О перспективах активизации роли прокурора в гражданском процессе

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

О перспективах активизации роли прокурора в гражданском процессе

Т.В. Алексанова Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет имени Н.И. Лобачевского.

Ю.Л. Мареев, канд. юрид. Наук Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет имени Н.И. Лобачевского.

О.Н. Юргель Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет имени Н.И. Лобачевского.

T. V. Aleksanova National Research Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod.

Yu.L. Mareev, Candidate of Juridical Sciences. National Research Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod

O.N. Yurgel National Research Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod.

ON THE PROSPECTS FOR ENHANCING THE ROLE OF THE PROSECUTOR IN CIVIL PROCEDURE

Глубокие изменения, произошедшие в последнее время не только в гражданском, но и в арбитражном и в административном судопроизводствах, явились не чем иным, как продолжением масштабного реформирования судебной системы. Реформа затронула многие институты гражданского процесса. При этом законодатель явно старался «сблизить» существующие виды судопроизводства, унифицировать их настолько, насколько это было возможно, сохраняя при этом самостоятельность всех трех видов и оправдывая тем самым существование трех отдельных процессуальных кодексов. И это как раз можно понять, поскольку они в конечном счете имеют все же одну и ту же цивилистическую сущность, проявляющую себя не только в «лингвистических клонах» процессуальных конструкций, форм и средств процессуальной деятельности, но и в целом в характере рассматриваемых юридических конфликтов, лишенных общественной опасности. Их участники в одних случаях в силу полной процессуальной тождественности таких конфликтов (гражданский и арбитражный процессы), а в других случаях в силу исторической традиции (гражданский, арбитражный и административный процессы) не имеют оснований пенять на слабость существующих средств цивилистической процессуальной защиты и требовать разработки принципиально новых процессуальных форм для каждого из трех сложившихся в России видов цивилистического судопроизводства.

Как бы то ни было, но вышеописанный процесс по глубине и масштабности изменений, на наш взгляд, в целом справедливо получил громкое название «процессуальная революция» [8, с. 5].

Однако не стоит забывать, что указанные изменения имели место по инициативе Верховного Суда РФ («революция сверху»), а поэтому принятые новеллы прежде всего коснулись унификации и оптимизации техники цивилистических процессов (судебных процедур), преследуя в качестве главной цели оптимизацию правосудной деятельности как таковой и отодвинув все же на задний план решение более фундаментальных вопросов, в т.ч. доступности правосудия.

На этом фоне отрезвляюще звучат слова Г. А. Жилина, который определял приоритетные цели процессуальных реформ следующим образом: «...любые изменения в гражданской процессуальной форме допустимы лишь при условии обеспечения более эффективной судебной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и организаций. Другие интересы, например, упрощение производства для самого суда, уменьшение расходов на правосудие, должны отступать на второй план» [2, с. 8].

Эта заманчивая в своей кажущейся безобидности и дешевизне попытка ограничивать реформирование правосудия одной технической стороной, которая вроде бы в итоге должна привести к коренному изменению в лучшую сторону и системных качеств правосудной деятельности, в действительности таит в себе серьезную опасность: «.техническое правоведение завершается в формуле: право - это власть. Эта истина не нова. Открыли ее софисты. Однако в новые времена это было также результатом влияния естествознания, которое поколебало веру в обязывающую объективность ценностей и заменило ее прагматично-технократическим пониманием мира и науки. Опыт тоталитарных государств, современного административного перфекционизма и естествознания, которое тоже не страшится экспериментов над людьми, умножают голоса противников, предостерегающих от чересчур безудержной технической юриспруденции» [13, s. 10].

В данном случае, внося изменения в одни процессуальные нормы, законодатель оставил без внимания другие, которые, на наш взгляд, явно требовали законодательного вмешательства, т.к. являлись и являются звеньями одной цепи. Таким образом, в некоторых случаях имели место отступления от комплексного подхода к реформированию судебной системы. И что важно, среди последних были нормы, регулирующие участие прокурора в гражданском процессе.

Не вдаваясь глубоко в изложение вопроса о развитии института участия прокурора в гражданском процессе, следует все же напомнить, что в области надзора за законностью не только судебных актов, но и судебной процессуальной деятельности в целом, когда объектом надзора выступает гражданское судопроизводство как таковое [1, с. 3], полномочия прокурора в современном гражданском процессе значительно сузились. На сегодняшний день участие прокурора обусловлено и ограничено прежде всего его главной задачей, закрепленной в статье 1 ФЗ РФ «О прокуратуре РФ», надзором за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, надзором за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Вступление прокурора в гражданский или арбитражный процесс, а в значительной мере и в административное судопроизводство направлено на обеспечение баланса публичных и частных интересов и призвано гарантировать реализацию принципа равенства сторон. Участвуя в гражданском процессе, прокурор защищает субъективные права и законные интересы так называемой «слабой стороны». На первом плане при этом стоит задача сохранения вышеуказанного баланса: с одной стороны, не вмешиваться в частные интересы и не осуществлять надзор за судебной деятельностью, с другой - способствовать укреплению законности и защите прав и интересов лиц, не имеющих возможности самостоятельно осуществлять свою защиту в судах.

Формы участия прокурора в гражданском процессе, обозначенные в статье 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), показывают, каким именно образом прокурор может вступить в гражданский процесс и принять в нем участие. На сегодняшний день возможны два варианта: либо обращение в суд первой инстанции с заявлением, либо вступление в уже начавшийся процесс с целью дачи заключения по делу. Более детально данный вопрос изложен в Приказе Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 10 июля 2017 г. № 475 «Об обеспечении участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве».

В действующем ГПК РФ приведен исчерпывающий перечень субъектов, в интересах которых прокурор может обращаться с заявлением в суд: граждане, неопределенный круг лиц, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Судебная защита прав коммерческих организаций по заявлению прокурора в гражданском процессе невозможна. Причем, защищая права и свободы гражданина, прокурор имеет право инициировать гражданский процесс путем подачи заявления только в том случае, когда самому гражданину самостоятельно это сделать невозможно или крайне затруднительно в силу ряда уважительных причин (недееспособности, возраста или состояния здоровья и т.д.).

В 2009 году статья 45 ГПК РФ пополнилась перечнем категорий гражданских дел, затрагивающих важнейшие конституционные права и свободы граждан, по которым у прокурора появилась возможность инициировать гражданский процесс в защиту прав и свобод граждан без вышеуказанных уважительных причин, но при условии обращения самих граждан за помощью к прокурору. Таким образом, на сегодняшний момент можно выделить два основания участия прокурора в гражданском процессе посредством предъявления им иска (подачи заявления) в защиту прав граждан. Первое связано с невозможностью гражданина самостоятельно обратиться в суд, а второе независимо от наличия либо отсутствия у него такой возможности связано с определенной категорией гражданских дел, а именно с защитой социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, с защитой семьи, материнства, отцовства и детства, с социальной защитой, включая социальное обеспечение, с обеспечением права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах, с охраной здоровья, включая медицинскую помощь, с обеспечением права на благоприятную окружающую среду, образование.

Разумеется, это исключает возможность принятия прокурором произвольного решения об обращении в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Решение о подаче заявления в суд принимается им в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. В заявлении, предъявленном прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, указывается, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов [7].

Стоит заметить, что уже после возбуждения гражданского дела в суде по инициативе самого гражданина или иного заинтересованного лица, имеющего право рассчитывать на защиту своих интересов в суде по заявлению прокурора, участие прокурора в гражданском процессе в соответствии с законом является недопустимым (в подобных случаях прокурор не имеет право принимать участие ни в суде первой инстанции, ни апелляционной, ни кассационной, ни надзорной инстанциях; участие прокурора в стадии пересмотра судебных постановлений по вновь открывшимся или новым обстоятельствам, а также в исполнительном производстве тоже, соответственно, исключено).

Статья 131 ГПК РФ предусматривает возможность подачи искового заявления посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Это большой технический прорыв в области доступности правосудия.

Но «вот только приравнивание доступности исключительно к информационным технологиям и условиям работы судов вызывает возражения» [9, с. 13]. Подача искового заявления является не самым трудоемким и сложным этапом в процессе защиты прав и законных интересов в суде. Сложная процедура судебного следствия и доказывания, усилия по обеспечению вынесения законного и обоснованного решения судом, обжалование его в судах вышестоящих инстанций требуют гораздо больше материальных, финансовых, физических и психологических затрат, не говоря уже о потерях времени. А иногда и исполнение судебного решения занимает гораздо больше времени и требует большего личного участия взыскателя, чем получение самого судебного акта.

Отсутствие в таких случаях у прокурора возможности вступить в уже начавшийся процесс обесценивает доступность правосудия, ограничивает право на получение квалифицированной юридической помощи.

Из всей совокупности условий, которые определяют доступность правосудия применительно к рассматриваемому вопросу, необходимо выделить следующие: (1) гарантия на судебную защиту прав и свобод (статья 46 Конституции); (2) гарантия на получение квалифицированной юридической помощи (статья 48 Конституции); (3) разумные пределы судебных расходов по делу. В связи с этим Л.А. Терехова, например, говоря о доступности правосудия, указывает на то, что таковая не является статичной величиной, ее невозможно достигнуть «раз и навсегда», разрешив все проблемы [9, c. 12]. Если это справедливо, оснований для иного вывода мы пока установить не можем, то при любых изменениях и дополнениях, вносимых в ГПК РФ, следовало бы с учетом значения комплексного подхода для поддержания уровня доступности правосудия всегда обращать внимание и на те взаимосвязанные положения, которые требуют корректировки в связи с вводимыми новациями.

На сегодняшний день в литературе уже было высказано предложение по поводу совершенствования форм участия прокурора в гражданском процессе. Одним из аргументов является наличие такой юридической конструкции в арбитражном процессе, что, собственно, должно способствовать общему процессу унификации цивилистических судопроизводств. Так, в статье 52 АПК РФ закреплена особая форма участия прокурора, не имеющая аналога в гражданском процессе. Кроме инициативы возбуждения гражданского дела, прокурор также имеет право вступить в арбитражный процесс на любой стадии независимо от участия в суде первой инстанции в целях обеспечения законности. Естественно, его участие в данной форме ограничено определенной категорией гражданских дел.

Так, Г.И. Залюкова предлагает внести изменения в «.. .ст. 45 ГПК РФ, а также в нормы особенной части ГПК РФ, допускающие возможность вступления прокурора в процесс на стадиях апелляционного, кассационного и надзорного производств (ст.ст. 320, 376, 391.1 ГПК РФ), а также в иных случаях пересмотра судебных актов (ст.ст. 200, 223, 237, 394 ГПК РФ) тогда, когда он не являлся участвующим в деле лицом при рассмотрении и разрешении данного дела судом первой инстанции» [3, с. 21].

Однако не следует забывать, что безосновательное расширение полномочий прокурора в гражданском процессе может привести к нарушению принципа процессуального равенства (равноправия) сторон, закрепленного в ч. 3 ст. 123 Конституции РФ. Суть данного принципа выражается в установленных законом равных возможностях сторон на защиту своих прав, свобод и законных интересов. Ни одна из сторон не должна пользоваться каким-либо преимуществом перед другой. Поэтому участие прокурора в защите прав одного гражданина (истца) не должно никоим образом ущемлять права другого (ответчика). Необходимо соблюдать баланс в реализации процессуальных прав и несении определенных обязанностей сторонами.

Таким образом, не стоит забывать, что при обращении прокурора в суд с исковым заявлением последний освобождается от всех судебных расходов, соответственно, и у истца в данном случае не возникает процессуальной обязанности по уплате государственной пошлины и обязанности по несению судебных издержек по делу. Прокурор не обязан соблюдать претензионный порядок урегулирования спора, к нему не может быть предъявлен встречный иск, он обязан доказать все факты, подлежащие доказыванию, причем сбор доказательств у него не вызывает особых затруднений. Кроме того, возможность вступления прокурора в апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях по собственной инициативе может возродить функцию прокурорского надзора за судебной деятельностью. Поэтому, придерживаясь точки зрения Д.А. Туманова о том, что «субъективное право должно ставиться в приоритет даже над правопорядком» [10, с. 60], следует в целом поддержать предложения Г.И. Залюкаевой с одной лишь оговоркой, имеющей, по нашему мнению, существенное значение: допустить возможность участия прокурора в гражданском процессе после возбуждения гражданского дела по инициативе граждан, имеющих право на защиту своих интересов в суде прокурором, начиная со стадии подготовки гражданского дела в суде первой инстанции, заканчивая стадией исполнения судебного постановления, но только по заявлению таковых граждан.

Однако опасность эту не следует и преувеличивать. Ничем не ограничиваемое формальное равенство в процессе способно усугублять проблему экономического неравенства в материальных правоотношениях. С древнейших времен проблема защиты неимущих классов путем обеспечения для них доступности правосудия считалась средством сохранения социального мира. Р. Иеринг в своем очерке «Богатство и бедность в древнеримском гражданском процессе» более чем убедительно показал, что правосудие по гражданским делам всегда развивалось как компромисс между принципом недопустимости вмешательства в частные дела (процессуальное равенство сторон) и обеспечением доступности правосудия [12, s. 211].

На сегодняшний день такое расширение участия прокурора в гражданском процессе может помочь решить еще одну важную задачу гражданского судопроизводства. А именно получение физическим лицом квалифицированной юридической помощи в защите своих прав, которую своими силами он осуществить не может, а помощь получить оказывается не в состоянии. Так, законодатель, не решившись закрепить монопольное участие в гражданском процессе профессиональных (квалифицированных) представителей (лиц, имеющих высшее юридическое образование), все же существенно ограничил участие в нем «простого» представителя.

Участие прокурора в гражданском процессе на современном этапе остается необходимым и востребованным. Но такое участие, с одной стороны, должно быть сбалансированным, не нарушать принципы гражданского процесса и соответствовать нормам международного права. А с другой стороны, позволять прокурорам эффективно осуществлять свои функции общего надзора за соблюдением прав и свобод граждан, защитой общественных и государственных интересов в суде общей юрисдикции.

Еще одной из новелл гражданского процесса стало появление введенной Федеральным законом от 18.07.2019 № 191-ФЗ главы 22.3 ГПК, регламентирующей защиту прав и законных интересов группы лиц.

Неоднозначно данное нововведение было воспринято научным сообществом и практикующими юристами. Мнения разняться: от одобрительных, связывающих с ним появление еще одной формы защиты прав «слабой стороны», исключение возможности вынесения противоречивых решений по схожим ситуациям, усиление, наконец, начал социального государства; до негативных, мотивируемых сложностью процессуальной формы, которая не понятна простому истцу - обывателю, длительностью сроков рассмотрения, отсутствием мотивации для участия адвокатов по таким делам [11, с. 24-43].

Тем не менее окончательный приговор по этому вопросу выносить пока рано. Только практика покажет эффективность использования данного процессуального способа защиты прав и законных интересов группы лиц. Стоит только отметить, что законодатель обошел молчанием возможность участия прокурора по таким делам. Вряд ли на сегодняшний день можно утвердительно сказать, что прокурору в этом отношении дан «зеленый свет». Повод для этого не дает, в частности, редакция ч. 1 ст. 244.20 ГПК. Не случайно нет ни одного известного случая обращения прокурора в суд с групповым иском в порядке гражданского судопроизводства.

Можно, конечно, представить, что граждане в количестве 1+20 обратились к прокурору за защитой своих прав в сфере трудовых, социальных и других указанных в исчерпывающем перечне части 1 статьи 45 ГПК РФ прав и законных интересов. И в таком случае, разумеется, у прокурора будет право на основании закона инициировать гражданский процесс. Однако в каком порядке? В порядке защиты прав соучастников или прав именно группы лиц? Глава 22.3 ГПК РФ устанавливает особый порядок рассмотрения гражданских дел о защите прав и законных интересов группы лиц. На наш взгляд, вряд ли прокурору дано право (без специальной оговорки в законе) инициировать такое производство. Ведь не зря законодатель в ч. 4 ст. 244.20 ГПК РФ такую возможность специально закрепил за органами, организациями и гражданами, имеющими право в соответствии со ст. 46 ГПК РФ защищать интересы других лиц. Какого-либо упоминания о прокуроре указанная глава не содержит.

Кроме того, в судебной практике до этого однозначно решался вопрос о невозможности защиты прокурором прав группы лиц, в отличие от защиты прав неопределенного круга лиц. Однако вопрос о том, чьи права нарушены в данном случае, решался исходя из конкретного гражданского дела. Так, в случае пересмотра судебных актов по заявлению прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц к акционерному обществу о понуждении проведения аттестации рабочих мест с последующей сертификацией работ по охране труда Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила определение об отказе в принятии заявления, посчитав доводы нижестоящих судов о том, что иск предъявлен прокурором в защиту интересов определенного круга лиц - работников АО, несостоятельным. По мнению Судебной коллегии, иск предъявлен в защиту неопределенного круга лиц, т.к. в результате текучести кадров и по другим причинам на одном и том же месте могут работать разные лица. При этом аттестация рабочих мест не связана с деятельностью конкретного работника, а направлена на обеспечение безопасных условий труда в целом. Такая аттестация проводится по условиям труда, это мероприятие призвано способствовать установлению безопасных условий труда на каждом рабочем месте всех работников, которые его занимают или будут занимать [5]. В другом случае решение суда первой инстанции по заявлению прокурора о понуждении ЖКУ к заключению договора на электроснабжение, поданного в интересах неопределенного круга лиц, было отменено судом второй инстанции, а производство по делу прекращено на том основании, что заявление было подано прокурором в интересах определенного круга лиц - граждан, проживающих в конкретных многоквартирных домах [6].

Как верно отметила И.Н. Лукьянова, «столь строгое толкование Верховным Судом РФ термина "неопределенный круг лиц" при решении вопроса о полномочии прокурора предъявить иск в защиту интересов значительной группы лиц фактически оставляет без судебной защиты значительные группы лиц, обладающие единым или одинаковым интересом, так как организовать самостоятельно защиту своих интересов достаточно сложно, а указывать всех членов такой группы в исковом заявлении и привлекать их к участию в деле чрезвычайно трудоемко не только для прокурора, но и для суда. Вопрос о разработке концепции групповых исков в таком аспекте в гражданском процессе стоит значительно острее, чем в арбитражном» [4, с. 43]. На наш взгляд, при разрешении вопроса о возможности предъявления прокурором исковых заявлений в защиту прав значительной группы лиц, состав которой может меняться, в т.ч. и на момент подачи иска, и на момент вынесения судебного решения, хотя всегда будет персонифицированным, необходимо связывать с наличием публичноправового интереса, интереса, который соответствует целям всего общества или значительной его части, закреплен в законе и соответствует ему. Поэтому участие прокурора в гражданских делах по групповым искам оправданно, но требует своего закрепления в нормах ГПК РФ. В связи с этим есть необходимость внесения дополнений в ст. 45 ГПК РФ в части предоставления прокурору возможности участия по делам о защите прав и законных интересов группы лиц, но только по тем категориям дел, которые строго оговорены в законе. А в части 4 статьи 244.20 ГПК РФ авторы предлагают закрепить право прокурора подавать заявление в защиту прав группы лиц.

Таким образом, взвешенное расширение полномочий прокурора в гражданском процессе будет способствовать реализации основных принципов гражданского процесса, закрепленных в Конституции РФ, таких как гарантия судебной защиты прав и свобод и получение квалифицированной юридической помощи. Но гораздо важнее то, что такие изменения будут служить целям правосудия в социальном государстве.

1. Аргунов В.Н. Участие прокурора в гражданском процессе. М., 1991. 136 с.

2. Жилин Г.А. Цели гражданского судопроизводства и их реализация в суде первой инстанции. М., 2000. 320 с.

3. Залюкова Г.И. Унификация участия прокурора в гражданском судопроизводстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2019. 26 с.

4. Лукьянова И.Н. Участие прокурора в гражданском деле и правовая определенность в современном российском гражданском процессе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 9. С. 39-46.

5. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2009 г. (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 10 марта 2010 г.). Судебная практика по гражданским делам. П. 7 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. № 5.

6. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за II квартал 2012 г. (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 10 октября 2012 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.- правовой системы «Консультант-Плюс».

7. Определение Конституционного Суда РФ от 19.07.2016 № 1562-О [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

8. Решетникова И.В. Новейшие изменения в арбитражном и гражданском процессуальном законодательстве // Законы России: опыт, анализ, практика. 2019. № 2. С. 59-64.

9. Терехова Л.А. Некоторые аспекты доступности правосудия // Законы России: опыт, анализ, практика. 2019. № 10. С. 12-17.

10. Туманов Д.А. Участие в административном судопроизводстве прокурора, а также органов, организаций и граждан с целью защиты «чужих» интересов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 5. С. 60-68.

11. Ярков В., Кудрявцева Е., Малешин Д. и др. Групповые иски в цивилистическом процессе России // Закон. 2019. № 8. С. 24-43.

12. Jhering Rudolf von. Scherz und Ernst in der Jurisprudenz: eine Weihnachtsgabe fur das juristische Publikum. Leipzig: Druck und Verlag Breitkopf und Hartel, 1884. 211 s.

13. Stephanitz D. Exakte Wissenschaft und Recht. Der Einfluss v. Naturwiss. u. Mathematik auf Rechtsdenken u. Rechtswiss. in Zweieinhalb Jahrtausenden. Ein hist. Grundriss (MUnsterische Beitrage zur Rechts und Staatswissenschaft Ser. v.15). Berlin/Boston: De Gruyter, Inc, 2016.

Размещено на Allbest.ru