Службові правовідносини у сфері забезпечення публічної безпеки та порядку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія Служби безпеки України

Службові правовідносини у сфері забезпечення публічної безпеки та порядку

Столбовий В.М.

к. ю. н., доцент, докторант

Анотація

публічний безпека правовідносини

У статті здійснено науковий аналіз організації службових правовідносин у сфері забезпечення публічної безпеки та порядку. На основі дослідження основних положень законодавства України, які регламентують правове регулювання публічної безпеки та порядку, а також реалізації службових правовідносин у цій сфері, виявлено ряд недоліків і запропоновано зміни, направлені на вдосконалення нормативно-правового регулювання службових правовідносин у сфері забезпечення публічної безпеки та публічного порядку.

Ключові слова: службові правовідносини, національна безпека, публічна безпека, публічний порядок, правоохоронні органи.

Аннотация

В статье осуществлен научный анализ организации служебных правоотношений в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка. На основе исследования основных положений законодательства Украины, регламентирующих правовое регулирование публичной безопасности и порядка, а также реализации служебных правоотношений в этой сфере, выявлен ряд недостатков и предложены изменения, направленные на совершенствование нормативно-правового регулирования служебных правоотношений в сфере обеспечения общественной безопасности и общественного порядка.

Ключевые слова: служебные правоотношения, национальная безопасность, общественная безопасность, общественный порядок, правоохранительные органы.

Annotation

Service relations in the protection of public security and order

The article carried out a scientific analysis of the organization of official relations in the field of public safety and order. Based on a study of the main provisions of the legislation of Ukraine regulating the legal regulation of public safety and order, as well as the implementation of official relations in this area, a number of shortcomings were identified and changes aimed at improving the legal regulation of official legal relations in the field of public safety and public order.It is emphasized that structural and functional changes proposed by the Ministry of Internal Affairs of Ukraine in the field of public safety and order did not yield the results that society expected. It is noted that in the course of reforming official law relations in the field of ensuring public safety and order, one should not focus on the structure of law enforcement agencies, since changes in the structure alone, unless it is supported by qualitative improvements, do not carry anything new.Radical changes did not happen, because there were no laws containing legal grounds for changes in the work of the Ministry itself and the bodies of internal affairs in the field.It has been determined that the National Police of Ukraine is the central executive authority ensuring public safety and order, the protection of human rights and freedoms, the interests of society and the state, and counteracting crime, and also provides legal services to help individuals who are personal, economic, social or as a result of emergencies in need of such assistance. It was noted that the organization of service relations in the field of public safety and order directly affects the effectiveness of the National Police, therefore it is necessary to define clear approaches to the organization and implementation of office relations in units of the National Police of Ukraine, as well as to eliminate the existing shortcomings in this area.

Key words: official legal relations, national security, public security, public order, law enforcement agencies.

Постановка проблеми

Прагнення України увійти до Європейського Союзу вимагає серйозних змін у системі державного управління. Орієнтир на децентралізацію, посилення ролі органів місцевого самоврядування, формування об'єднаних територіальних громад підтверджують реалізацію принципу децентралізації управління на практиці. Формування громадянського суспільства, розбудова України як правової, демократичної, соціальної держави пов'язані з проведенням масштабної правової реформи, всебічним зміцненням законності, захистом конституційних прав і свобод та законних інтересів людини і громадянина. Забезпечення громадської безпеки і правопорядку - один із найважливіших факторів розвитку демократичних засад життєдіяльності українського суспільства, утвердження принципу соціальної справедливості, реальних гарантій прав і свобод громадян, основа формування нової генерації службових правовідносин у сфері національної безпеки України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

За період незалежності України інститут громадської безпеки становив інтерес для багатьох науковців. Різні аспекти цієї проблематики слугували предметом досліджень О.В. Батраченко, О.В. Джафарової, М.В. Корнієнка, В.В. Левицької, В.А. Ліпкана, М.В. Лошицького, Д.Г. Мулявки, Є.Б. Ольховського, І.І. Тріски, В.Г. Фатхутдінова, О.Г. Яреми. Однак службові правовідносини у сфері національної безпеки України у забезпеченні публічного порядку залишилися поза увагою науковців і вимагають більш детального дослідження.

Мета дослідження - проаналізувати службові правовідносини у сфері забезпечення публічної безпеки та порядку, виявити недоліки їх нормативно-правового забезпечення та надати пропозиції щодо ефективної подальшої реалізації таких правовідносин.

Виклад основного матеріалу

Відповідно до п. 4 ст. 18 Закону України «Про національну безпеку України» Національна поліція України є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує громадську безпеку і порядок, охорону прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидію злочинності, а також надає визначені законом послуги з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги [1].

Відповідно до Положення про Національну поліцію, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 р. № 877, Національна поліція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сферах забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. Підрозділи Національної поліції у межах повноважень, передбачених законом, беруть участь у боротьбі з тероризмом, забезпечують ефективне використання сил і засобів під час проведення антитерористичних операцій, уживають заходів, спрямованих на усунення загроз життю та здоров'ю фізичних осіб і публічній безпеці, що виникли внаслідок учинення кримінального, адміністративного правопорушення [2].

Отже, визнаючи правоохоронні органи важливим суб'єктом забезпечення громадської безпеки, яка є складовою частиною національної безпеки, підтримуємо думку В.Г. Фатхутдінова про те, що правоохоронні органи є суб'єктом забезпечення національної безпеки України [3, с. 26].

Інтерпретуючи національну безпеку в контексті базових цінностей, вважаючи громадську безпеку складовою частиною національної, можна трактувати громадську безпеку як цінність національної безпеки [3, с. 77]. Таким чином, громадську безпеку можна визначити як певну систему врегульованих нормами права суспільних відносин, які забезпечують запобігання й усунення всезагальної небезпеки насильницького спричинення шкоди правоохоронюваним інтересам загалом, гарантуючи таким чином їх стабільність і надійність [3, с. 83].

Використання дихотомічного поділу поняття дає змогу дійти висновку про співвідношення національної та громадської безпеки як системи й підсистеми, з чим можна погодитися. Також варто виокремити особисту, громадську та державну безпеку як складники, органічне поєднання яких становить зміст національної безпеки [4].

Ефективність службових правовідносин сфери національної безпеки Національної поліції України залежить від правильності функціонування її організаційно-управлінської структури. У ході трирічної реформи в МВС України відбулися істотні зміни в організаційній структурі. З'явилася нова організаційна структура - Національна поліція України. Спробуємо коротко проаналізувати, наскільки вдалою виявилася організація службових правовідносин у сфері забезпечення публічної безпеки та порядку і як це вплинуло на ефективність роботи поліції, а також що необхідно терміново зробити для усунення наявних недоліків у нинішніх службових правовідносинах, що склалися.

Запропоновані МВС структурно-функціональні зміни у задекларованих службових правовідносинах у сфері забезпечення публічного порядку не дали тих результатів, яких очікувало суспільство і про які розповідали реформатори. До реформ підступили без чіткої концепції і переконаності в їхній результативності. Народна мудрість гласить: «Найдальше зайде той, хто не знає, куди йти» [5, с. 3]. Як правильно зазначає М.В. Корнієнко, під час реформування службових правовідносин не варто акцентувати увагу на самій структурі, наприклад, поліції, оскільки зміни тільки в структурі, якщо це не буде підкріплено якісними поліпшеннями, нічого нового не несуть [5, с. 3]. Докорінних змін так і не відбулося, оскільки не було прийнято кардинальних законів, які б містили правові підстави для змін у роботі міністерства й органів внутрішніх справ на місцях, фактично - не було здійснено якісних перетворень, бо все те, що було напрацьовано ще в Радянському Союзі (до речі, далеко не найгірше), залишалося й залишається тепер у діяльності МВС [5, с. 4]. Дуже багато авторів розмірковують про те, з чого починається реформа. Насамперед необхідно вирішити організаційні питання, питання методичного характеру, координації дій органів, котрі входять до системи кримінальної юстиції [5, с. 3]. Розпочинаючи реформу, потрібно враховувати історичні, національні особливості та нашу ментальність.

Згідно зі стратегією реформування МВС України було ліквідовано: міліцію громадської безпеки на всіх трьох рівнях (районному, місцевому, на обласному рівні) і на рівні МВС України (ліквідовані: Департамент міліції громадської безпеки; Департамент адміністративної міліції; Державна автомобільна інспекція; Головне управління міліції на транспорті); судову міліцію (спецпідрозділ «Грифон»); стройові підрозділи патрульної служби, дорожньо-патрульної служби, конвойні підрозділи і т. д. Ці помилкові і небезпечні для суспільства і держави рішення призвели до катастрофічного сплеску злочинності, її неконтрольованого стану, що створило реальну небезпеку не тільки для громадян країни, а й для національної безпеки держави. Такий висновок підтверджується дослідженням, проведеним соціологічною службою Центра Разумкова з 01 по 06 червня 2018 р. Так, патрульній поліції довіряють 35,2%, не довіряють 49,1% респондентів. Відповідно Національній поліції довіряють 32,9% і не довіряють 55,4% [6].

Реформа і зміни організаційно-функціональної структури поліції призвели до надзвичайних наслідків у частині організації службових правовідносин у сфері публічної безпеки як складової частини національної безпеки. Ці наслідки мають негативний характер як для МВС і Національної поліції України, так і для всього населення країни.

Також допущені грубі помилки в створенні нових організаційних структур поліції. Створення патрульної поліції, яка одночасно виконує функцію охорони громадського порядку і безпеки дорожнього руху, показало на практиці, що ні ту, ні іншу функцію цей підрозділ не може якісно виконувати. Фактично завдання з охорони публічного порядку не виконується. У столиці, обласних центрах і великих містах, районних центрах піші патрульні зникли взагалі. Втратили, розігнали досвідчених фахівців, які б могли організувати і забезпечити цей важливий напрям роботи. Нормативне забезпечення діяльності патрульної поліції нікчемне. У Положенні «Про Департамент патрульної служби Міністерства внутрішніх справ», затвердженому Наказом МВС України від 23 червня 2015 р. № 742, в наказі МВС України від 02 липня 2015 р. № 796 «Про затвердження Положення «Про патрульну службу МВС» немає жодних положень щодо звітності про роботу патрульних і критеріїв оцінки їх роботи, що негативно позначається на якості службових правовідносин. Навчання нових патрульних здійснюється у школах початкової підготовки, однак керівництво і викладацький склад цих шкіл не мають ніякого відношення до організації навчального процесу. Цей процес організовано представниками Міжнародної програми сприяння підготовці кадрів у кримінальних розслідуваннях ІСІТАР (США та Канади), котрі не мають ні відповідної освіти, ні досвіду роботи в навчальних закладах, ні життєвого досвіду практичної роботи в органах поліції. Вони не підкоряються керівництву школи початкової підготовки і не зважають на них, від чого виникають конфлікти, що негативно впливають на процес підготовки та навчання нових патрульних. Як наслідок, замість 30% розкриття вуличних злочинів, які розкривали стройові підрозділи патрульно-постової служби міліції, нинішня патрульна поліція розкриває від 0,04% до 4%. У порушення принципу децентралізації патрульну поліцію необґрунтовано централізували. Так, у п. 2 Розділу 3 Положення про Департамент патрульної поліції зазначено, що: «Департамент патрульної поліції та структурні підрозділи патрульної поліції становлять єдину систему. Структурні підрозділи патрульної поліції підзвітні та підконтрольні Департаменту патрульної поліції» [7]. Це свідчить про необґрунтовану централізацію патрульної поліції, виведення її з підпорядкування міських, районних і обласних управлінь і підпорядкування її безпосередньо Департаменту патрульної поліції, що стало однією з причин стрімкого зростання вуличної злочинності і катастрофічного зниження рівня розкриття таких злочинів, вчинених у публічних місцях. Помилки, пов'язані з необґрунтованою централізованою системою, постановкою завдань перед Національною поліцією щодо забезпечення публічного порядку та публічної безпеки за відсутності механізму їх узгодження з регіонами не дають змоги диференційовано підходити до планування роботи підрозділів поліції на регіональному та місцевому рівнях, а також визначати перед ними пріоритети, враховуючи місцеву специфіку. Саме тому діяльність цих підрозділів спрямовується не на виконання нагальних справ, а на участь у загальних заходах, що призводить до формалізму в діяльності поліцейських. Саме такий стан вимагає негайного запровадження гнучкої децентралізації системи управління Національної поліції, налагодження механізму взаємодії з регіонами [3, с. 343-344].

Підрозділи патрульної поліції на рівні базових міських, районних органів поліції не передбачені. У базових підрозділах поліції (з червня 2016 р.) створено підрозділи груп реагування патрульної поліції (далі - ГРІШ), безпосередньо підпорядковані керівнику органу поліції. Вони де-факто існують, а де-юре не узаконені і не мають відповідного наказу, яким визначені їх повноваження і права (їх правовий статус із моменту створення досі нормативно не закріплений). Фактично протягом трьох років найбільш чисельний підрозділ органу поліції, що складає основу сектору превентивної діяльності органу поліції, працює поза правовим полем. Окремого наказу МВС України, Національної поліції України, яким би чітко була унормована діяльність цього підрозділу та визначено правовий статус, немає. Фактично працівники ГРПП керуються нормативними документами, що регламентують діяльність патрульної поліції, яка має централізовану структуру, підпорядковану виключно керівнику Департаменту поліції. Відповідно до п. 1 розділу 9 «Положення про патрульну службу МВС України» організацію діяльності, контроль за діяльністю патрульної служби здійснює начальник Департаменту патрульної служби Міністерства внутрішніх справ України (далі - ДПС МВС). Права й обов'язки начальника ДПС МВС визначаються відповідним Положенням про ДПС МВС [8].

Сучасна система поліції, попри анонсовані реформи, означена низкою системних проблем, пов'язаних із дублюванням повноважень (наприклад, повноваження органів досудового розслідування дублюються з повноваженнями кримінальної поліції та поліції охорони). Створюються нові підрозділи, котрі дублюють функції підрозділів, що вже існують. Замість того, щоб удосконалювати діяльність кадрового апарату, підрозділів внутрішньої безпеки, змусити їх належним чином виконувати свої функції (підбір, виховання, навчання і контроль), у Національній поліції створюють нове Управління з протидії корупції й очищення влади. Пам'ятається, керівники МВС у своїх реформаторських програмах стверджували про виключення дублювання функцій і ліквідації дублюючих служб.

Про недостатню урегульованість службових правовідносин свідчить, зокрема, правова невизначеність прав та обов'язків поліцейських. Наприклад, п. 9 ч. 1 ст. 23 Закону України «Про Національну поліцію» передбачає доставлення поліцією затриманих осіб, підозрюваних у вчиненні правопорушень, проте законом не визначено, куди саме поліцейський має їх доставити [3, с. 343-344]. Такі дії створюють реальні перешкоди якісному функціонуванню службових правовідносин, що має негативний вплив на забезпечення належного публічного порядку та публічної безпеки і негативні наслідки для сфери національної безпеки держави.

Протекціонізм у призначенні на посади, вплив політиків на службову діяльність поліції залишається звичним явищем сьогодення. Тому протягом останніх трьох років реформування поліції на вищі керівні посади призначалися особи, які не мали ні належної освіти, ні досвіду роботи за фахом, ні життєвого досвіду, щоб керувати таким важливим правоохоронним органом, як МВС України та Національна поліція України, що зайвий раз підтверджує домінування принципу політичної доцільності та протекціонізму над принципами політичної нейтральності та законності. Щоб позбутися цього, слід дослухатися до думки М.В. Корнієнка, який пропонує простий рецепт боротьби з протекціонізмом: протиставити протекціонізмові чіткий, нормативно закріплений підхід до кар'єрного зростання правоохоронців. Наприклад, якщо є бажання стати начальником органу внутрішніх справ, обов'язково слід пройти щабель заступника начальника цього органу, інакше неможливо ефективно керувати підрозділом (це положення можна екстраполювати на будь-які посади, у т. ч. міністра, його заступників тощо). Інакше такий керівник або не зможе виконувати свої посадові обов'язки, або довго вчитиметься їх виконувати, а можливо навіть і не зрозуміє, що йому робити на цій посаді.

Потрібно виробити систему, передбачити відповідні норми у відомчих правових документах заради подолання протекціонізму [5, с. 8-9]. Тобто йдеться про нормативне впорядкування та розмежування функцій і повноважень політичних діячів та адміністративних посад (чиновників).

Базові органи поліції: міські, районні, які безпосередньо цілодобово протидіють злочинності, отримали такі зміни:

з трьох, чотирьох повноцінних органів поліції зробили кущові відділи, де один орган залишився відділом, а два, три інші стали відділеннями;

і відділ, і відділення поліції втратили статус юридичних осіб. Із 24 органів поліції області статус юридичної особи залишився лише в обласному управлінні поліції. Це призвело до того, що відділи та відділення сьогодні не можуть самостійно придбати канцтовари, виконати поточний ремонт приміщення, поточний ремонт службових автомобілів, видати кошти для службового відрядження працівникам тощо. Щоб отримати талони на бензин для службових автомобілів, потрібно проїхати 200 км (до обласного управління і назад). Тобто, організація службових правовідносин у сфері публічної безпеки та порядку у процесі реформування поліції проводиться неефективно, з порушенням задекларованого принципу децентралізації.

Також під час аналізу службових правовідносин у сфері забезпечення публічної безпеки та порядку було виявлено низку системних причин, що ведуть до постійного зниження якості виконання правоохоронної функції. Передусім, це надмірна централізація правоохоронних органів, множинність паралельних вертикалей управління, «палочна» система оцінки, відсутність дієвого контролю з боку громадськості та місцевих громад. Зростає управлінський апарат, який породжує нові звітні показники. Зростає кількість паперової роботи. Діяльність підрозділів стає ще менш прозорою для керівництва і суспільства. Робота «на показники» призводить до фальсифікації, стимулює незаконні методи роботи. Фактично з моменту створення патрульної поліції дотепер (2015-2018 рр.) суспільство, громадськість не отримали жодних даних звітності роботи новоствореної служби.

Проведення довгострокової антитерористичної, а сьогодні - операції об'єднаних сил на сході країни вносить свої корективи в механізм забезпечення публічного порядку. У частині законодавчого удосконалення піднятої проблеми у Верховній Раді України зареєстровано проект Закону України «Про публічний порядок» [9].

Висновки

Сьогодні перед правоохоронними органами повинно ставитися першочергове завдання щодо можливості застосування швидкого реагування. Слід робити акцент на попередженні можливих правопорушень. Функції правоохоронних органів із забезпечення публічного порядку мають бути чітко відпрацьовані та закріплені на нормативному та правозастосовному рівні. Будь-які неузгодженості в роботі правоохоронних органів із забезпечення публічного порядку - колізії, пробіли тощо - автоматично породжують порушення режиму законності та спричиняють негативні наслідки для дотримання прав і свобод людини. Через зростання напруги в суспільстві, погіршення загалом криміногенної ситуації в державі, збільшення кількості порушень саме в частині публічного порядку потребує термінового оновлення нормативно-правове забезпечення діяльності Національної поліції з охорони публічної безпеки та порядку, що упередить негативний вплив на внутрішню ситуацію в країні та не допустить погіршення міжнародного іміджу України. Тому з метою удосконалення службових правовідносин у сфері забезпечення публічної безпеки та порядку пропонується:

Верховній Раді України:

Розглянути законопроект «Про публічний порядок». Прийняття Закону «Про публічний порядок» сприятиме упорядкуванню службових правовідносин у сфері публічної безпеки як важливої складової частини національної безпеки держави.

З метою деполітизації та політичної нейтральності поліції, розмежування повноважень Міністра внутрішніх справ, заступників Міністра внутрішніх справ як політичних діячів внести зміни і доповнення до Закону України «Про Національну поліцію» з метою виключення їх впливу на безпосереднє втручання в оперативно-службову та кадрову функцію, надавши це право виключно Голові Національної поліції як державному чиновнику і керівнику державної служби в Національній поліції.

Голові Національної поліції України:

1. Переглянути програми підготовки поліцейських. Внести суттєві зміни в програми їх підготовки. Правильно поєднати зарубіжні тренінги з вітчизняними методиками навчання, щоб вони складали до 50% від вітчизняних методик навчання. Переглянути викладацький склад у початкових школах поліції. Замість цивільних осіб залучити викладачів-практиків, які мають наукові ступені і вчені звання, досвід викладацької та практичної роботи в органах поліції.

Збільшити строк навчання патрульних до 6 місяців, обов'язково передбачивши в цих навчальних планах не менше одного-півтора місяця практичного стажування в підрозділах за місцем майбутньої служби. А слідчим, оперуповноваженим, дільничним офіцерам поліції, які вперше проходять навчання, - до 9-10 місяців навчання.

Отже, запропоновані зміни, направлені на удосконалення нормативно-правового регулювання сфери національної безпеки держави, є важливим кроком підвищення ефективності функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування і їх серцевини - службових правовідносин, а надійне забезпечення публічної безпеки та порядку є запорукою успішної реалізації стратегії національної безпеки України.

Література

1. Про національну безпеку України: Закон України від 21 червня 2018 р. № 2469^Ш. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ 2469-19/раде2.

2. Про затвердження Положення про Національну поліцію: Постанова Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 р. № 877. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/877-2015-%D0%BF.

3. Фатхутдінов В.Г. Адміністративно-правове забезпечення громадської безпеки в Україні: дис. ... док. юрид. наук: 12.00.07. Київ, 2017. 445 с.

4. Ліпкан В.А. Адміністративно-правові основи забезпечення національної безпеки України: автореф. дис. ... док. юрид. наук: 12.00.07. Київ, 2008. 36 с.

5. Корнієнко М.В. Реформування органів внутрішніх справ як складової системи кримінальної юстиції України. Право і суспільство. 2010. № 5. С. 3-10.

6. Довіра громадян України до суспільних інститутів. Центр Разумкова. URL: http://razumkov.org.ua/uploads/socio/2018_06_press _ release_ua.pdf.

7. Про затвердження Положення про Департамент патрульної поліції: Наказ Національної поліції від 18 листопада 2015 р. № 73. URL: http://patrol.police.gov.ua/wp-content/uploads/2016/03/Polozhennya_DpP_zi_zminamy_vid_31_10_16.pdf.

8. Про затвердження Положення про патрульну службу МВС: Наказ МВС України від 02 липня 2015 р. № 796. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0777-15.

9. Про публічний порядок: Проект Закону України від 19 листопада 2018 р. № 9300. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1? pf3511=64953.

Размещено на Allbest.ru