаний (по «системе досье»); во-вторых, граждане впредь могли оспаривать в Конституционном Суде РФ лишь закон, примененный судом в конкретном деле. конституционный правовой суд российский

Таким образом, усложнение обращения в Суд с конституционной жалобой получило два проявления. Граждане лишились возможности обжаловать закон, подлежащий применению в конкретном деле (в частности, на стадии производства по уголовному делу или по делу об административном правонарушении) -- непременным условием обращения в Конституционный Суд РФ стало завершение рассмотрения уголовного, гражданского или административного дела гражданина в общем или арбитражном суде (возможность проверять конституционность закона, подлежащего применению в конкретном деле, сохранилась только по запросам судов). Кроме того, «конкретным делом», в котором должен быть применен оспариваемый закон, которым, по мнению гражданина, нарушаются его конституционные права и свободы, определено исключительно дело судебное (ранее была практика принятия Конституционным Судом РФ жалоб граждан при условии, что оспариваемый закон был применен или подлежал применению и во внесудебном порядке -- комиссией по трудовым спорам, административной комиссией, жилищным органом и т.п.). В 2014 г. тенденция к усложнению конкретного конституционного контроля получила новое проявление Федеральный конституционный закон от 04.06.2014 № 9-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2014. № 23. Ст. 2922. -- установлен временной ограничитель на обращение в Конституционный Суд РФ (своего рода «срок исковой давности») -- жалоба может быть подана гражданином в течение одного года после рассмотрения его дела в суде. И наконец -- отмеченная поправка к Конституции РФ 2020 г. Конкретизация установленного правила об исчерпании всех других внутригосударственных средств судебной защиты (как непременном условии подачи конституционной жалобы) получила закрепление в новой редакции ст. 97 Федерального конституционного Закона «О Конституционном Суде РФ» Федеральный конституционный закон от 09.11.2020 № 5-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo. gov.ru. 09.11.2020.. По аналогии с условием обращения в Европейский Суд по правам человека (в части исчерпания национальных средств защиты нарушенного права) в качестве общего правила установлено, что жалоба в Конституционный Суд РФ может быть подана гражданином после вступления в законную силу решения общего или арбитражного суда, в котором применена оспариваемая норма (при этом, однако, вступление в силу судебного решения должно быть не «пассивным» (например, в связи с истечением процессуальных сроков на обжалование решения) -- гражданин непременно должен продолжать борьбу за восстановление своих конституционных прав путем подачи кассационной (или -- в определенных процессуальным законодательством случаях -- надзорной) жалобы). Таким образом, Конституционный Суд РФ стал менее доступным для граждан (хотя сам по себе сохранившийся институт конституционной жалобы, безусловно, является достоинством российской модели конституционной юстиции: возможностью обращения в судебные органы конституционного контроля обладают граждане не всех государств). До недавнего времени около 75 % всех итоговых решений принималось Конституционным Судом РФ по итогам осуществления конкретного конституционного контроля. Сохранится ли такая красивая (с точки зрения правозащитной ситуации) пропорция в реализации различных полномочий Конституционного Суда РФ (с учетом того, что остальные полномочия процессуальных изменений не претерпели и, кроме того, Конституционный Суд РФ наделен новыми полномочиями)? Хотелось бы, чтобы скорректированная практика авторитетного органа конституционной юстиции дала положительный ответ на данный вопрос.

Обратим внимание на еще одну конституционную трансформацию в компетенционной составляющей статуса Конституционного Суда РФ, которая может также рассматриваться в качестве подтверждения тенденции (хотя и с меньшей по продолжительности историей формирования). Связана она с обеспечением верховенства

Конституции РФ в национальной правовой системе в контексте включенности в эту систему международно-правовых норм. Казалось бы, здесь нет проблемы -- отмеченное верховенство является теоретико-правовой аксиомой. Однако проблема все- таки есть и выливается она во вполне конкретные политико-правовые последствия. Действительно, все большее количество государств, признавая себя неотъемлемой частью мирового сообщества (и, как следствие, признавая международно-правовые нормы неотъемлемой частью национальных правовых систем), тем не менее недвусмысленно подчеркивают (чаще -- посредством формулирования правовых позиций национальными органами конституционной или общей юстиции, реже -- прямым указанием в конституционных текстах) безусловное верховенство своих основных законов в национальных правопорядках, в том числе и по отношению к международным нормам (Германия, Италия, Великобритания, Чехия и др.). Подобной же позиции с недавнего времени придерживается и Российская Федерация, при этом в обеспечении такого верховенства стал играть свою роль и Конституционный Суд РФ Интернационализация конституционного права: современные тенденции: монография / под ред. Н. В. Варламовой и Т. А. Васильевой. М., 2017. § 4-7 гл. II.. На фоне противостояния в правовых позициях с Европейским Судом по правам человека (ЕСПЧ) из известных «Дела Маркина», «Дела ЮКОСа» и других политизированных решений ЕСПЧ «выросли» сначала весьма жесткая позиция Конституционного Суда РФ, в соответствии с которой решения ЕСПЧ должны исполняться с учетом верховенства Конституции РФ (согласно позиции Суда, участие Российской Федерации в международном договоре не означает отказа от государственного суверенитета; Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и основанные на ней правовые позиции ЕСПЧ не могут отменять приоритет Конституции РФ, их практическая реализация в российской правовой системе возможна только при условии признания за основным законом Российской Федерации высшей юридической силы) Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 № 21-П по делу о проверке конституционности положений ст. 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», ряда положений процессуального законодательства Российской Федерации (Гражданского процессуального кодекса РФ, Арбитражного процессуального кодекса РФ, Кодекса административного судопроизводства РФ и Уголовно-процессуального кодекса РФ) в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы // СЗ РФ. 2015. № 30. Ст. 4658., а затем -- новое полномочие Конституционного Суда РФ -- разрешать вопрос о возможности исполнения в Российской Федерации решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека Федеральный конституционный закон от 14.12.2015 № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”».. (Несмотря на рекомендации Венецианской Комиссии Совета Европы изменить (по сути -- отменить) принятые поправки в российское законодательство (или же изменить Конституцию РФ!), появились первые решения Конституционного Суда РФ в рамках указанного нового полномочия Постановления Конституционного Суда РФ от 19.04.2016 № 12-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией РФ Постановления Европейского Суда по правам человека от 04.07.2013 по делу “Анчугов и Гладков против России” в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации» и от 19.01.2017 № 1-П “По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией РФ Постановления Европейского Суда по правам человека от 31.07.2014 по делу 'ОАО “Нефтяная компания «ЮКОС»”' против России” в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации».).

В напряженной истории взаимоотношений Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ (а как следствие -- Российской Федерации и Совета Европы) в контексте соотношения национального законодательства и конвенционного права точка не была поставлена в 2015 г., российские власти пошли дальше. В ходе конституционной реформы 2020 г. ст. 79 Конституции РФ обрела новую редакцию, в соответствии с которой «...Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в Российской Федерации». Трансформировалась и компетенция Конституционного Суда РФ в рассматриваемом аспекте -- теперь Конституционный Суд РФ уполномочен не только делать вывод о возможности исполнения отмеченных решений межгосударственных органов, но и о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка (п. «б» ч. 5.1 ст. 125 Конституции РФ в новой редакции). На что нельзя не обратить внимание. Во-первых, Конституционный Суд РФ на основе анализа конституционности конкретного правоприменительного решения (точнее -- конституционности толкования положений международного договора, на основе которых такое решение принято) теперь вправе делать вывод о возможности неисполнения в Российской Федерации решений любого межгосударственного органа (а не только межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, как было установлено в декабре 2015 г.). Во-вторых, Конституционный Суд РФ уполномочен проверять и конкретные решения не только международных (межгосударственных) органов (т.е. органов, юрисдикцию которых Российская Федерация признает), но и органов иностранных (т.е. органов, созданных конкретным государством на основе своего национального законодательства, причем органов как судебных, так и несудебных) при условии, что такие решения налагают обязанности на Российскую Федерацию; нетрадиционно для высшего судебного органа конституционной юстиции закреплен и масштаб проверки -- отмеченные правоприменительные решения анализируются не на предмет их соответствия Конституции РФ, а на предмет соответствия основам публичного правопорядка Российской Федерации. Таким образом, Конституционный Суд РФ теперь может констатировать невозможность исполнения, например, решения какого-нибудь коммерческого арбитража или иностранного суда (в Стокгольме, Лондоне, Сингапуре, Киеве и т.д.) по конкретному экономическому спору, если сочтет это решение противоречащим российскому публичному правопорядку (впрочем, только при непременном условии -- в этом решении должны быть обозначены требования не просто к российскому участнику (в частности, к хозяйствующему субъекту -- банку, предприятию топливно-энергетического или оборонно-промышленного комплекса и пр.), а именно к российскому государству -- к казне или иным российским властям).

На первый взгляд данное конституционное изменение однозначно направлено на дальнейшее укрепление российского государственного суверенитета. Возможно, так оно и есть (тем более что и нормы международного частного права, на основе которых и разрешаются экономические споры с иностранным элементом, исходят из иммунитета государства в таких спорах (юрисдикционные иммунитеты иностранного государства и его имущества применяются в национальных правовых системах, как правило, на основе взаимности) Ст. 127 ГК РФ; ст. 4 Федерального закона от 03.11.2015 № 297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 45. Ст. 6198., и попытки наложения ареста на российские самолеты, участвующие в международных авиационных салонах, проводимых за границей, на российские учебные парусники в иностранных портах, на имущество российских посольств и консульств и т.п. по требованиям иностранных компаний вызывали справедливое возмущение российского государства). Тем не менее после принятия масштабных конституционных поправок в 2020 г. осталась неизменной статья 15 Конституции РФ (содержащаяся в «защищенной» гл. 1), а следовательно, не только общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации остаются составной частью российской правовой системы, но и сохраняется приоритет международного договора по отношению к нормам национального законодательства (вопреки тиражируемому в СМИ, на научных мероприятиях, в учебных аудиториях тезису, что новая редакция Конституции РФ установила (причем установила «наконец-то!») приоритет национального законодательства над нормами международного права!). Из этого, очевидно, и будет исходить Конституционный Суд РФ, реализуя свое новое полномочие.

Оценки произведенных в 2020 г. конституционных изменений в статусе российского высшего судебного органа конституционной юстиции пока могут быть лишь доктринально-оценочными, российское общество, отечественная юридическая наука ждут развития практики Конституционного Суда РФ с учетом новых и обновленных (процессуальными новеллами) полномочий, на основе которой можно будет делать обобщения и выводы, в том числе относительно рассмотренных тенденций.

Библиография

1. Авакьян С. А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. -- М.: Юстицинформ, 2015. -- 640 с.

2. Интернационализация конституционного права: современные тенденции: монография / под ред. Н. В. Варламовой и Т. А. Васильевой. -- М.: ИГП РАН, 2017. -- 224 с.

3. Конституционный строй России. Вып. 4 / отв. ред. Ю. Л. Шульженко, А. Н. Лебедев. -- М.: ИГП РАН, 2003. -- 180 с.

4. Митюков М. А. Предтеча конституционного правосудия: взгляды, проекты и институциональные предпосылки (30 -- начало 90-х гг. XX в.). -- М.: Формула права, 2006. -- 179 с.

5. Митюков М. А. Судебный конституционный надзор 1924-1933 гг.: вопросы истории, теории и практики. -- М.: Формула права, 2005. -- 208 с.

6. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. -- 4-е изд., доп. -- М.: Азбуковник, 1997. -- 944 с.

7. Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. -- М.: Норма, 2005. -- 320 с.

8. Шахрай С. М. Неизвестная Конституция = Constitutio incognita. -- М.: Красная звезда, 2013. -- 320 с.

9. Шульженко Ю. Л. Отечественный конституционализм. Историко-юридическое исследование. -- М.: ИГП РАН, 2010. -- 152 с.

References

1. Avakyan SA. Konstitutsionnyy leksikon: Gosudarstvenno-pravovoy terminologicheskiy slovar [Constitutional lexicon: State Law Terminological Dictionary]. Moscow: Yustitsinform Publ.; 2015 (In Russ.).

2. Varlamova NV, Basilyeva TA, editors. Internatsionalizatsiya konstitutsionnogo prava: sovremennye tendentsii: monografiya [Internationalization of constitutional law: modern trends: monograph]. Moscow: ISL RAS Publ.; 2017 (In Russ.).

3. Shulzhenko YuL, Lebedev AN, editors. Konstitutsionnyy stroy Rossii. Constitutional system of Russia. Issue 4. Moscow: ISL RAS Publ.; 2003.

4. Mityukov MA. Sudebnyy konstitutsionnyy nadzor 1924-1933 gg.: voprosy istorii, teorii i praktiki [Judicial constitutional supervision 1924-1933: Issues of history, theory and practice]. Moscow: Formula Prava Publ.; 2005 (In Russ.).

5. Mityukov MA. Predtecha konstitutsionnogo pravosudiya: vzglyady, proekty i institutsionalnye predposylki (30 -- nachalo 90-kh gg. XX v.) [The forerunner of constitutional justice: views, projects and institutional prerequisites (30s -- early 90s of the 20th century)]. Moscow: Formula Prava Publ.; 2006 (In Russ.).

6. Ozhegov SI, Shvedova NYu. Tolkovyy slovar russkogo yazyka [Explanatory Dictionary of the Russian Language]. 4th ed. Moscow: Azbukovnik Publ.; 1997 (In Russ.).

7. Khabrieva TYa, Chirkin VE. Teoriya sovremennoy konstitutsii [The theory of the modern constitution]. Moscow: Norma Publ.; 2005 (In Russ.).

8. Shakhrai SM. Neizvestnaya Konstitutsiya. Constitutio incognita [Unknown Constitution. Constitutio incognita]. Moscow: JSC “Krasnaya Zvezda” Publ.; 2013 (In Russ.).

9. Shulzhenko YuL. Otechestvennyy konstitutsionalizm. Istoriko-yuridicheskoe issledovanie [Domestic constitutionalism. Historical and legal research]. Moscow: ISL RAS Publ.; 2010 (In Russ.).

Размещено на Allbest.ru