Административно-наказательная деятельность: понятие, основные черты и законность осуществления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Арбитражный суд Омской области

Административно-наказательная деятельность: понятие, основные черты и законность осуществления

С.В. Ярковой, канд. юрид. наук

Аннотация

В статье рассматриваются сущность и основные характеристики правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, иных органов публичной администрации по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности (административно-наказа- тельной деятельности). Данная деятельность направлена на обеспечение защиты охраняемых законом общественных отношений от административных правонарушений посредством их предупреждения, пресечения и привлечения лиц, совершивших такие правонарушения, к административной ответственности. Автор выделяет три группы требований законности административно-нака- зательной деятельности: 1) требования точного, полного и правильного применения материальных норм административного права, определяющих принципы и общие правила привлечения к административной ответственности; 2) требования точного, полного и правильного применения материальных норм административного права, определяющих правовые конструкции составов конкретных административных правонарушений; 3) требования точного, полного и правильного применения административно-процессуальных норм, устанавливающих правила осуществления производства по делам об административных правонарушениях, и приводит соответствующие примеры их нарушения на практике.

Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, административно-наказательная деятельность, административно-публичные органы, производство по делам об административных правонарушениях, законность, требования законности, материальные нормы административного права, административно-процессуальные нормы.

Abstract

S.V. Yarkovoy, Candidate of Juridical Sciences Arbitration Court of the Omsk Region

ADMINISTRATIVE-PUNITIVE ACTIVITIES: CONCEPT, MAIN FEATURES AND LEGALITY OF IMPLEMENTATION

The article examines the essence and main characteristics of the law enforcement activities of executive authorities and other public administration bodies to bring individuals and legal entities to administrative responsibility (administrative punishment). This activity is aimed at ensuring the protection of public relations protected by law from administrative offenses through their prevention, suppression and bringing persons, who have committed such offenses, to administrative responsibility. The author identifies three groups of requirements for the legality of administrative-punitive activity: 1) requirements for the exact, complete and correct application of the substantive norms of administrative law that determine the principles and general rules for bringing to administrative responsibility; 2) the requirements for the exact, complete and correct application of substantive norms of administrative law that determine the legal structures of the compositions of specific administrative offenses; 3) the requirements for accurate, complete and correct application of administrative procedural norms that establish the rules for carrying out proceedings in cases of administrative offenses, and gives relevant examples of their violation in practice.

Key words: administrative responsibility, administrative offense, administrative-punitive activity, administrative-public bodies, proceedings on cases of administrative offenses, legality, legality requirements, substantive norms of administrative law, administrative procedural norms.

Деятельность административно-публичных органов и их должностных лиц по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности, разрешению дел об административных правонарушениях является наряду с контрольно-надзорной деятельностью одним из массовых и наиболее чувствительных для граждан и организаций видов административной правоприменительной деятельности. В отечественной науке административного права деятельность органов государственного управления по привлечению лиц к административной ответственности и разрешению дел об административных правонарушениях традиционно рассматривается как административно-юрисдикционная.

Так, один из основоположников теории административной юрисдикции А.П. Шергин определяет административную юрисдикцию как вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающий рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним в установленных законом формах и порядке [29, с. 45; 30, с. 6]. В то же время в литературе по административному праву указанную деятельность иногда именуют административно-деликтной, рассматривают в качестве административно-деликтного процесса. В частности, А.В. Кирин полагает, что административная ответственность есть самостоятельный институт административного права - институт административно-деликтного права в виде законодательно установленной системы мер административных наказаний за административные правонарушения, а административно-деликтный процесс, с точки зрения названного автора, - комплекс административно-процессуальных институтов и норм, регулирующих процедуры привлечения к административной ответственности [8, с. 108, 114-115, 181]. По мнению С.С. Сотникова, А.Н. Димитрова, Ю.Н. Кочерова, разрешение сотрудниками полиции дел об административных правонарушениях является административно-деликтной деятельностью [28, с. 61].

Вряд ли, на наш взгляд, оба указанных подхода к характеристике содержания рассматриваемой деятельности можно считать удачными. Рамками понятия «административная юрисдикция», как правило, охватываются не только деятельность по привлечению к административной ответственности, но и некоторые другие виды административной деятельности, такие как применение иных мер административного принуждения, разрешение административных споров [3, с. 237; 4, с. 18; 14, с. 131]. Термины же «административно-деликтная деятельность», «административно-деликтный процесс» не совсем верно отражают содержание деятельности по привлечению к административной ответственности, поскольку буквально означают «административно-правонарушаю- щая деятельность» и «административно-правонару- шающий процесс». Между тем речь идет о законной деятельности административно-публичных органов и их должностных лиц по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности за совершенные ими административные правонарушения. Поскольку привлечение к административной ответственности направлено на применение к правонарушителям административных наказаний, полагаем возможным называть административную деятельность по привлечению к административной ответственности также административно-наказа- тельной деятельностью.

Рассматриваемая деятельность регулируется как административно-материальными, так и административно-процессуальными нормами, сосредоточенными главным образом в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), а также в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (административной ответственности).

Институт административной ответственности основательно исследован в отечественной науке административного права, причем как в материальноправовом, так и процессуально-правовом аспектах.

Один из крупных специалистов в области административной ответственности И.А. Галаган рассматривал институт административной ответственности как совокупность административно-материальных и административно-процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением компетентными органами и должностными лицами своих полномочий по непосредственному установлению факта и состава административного правонарушения, личности виновного и применению к нему конкретного взыскания, а также отношения, связанные с процедурой возбуждения и рассмотрения дел, вынесением, обжалованием, пересмотром, исполнением решений о взыскании [7, с. 141]. П.П. Серков определяет административную ответственность как комплексную правовую реакцию государства на проявление административной противоправности, содержащую материально-правовые основания и процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения дел об административных правонарушениях, назначения и исполнения административных наказаний в целях возложения на правонарушителя обязанности претерпевания неблагоприятных последствий, установленных законодателем, или прекращения производства по делу в определенных законом случаях [27, с. 459]. Большинство отечественных ученых-административистов видят содержание административной ответственности в применении компетентными органами и должностными лицами специальных административно-правовых санкций - административных наказаний к лицам, совершившим административные правонарушения [1, с. 17; 5, с. 66; 26, с. 230-231].

Процессуально-правовой формой осуществления административно-наказательной деятельности выступает производство по делам об административных правонарушениях. В КоАП РФ понятие указанного производства не раскрывается. В юридической литературе производство по делам об административных правонарушениях определяется как урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных органов и должностных лиц по возбуждению, административному расследованию дел об административных правонарушениях, их рассмотрению и принятию по ним решений, обжалованию и исполнению решений по названным делам [2, с. 269; 6, c. 171]. правоприменительный власть административный ответственность

С учетом положений КоАП РФ, теоретических подходов к пониманию института административной ответственности, содержания и процессуально-правовых форм деятельности по привлечению к административной ответственности представляется возможным выделить следующие основные характерные черты административно-наказательной деятельности.

Административно-наказательная деятельность осуществляется административно-публичными органами, наделенными полномочиями по применению мер административной ответственности, т.е. административных наказаний, в рамках рассмотрения подведомственных им дел об административных правонарушениях (далее - административно-наказатель- ные органы). В соответствии с положениями ст. 22.1 КоАП РФ к числу административно-наказательных органов относятся:

а) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

б) иные государственные органы;

в) отдельные государственные учреждения, подведомственные федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

г) Центральный банк Российской Федерации (Банк России);

д) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

е) административные комиссии и иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Помимо перечисленных органов и учреждений, на рассмотрение дел об административных правонарушениях уполномочены также судьи, однако их правоприменительная деятельность по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности не может быть признана административной. Такая деятельность, согласно высказанной в административно-правовой литературе и разделяемой нами точке зрения, является правосудием, одним из видов административного судопроизводства [9, с. 12-13].

Административно-наказательная деятельность имеет внешнюю направленность и осуществляется административно-публичными органами в отношении не находящихся в их организационно-служебном подчинении физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения, а также в отношении иных лиц, привлекаемых к участию в производстве по делам об административных правонарушениях (защитников и представителей лиц, привлекаемых к административной ответственности, потерпевших, свидетелей, понятых, специалистов, экспертов, переводчиков).

Правила организации и осуществления адми- нистративно-наказательной деятельности установлены материальными нормами административного права, определяющими систему и правовой статус административно-наказательных органов, их должностных лиц, разграничение полномочий между ними, и нормами административно-процессуального права, регламентирующими процедуры производства по делам об административных правонарушениях. Указанные административно-материальные нормы содержатся в первую очередь в разделе III КоАП РФ и соответствующих разделах (главах) законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (административной ответственности), а административно-процессуальные нормы - в разделах IV-V КоАП РФ.

Целью административно-наказательной деятельности является обеспечение режимов законности и безопасности государства, общества, отдельной личности, поведения и деятельности граждан и организаций.

Задачами административно-наказательной деятельности выступают:

а) защита охраняемых законом общественных отношений от административных правонарушений посредством их предупреждения, пресечения и привлечения лиц, совершивших данные правонарушения, к административной ответственности;

б) всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела об административном правонарушении, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного по делу постановления;

в) выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, и принятие мер по их устранению.

Содержание административно-наказательной деятельности сводится к совершению компетентными административно-публичными органами и действующими от их имени должностными лицами административных действий и изданию ими административных актов, направленных на достижение цели и решение задач рассматриваемой деятельности.

В ходе административно-наказательной деятельности административно-наказательными органами применяются административно-материальные нормы, определяющие принципы и общие правила привлечения к административной ответственности, закрепляющие юридические конструкции составов административных правонарушений, сосредоточенные в КоАП РФ и законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (административной ответственности), материальные нормы других отраслей права, в частности муниципального, финансового, земельного, водного, лесного, градостроительного, экологического, гражданского, регулирующие соответствующие виды общественных отношений, выступающих в качестве объектов совершенных административных правонарушений, и административно-процессуальные нормы, предусматривающие процедуры производства по делам об административных правонарушениях.

Административно-наказательная деятельность осуществляется посредством использования специальных административно-правовых методов, предусмотренных главами 27-31 КоАП РФ, к числу которых относятся: метод административного пресечения административных правонарушений (административное задержание лица, транспортного средства, отстранение от управления транспортным средством, временный запрет деятельности); метод установления фактических обстоятельств совершения административных правонарушений (осмотр помещений и территорий, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортного средства, изъятие вещей и документов, освидетельствование и медицинское освидетельствование лица на состояние опьянения, административное расследование); метод административного обеспечения привлечения лица к административной ответственности (доставление лица, привод лица, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, помещение иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные учреждения, исполнение назначенных административных наказаний); метод административного наказания лиц, совершивших административные правонарушения.

Административно-наказательная деятельность осуществляется в рамках специальной административно-процессуальной формы, именуемой производством по делам об административных правонарушениях.

На основании изложенного административная деятельность по привлечению к административной ответственности (административно-наказательная деятельность) может быть определена как правоприменительная деятельность административно-публичных органов (административно-на- казательных органов) и действующих от их имени должностных лиц, осуществляемая посредством использования специальных административноправовых методов и в рамках специальной административно-процессуальной формы - производства по делам об административных правонарушениях в отношении не находящихся в их организационнослужебной зависимости физических и юридических лиц, направленная на обеспечение защиты охраняемых законом общественных отношений от административных правонарушений посредством их предупреждения, пресечения и привлечения лиц, совершивших данные правонарушения, к административной ответственности. Рассмотрим далее вопрос о содержании и требованиях законности административ- но-наказательной деятельности.

Общее требование обеспечения законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением в качестве одного из принципов законодательства об административной ответственности закреплено в ст. 1.6 КоАП РФ. Отдельные требования законности, которые должны соблюдаться в производстве по делам об административных правонарушениях и при назначении административных наказаний, предусмотрены нормами ст. 1.7, 4.1, 22.1-22.3, 24.1, 26.2, ч. 1 ст. 27.1, ст. 28.2-28.3, ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ.

Требования законности административно-наказа- тельной деятельности, осуществляемой в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, могут быть также выявлены в ходе анализа положений статей 210-211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), устанавливающих критерии оценки законности оспариваемых в арбитражном суде постановлений и решений административно-публичных органов, выносимых по делам об административных правонарушениях. Так, в соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ арбитраж-ный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, выясняет наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности. Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ основаниями для признания оспариваемого решения административного органа о привлечении к административной ответственности незаконным и для его отмены выступают: 1) несоответствие данного решения или порядка его принятия закону; 2) отсутствие основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности; 3) принятие оспариваемого решения органом или должностным лицом с превышением их полномочий.

Системный анализ приведенных положений КоАП РФ и АПК РФ позволяет заключить, что законность административно-наказательной деятельности заключается в таком режиме ее осуществления, при котором точно, полно и правильно применяются ма- термальные нормы административного и других отраслей права, определяющие основания привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности (составы административных правонарушений), общие принципы и правила такой ответственности (назначения административных наказаний), а также административно-процессуальные нормы, регламентирующие процедуры осуществления производства по делам об административных правонарушениях.

С учетом такого подхода представляется возможным выделить следующие группы требований законности административно-наказательной деятельности:

требования точного, полного и правильного применения материальных норм административного права, определяющих принципы и общие правила привлечения к административной ответственности (раздел I КоАП РФ). На практике нарушения указанных требований законности сводятся главным образом к неустановлению вины лица в совершении административного правонарушения [10, 13], неприменению правила об обратной силе закона [16, 18], привлечению к административной ответственности ненадлежащего субъекта [15, 20], неправильному определению вида или размера административного наказания [11, 25], неправильному применению или исчислению сроков давности привлечения к административной ответственности [19, 21];

требования точного, полного и правильного применения материальных норм административного права, определяющих правовые конструкции составов конкретных административных правонарушений (раздел II «Особенная часть» КоАП РФ), а также материальных норм административного и других отраслей права, устанавливающих правила (требования), нарушение которых образует объективную сторону составов указанных правонарушений. Речь идет прежде всего о правильной квалификации адми- нистративно-наказательными органами совершенных административных правонарушений. Между тем, как показывает анализ судебной практики, при квалификации административных правонарушений нередко допускаются ошибки [12, 22];

требования точного, полного и правильного применения административно-процессуальных норм, устанавливающих правила осуществления производства по делам об административных правонарушениях (разделы III-V КоАП РФ).

Несоблюдение названных требований на практике сводится, в частности, к нарушению правил подведомственности дел об административных правонарушениях [24], использованию по делу об административном правонарушении доказательств, полученных с нарушением закона [23], ненадлежащему извещению лица, привлекаемого к административной ответственности, о составлении протокола об административном правонарушении или о рассмотрении дела [17].

В заключение можно сделать вывод о необходимости проведения комплексного системного анализа нарушений требований законности административ- но-наказательной деятельности, результаты которого могли бы быть использованы для совершенствования юридического механизма обеспечения законности этой деятельности в рамках подготовки новых КоАП РФ и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Литература

1. Агапов А.Б. Административная ответственность: учебник для магистров. 4-е изд. М.: Юрайт, 2012. 435 с.

2. Административно-процессуальное право Российской Федерации / под ред. Л.Л. Попова. М.: Проспект, 2017. 396 с.

3. Административный процесс Российской Федерации: учебник / под ред. Л.Л. Попова. М.: Проспект, 2017. 352 с.

4. Административный процесс: учебник для бакалавриата и магистратуры по юридическим направлениям и специальностям / Н.Г. Салищева и др.; под ред. М.А. Штатиной. М.: Юрайт, 2015. 364 с.

5. Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности: учебное пособие. Пермь, 1969. 344 с.

6. Зеленцов А.Б., Кононов П.И., Стахов А.И. Административно-процессуальное право России: учебник для бакалавриата и магистратуры. М.: Юрайт, 2016. 341 с.

7. Иван Александрович Галаган и его научное наследие / отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2010. 544 с.

8. Кирин А.В. Административно-деликтное право (теория и законодательные основы). М.: Норма: Инфра-М, 2012. 463 с.

9. Кононов П.И. О конституционно-правовых основах понимания сущности и структуры административного процесса, административного судопроизводства и административно-процессуального законодательства в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2019. № 9. С. 9-14.

10. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2016 г. № 305-АД 15-16726. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 мая 2017 г. № 305-АД-1707. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

12. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 марта 2017 г. № 308-АД16-15150. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

13. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2018 г. № 310-АД17-21932. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

14. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-e изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. 336 c.

15. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25 мая 2020 г. № Ф09-134/20. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

16. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 308-АД-16024. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

17. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. № 310-АД-15084. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

18. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 12 января 2018 г. № 11-АД17-55. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

19. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 14 августа 2015 г. № 11-АД15-25. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

20. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2017 г. № 56-АД17-6. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

21. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 18 декабря 2019 г. № 82-АД19-14. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

22. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 2 марта 2015 г. № 301-АД14-9043. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

23. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 2 мая 2017 г. № 8-АД17-3. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

24. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2016 г. № 69-АД16-9. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

25. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2019 г. № 44-АД19-15. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

26. Россинский Б.В. Административное право и административная ответственность: курс лекций. М.: Норма: Инфра-М, 2018. 352 с.

27. Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы: монография. М.: Норма: Инфра-М, 2012. 480 c.

28. Сотников С.С., Димитров А.Н., Кочеров Ю.Н. К вопросу о порядке проведения полицией административного расследования дел об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2019. № 1. С. 59-63.

29. Шергин А.П. Административная юрисдикция: монография. М.: Юрид. лит., 1979. 144 с.

30. Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. № 3. С. 5-10.

Размещено на Allbest.ru