Сущность саморегулирования как специфической функции государственного управления в предпринимательской сфере

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сущность саморегулирования как специфической функции государственного управления в предпринимательской сфере

Жеребцов Алексей Николаевич

Аннотация

Ключевые слова: саморегулирование, саморегулируемые организации, государственное регулирование, функция государственного управления, комплексный институт права. государственный управление право

The essence of self-regulation as a specific function of public administration in the business sphere

The article substantiates the view on the essence of self-regulation as a specific function of public administration, which is an administrative and legal fiction, and a comprehensive legal institution of administrative and business law, defines specific signs of self-regulation, justified its administrative and legal nature.

Keywords: self-regulation, self-regulated organizations, government regulation, function of public administration, comprehensive institution of law.

С принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" проблеме саморегулирования в сфере предпринимательской и иной профессиональной деятельности стало уделяться много внимания, особенно представителями науки предпринимательского права. И это можно признать объективно необходимым, обусловленным потребностями развития предпринимательских отношений в России. Между тем следует отметить, что саморегулирование уместно и даже необходимо рассматривать и со стороны представителей наук публично-правового цикла, в особенности науки административного права, что, к сожалению, не находит достаточного выражения в настоящее время. "Связано это с эволюцией механизма государственного управления, его децентрализацией и попытками задействования механизмов самоорганизации, так как это позволяет, с одной стороны, снизить степень государственного контроля за деятельностью субъектов правоотношений, субъектов экономических отношений, а с другой - наладить опосредованный контроль посредством других участников этих отношений, которым передается ряд публично значимых функций" [1, с. 51]. Между тем сформированный в течение более чем десяти лет институт саморегулирования прочно укоренился в практике осуществления государственного управления предпринимательством и нуждается в развитии и совершенствовании. Представляется, что основой дальнейших разработок актуальных проблем института саморегулирования должно стать решение вопроса о сущности саморегулирования как правового явления и его месте в системе правового регулирования общественных отношений, а также о властном воздействии государства на процессы предпринимательства и в целом на экономическую деятельность в Российской Федерации. Если предпринимательским сообществом сущность саморегулирования в настоящее время исследуется достаточно активно, то с точки зрения государственно-управленческого подхода к саморегулированию вопрос о сущности этого явления остается открытым. Потребность в административно-правовом исследовании вопросов саморегулирования обусловливается сокращением избыточного давления государства на предпринимательские и иные экономические отношения, необходимостью разработки и применения новых актуальных методов административно-правового воздействия на общественные отношения [2, с. 3-6].

Изучение действующего Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ (в редакции от 3 июля 2016 г.) "О саморегулируемых организациях" (далее - ФЗ № 315) позволяет признать, что саморегулирование - это деятельность не только саморегулируемых организаций (далее - СРО), но и самих участников предпринимательской и иной профессиональной деятельности (как указано в законе), а также органов государственной власти, прежде всего органов исполнительной власти, реализующих компетенцию в предпринимательской сфере. Кроме того, следует констатировать, что сам институт саморегулирования возник по инициативе Правительства РФ, внесшего в Государственную Думу проект указанного закона. Нам представляется, что как сами СРО, так и правовой институт саморегулирования, а также регламентированная правовыми нормами деятельность по саморегулированию являются административно-правовыми фикциями, которые являются искусственно созданными сложными конструкциями, выраженными в законодательстве и иных нормативных правовых актах. Но данный аспект, по нашему мнению, должен стать предметом отдельного научного исследования. Вопрос же сущности саморегулирования является вопросом дальнейшего развития научных знаний о степени государственно-управленческого воздействия на экономические и, прежде всего, предпринимательские правоотношения.

В настоящее время легальное определение саморегулирования дано в ч. 1 и 2 ст. 2 ФЗ № 315. Анализ данной дефиниции позволяет выделить следующие свойственные ей признаки: во-первых, саморегулирование есть самостоятельная деятельность субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности; во-вторых, она является инициативной деятельностью указанных лиц; в-третьих, осуществляется в предпринимательской или иной профессиональной деятельности, что с определенной долей условности можно признать экономической сферой деятельности; в-четвертых, содержание саморегулирования заключается в разработке и установлении стандартов и правил законодательно определенной деятельности и осуществления контроля за соблюдением указанных требований; в-пятых, саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в соответствующую СРО как некоммерческую организацию. При этом, по обоснованному мнению И.В. Ершовой, "цель саморегулирования видится в сочетании и достижении баланса частных и публичных интересов в процессе регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности" [3, с. 2144]. Между тем наличие легального определения саморегулирования не отвечает на вопрос о сущности и месте саморегулирования в системе общественных отношений, кроме того, вопросы саморегулирования остаются весьма дискуссионными в отечественной науке, прежде всего науке предпринимательского права.

Следует отметить, что существуют мнения, исключающие саморегулирование из процесса воздействия на общественные отношения и их субъектов. Так, например, В.В. Ершов в своей работе "Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений" [4, с. 397] исключает какое-либо саморегулирование, определяя его как вид негосударственного правового регулирования. Это мнение можно отнести к числу эксклюзивных, выработанных в рамках предлагаемой данным автором концепции правопонимания. Между тем, во-первых, большинство авторов определяют данное явление как сходное с лицензированием правовое явление, практически не имеющее с ним различий [5, с. 53-54]; во-вторых, саморегулирование рассматривается как вид государственного регулирования [6, с. 23; 7, с. 26-31]; в-третьих, оно противопоставляется государственному регулированию [3, с. 2144]; в-четвертых, саморегулирование рассматривается как отказ государства от исполнения определенных функций и осуществление их предпринимательскими структурами [8, с. 10-14]. Все это свидетельствует о не до конца решенной задаче определения сущности саморегулирования.

Первоначально следует возразить против четвертого подхода к определению сущности саморегулирования. Государство в соответствии с Конституцией РФ не может отказаться от тех публичных функций и задач, которые на него возложены данным документом и принятым на его основе законодательством, а бизнес "подобрать брошенное государством". Саморегулирование по смыслу действующего законодательства есть облеченная в юридическую форму деятельность уполномоченных субъектов. В юридической науке признается, что в рамках саморегулирования СРО реализуются публичные функции: регулирующая (нормотворческая), контрольная, обеспечительная, информационная, представительская, организации повышения профессионального уровня и процедур разрешения споров (урегулирования конфликтов) [9, с. 19-37]. Это означает, что саморегулирование осуществляется в публичной сфере, но в интересах предпринимателей и иных профессиональных объединений, функционирующих в экономической сфере. В связи с этим обоснованно признается, что целью саморегулирования выступает необходимость нахождения баланса между публичными и частными интересами субъектов предпринимательской деятельности, их профессиональных объединений, государства и потребителей результатов предпринимательской (экономической) деятельности [3, с. 2144]. Сложно согласиться и с мнением о противопоставлении государственного регулирования и саморегулирования. "Государственное регулирование и саморегулирование - два звена единой цепи воздействия на хозяйствующих субъектов. Не противопоставление, а баланс указанных способов регулирования бизнеса, их сочетание и корректное применение на практике - в этом видится цель введения в законодательство анализируемого правового института" [3, с. 2144]. В свете изложенного уместно признать, что саморегулирование есть деятельность субъектов предпринимательства и их профессиональных объединений по государственному регулированию общественных отношений, возникающих в экономической сфере, и контролю за их функционированием в соответствии с установленными стандартами и правилами. Данная деятельность является деятельностью по осуществлению государственной (публичной) функции управления как направления деятельности, определенной законодателем, делегированной специально создаваемым некоммерческим организациям, обладающим административно-правовым статусом и выполняющим публичные, государственно-властные, охраняемые государством полномочия по установлению стандартов и правил в рамках определенных законодательством о СРО сферах предпринимательской (экономической) и иной деятельности. Любая функция управления реализуется посредством применения определенных методов государственного регулирования общественных отношений. Эти методы выступают правовым инструментарием претворения в жизнь любых функций государственного управления. Саморегулирование как функция государственного управления сходна с лицензированием, которое осуществляется на основании разрешительного метода регулирования общественных отношений. Ю.Н. Мильшин пишет: "Порядок регулирования общественных отношений посредством разрешений базируется на императивном способе воздействия, осуществляемом главным образом на основе централизованного управления. Именно государство в лице его органов и должностных лиц устанавливает особый порядок осуществления отдельных видов деятельности, предоставляет и подтверждает право на ее осуществление, осуществляет государственный контроль за ней, закрепляет возможность ее прекращения по установленным основаниям, определяет меры административного принуждения за нарушения порядка и условий деятельности, подпадающей под разрешительный режим" [10, с. 68].

Следует констатировать, что сущность саморегулирования заключается не в том, что государство в соответствии с законом передает СРО отдельные функции по государственному регулированию предпринимательской и профессиональной деятельности [3, с. 2145], а в том, что саморегулирование есть новая, специфическая функция государственного управления в сфере экономики (так как государственное регулирование является одной из ключевых функций государственного управления), передаваемая специально создаваемым некоммерческим организациям и реализуемая посредством разрешительного метода воздействия на общественные отношения в экономической сфере.

Анализ действующего федерального законодательства о саморегулировании позволяет выделить как минимум три вида саморегулирования: обязательное, добровольное и смешанное. При этом "...добровольное саморегулирование осуществляется в тех областях и сферах предпринимательской и профессиональной деятельности, в которых отсутствуют императивные требования закона о необходимости осуществления этой деятельности только в составе саморегулируемых организаций" [11, с. 4]. Видовая характеристика саморегулирования никак не влияет на его сущность, она лишь отражает особенности осуществления функции саморегулирования как специфической функции государственно-управленческого воздействия на общественные отношения, возникающие в предпринимательской (экономической) и иных сферах в тех пределах, в которых ее реализация допускается федеральным законодательством.

Поскольку саморегулирование нами рассматривается как специальная функция государственного регулирования, следует признать, что она осуществляется путем дачи управляемым субъектам властных правовых предписаний, обязательных для исполнения членами СРО или субъектами, действующими в сфере саморегулирования (при необязательном виде саморегулирования). Такими властными предписаниями в рамках саморегулирования являются стандарты и правила, устанавливаемые СРО в пределах, определенных федеральным законодательством. По своей юридической природе стандарты и правила в предпринимательской или профессиональной деятельности, определенной федеральным законодательством, являются нормативными правовыми актами делегированного правотворчества. Поэтому следует признать обоснованным мнение Ю.Г. Лескова, который считает, что в рамках реализации функции саморегулирования реализуются и иные функции государственно-управленческой деятельности СРО: регулирующая (нормотворческая), контрольная, обеспечительная, информационная, представительская, организации повышения профессионального уровня и процедур разрешения споров (урегулирования конфликтов) и т.п. [9, с. 19-37]. Признать стандарты и правила, принимаемые СРО, локальными актами - значит ограничить сферу их действия, что по определению невозможно, например, в сфере так называемого необязательного саморегулирования или саморегулирования в финансово-кредитной сфере.

Специфика функции саморегулирования заключается, прежде всего, в "двойном" контроле за реализацией данной функции, во-первых, со стороны самой СРО, во-вторых, компетентных органов исполнительной власти, так как государство, делегируя полномочия по саморегулированию, не уходит в полной мере от осуществления функции государственного контроля за соблюдением стандартов и правил. Государственный контроль (надзор) за деятельностью СРО осуществляют отраслевые федеральные министерства и федеральные службы. Так, Министерство финансов РФ осуществляет государственный контроль (надзор) в отношении саморегулируемых организаций аудиторов; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - в отношении саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства; Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ - в отношении саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения и т.п. Это первое специфическое свойство данной функции. Ее реализация осуществляется СРО самостоятельно и инициативно, государство никого не обязывает осуществлять саморегулирование. Второй особенностью является то обстоятельство, что инициатива осуществления данной функции принадлежит группам предпринимателей или иным профессиональным объединениям, в противном случае они будут пользоваться государственно установленными стандартами и правилами предпринимательской (экономической) деятельности. Третья особенность данной специфической функции государственного управления заключается в том, что она реализуется специальными субъектами, создаваемыми специально для осуществления этой функции, - СРО, которые являются административно-правовыми фикциями.

Таким образом, следует отметить, что саморегулирование представляет собой административно-правовую фикцию как специально сформированную, "выдуманную" законодателем конструкцию в виде специальной функции государственного управления, реализуемой в сфере предпринимательской (экономической) деятельности СРО.

Таким образом, дальнейшее развитие рассматриваемой специальной функции государственного управления в сфере экономики возможно, по нашему мнению, посредством как расширения применения саморегулирования, так и его ограничения в зависимости от потребностей защиты публичных интересов общества и отдельных его социальных групп. По своей правовой природе саморегулирование является комплексным правовым институтом, регламентирующим порядок деятельности и правовой статус СРО, порядок и пределы саморегулирования в Российской Федерации.

Литература

1. Спиридонов П.Е. Некоммерческие организации как субъекты административного права // Lex russica. 2019. № 1.

2. Осинцев Д.В. Методы административноправового воздействия: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013.

3. Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: вопросы теории и законодательства // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 10.

4. Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений. М., 2018.

5. Кондратьев В.А. Саморегулирование кадастровой деятельности // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2018. № 10.

6. Лескова Ю.Г Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М., 2013.

7. Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации России // Журн. российского права. 2009. № 1.

8. Андреева Л.В. Перспективы развития саморегулирования в торговле // Коммерческое право. 2014. № 1.

9. Лескова Ю.Г. Саморегулирование какпра- вовой способ организации предпринимательских отношений: проблемы теории и практики: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2013.

10. Мильшин Ю.Н. Особенности разрешительного порядка регулирования общественных отношений // Административное право и процесс. 2019. № 9.

11. Егорова М.А. Концепция совершенствования механизмов саморегулирования: pro et contra. М., 2017.

3. Ershova I.V. Self-regulation of entrepreneurial and professional activities: issues of theory and law // Current problems of russian law. 2014. No. 10.

4. Ershov V.V. Legal and individual regulation of public relations. Moscow, 2018.

5. Kondratiev V.A. Self-regulation of cadastral activities // Property relations in the Russian Federation. 2018. No. 10.

6. Leskova Yu.G. Conceptual and legal foundations of self-regulation of business relations. Moscow, 2013.

7. Pavlodsky E.A. Self-regulated organizations of Russia // Journal of Russian Law. 2009. No. 1.

8. Andreeva L.V. Prospects for the development of self-regulation in trade // Commercial law. 2014. No. 1.

9. Leskova Yu.G. Self-regulation as a legal way to organize business relations: problems of theory and practice: auth. abstr. ... Dr of Law. Moscow, 2013.

10. Milshin Y.N. Features of the permissive procedure for regulating public relations // Administrative law and process. 2019. No. 9.

11. Egorova M.A. Concept of improving selfregulation mechanisms: pro et contra. Moscow, 2017.

Размещено на Allbest.ru